土地是農墾最重要的生產資料，是農墾存在與發展的基礎。《中共中央 國務院關于進一步推進農墾改革發展的意見》（中發〔2015〕33號）和《中共廣東省委 廣東省人民政府關于進一步推進廣東農墾深化改革加快發展的實施意見》（粵發〔2017〕13號）都明確提出要“創新土地管理方式”。廣東農墾緊緊圍繞墾區集團化、農場企業化改革主線，堅持省部共管、以省為主的體制，積極構建以資本為紐帶的母子公司管理體制，以創新土地管理方式為抓手，以專業化產業集團合理開發利用土地資源，帶動農場企業化改革與公司化改造，加快推進墾區集團化、農場企業化改革進程。
一、當前墾區土地基本情況
（一）墾區土地分布及分類情況
廣東農墾是中央直屬墾區，創建于1951年8月。墾區現有總人口38.2萬人，土地總面積342萬畝，主要分布在湛江、茂名、陽江、揭陽、汕尾5個地級市的 47家國有農場。按所有權性質，其中國有327萬畝，場帶隊集體所有15萬畝。國有土地中，農用地有292萬畝，包括園地140萬畝、耕地79萬畝、林地38萬畝、其他32萬畝；建設用地21萬畝；未利用地14萬畝。
（二）國有農場土地的4種來源
一是在上世紀50年代初期，根據黨中央“一定要建立我們自己的橡膠生產基地”的戰略決策，組建華南墾殖局，發展我國天然橡膠事業，由縣級以上人民政府批準組建國營農場的批文、用地批準文件、政府批準的國營農場設計任務書、規劃圖等所確定的土地范圍，這種情況占80%以上。二是上世紀60、70年代，地方政府在粵西山區修建一批大中型水庫。為集中安置庫區水庫移民，根據省、地政府的決定，部分移民安置區（公社、移民農場）成建制劃歸農墾系統管轄管理，土地權屬由原人民公社等集體所有轉變為國有。三是在農場成立之初和隨后發展過程中，周邊農村農民自愿轉換身份為國營農場職工，經地方政府批準，原農村集體土地通過“場村協議”等方式就近并入農場，土地權屬轉為國有性質。四是周邊農村通過“場帶隊”的形式并入國營農場后，土地性質仍保持為農村集體所有，主要集中在汕尾、揭陽墾區國有農場。
（三）國有土地確權登記和信息化管理情況
廣東農墾國有農場土地確權與登記發證工作從2001年正式啟動，在省政府的領導下，各級國土部門和農墾積極配合、共同努力，農場土地確權登記發證工作取得了明顯成效。墾區342萬畝土地中，15萬多畝場帶隊農村集體所有土地不在此次確權發證范圍，7萬多畝道路、河流占地只確權不發證，農場國有土地使用權應確權發證總面積約為318.11萬畝，已經完成國有土地確權面積317.86萬畝，確權率99.9%，發證308.1萬畝，發證率為96.9%，有15個農場100%完成確權發證。目前廣東墾區土地確權發證工作走在全國農墾前列，得到農業農村部和國土資源部的肯定。墾區同時建立覆蓋墾區97%土地面積的信息化系統，并將墾區土地標圖信息并入廣東省土地地籍信息庫統一管理。特別是針對墾區未確權登記發證國有土地，全面梳理并建立帶坐標的矢量圖，固化存量，嚴禁新增，為確權收尾工作提供有效支持。
二、墾區土地資源集團化規劃與布局
廣東農墾緊緊圍繞墾區集團化和農場企業化改革主線，創新土地管理方式，合理規劃布局農用地資源，積極開發利用建設用地，推進國有農用地資產化資本化，同時建立市場化平臺，以市場手段管理配置墾區土地資源，深入推進墾區集團化、農場企業化改革進程。
（一）按照建設現代農業大基地、大企業、大產業的目標，統籌規劃“產業集團+農場基地”發展模式的用地規模與布局，合理配置墾區農用地資源。
墾區土地資源主要是農用地，經過60多年的發展，現已形成規模化種養的包括橡膠、甘蔗、劍麻、糧油、水果、水產、乳業、畜牧等八大產業，并且都組建產業化龍頭，推行集團化經營。墾區統籌規劃各產業用地規模與布局，并具體落實到相應農場。在國內規劃宜膠園地65萬畝，橡膠由農場種植、管理和收割，農場將產品委托廣墾橡膠集團加工和銷售。在湛江墾區雷州半島甘蔗宜種區規劃園地40萬畝，農場將土地采取承包給職工或租賃給其他經營主體，約定種植甘蔗，并按照約定價格將甘蔗原料出售給糖廠加工，產品則由廣墾糖業集團負責銷售。在湛江和揭陽墾區劍麻宜種區規劃園地8萬畝，采取與糖業同樣的經營模式；在汕尾墾區規劃1萬畝水田種植水稻，在茂名和陽江墾區規劃15萬畝林地種植油茶，前者以訂單式生產、后者以委托加工形式對接廣墾糧油集團。燕塘乳業采用租賃農場土地的方式，在陽江、汕尾墾區規劃設施農業用地建設兩個規模化奶牛養殖場， 農場按訂單農業方式種植牧草，提供給養殖場。廣墾畜牧集團采取租賃農場土地同時將20年租金入股畜牧集團的方式，在墾區規劃近萬畝設施農用地，建設30個規模化生豬養殖場。橡膠、劍麻、蔗糖、糧油、乳業、畜牧等專業化產業集團通過采取土地租賃、訂單農業、委托生產等方式打造現代農業種養基地，逐步把農場培育為產業集團的生產基地，實現墾區農用地資源綜合效益最大化。
（二）整合組建專業化房地產開發公司，統一開發利用墾區建設用地，以及政府收回國有農用地后按比例劃撥給農場的留用地。
墾區建設用地存量主要是道路和居民區，工廠用地不足3萬畝，存量建設用地可以通過“三舊”改造的方式進行開發利用，有8個城郊農場有三舊改造的需要。新增的主要是近年來政府收回農場國有農用地，按10%-15%的比例采取劃撥方式留給農場發展二三產業的建設用地，統稱留用地。自2003年以來，政府收回農場土地按合同應給回農墾留用地3567畝，分布在五個地市墾區17個農場，但絕大部分沒有落實落地，也沒有開發利用。
鑒于建設用地的開發利用的政策性、專業性、區域性都很強，與民營私企合作存在監管困難。墾區整合組建專業化房地產開發公司——廣墾置業有限公司，由該公司統一負責墾區建設用地的開發利用。廣墾置業將工作重心由城市房地產開發轉向墾區土地價值顯化，拿地方式、產品結構、開發模式等都進行調整，先后與汕尾農墾集團和茂名農墾集團合資在汕尾、茂名組建置業分公司，由分公司投資在銅鑼湖、火星、建設等農場組建項目公司，目前又與陽江、湛江、揭陽墾區簽訂框架協議，組建分公司，與有留用地和“三舊”改造需要的15個農場簽約組建項目公司，著力推進留用地和“三舊”改造項目的落地開發。
在合作開發過程中，廣墾置業公司、各農墾集團和農場等合作主體都是廣東農墾屬下純國有企業，不存在私有成分，也不允許管理人員和職工持股。國有資產資源收益可確保不流失。同時，農場以建設用地為基礎，參股項目公司，可將土地價值顯化為經營性物業，拓展多元化經營。
（三）以農墾土地作價出資（入股）和授權經營、國有農用地抵押擔保等改革試點為契機，積極推進農用地土地資產化資本化。
省國土資源廳印發《關于做好我省國有農用地基準地價制訂發布加強農用地價格評估管理工作的通知》，制定《廣東省國有農用地基準地價評估指導意見》，啟動廣東省國有農用地基準價值評估工作。2017年全面完成墾區農用地基準地價制定和發布工作，解決了國有農場農用地價值評估及出讓金確定的前置性難題。
廣東農墾以廣墾畜牧集團為責任單位開展“農墾土地作價出資（入股）、授權經營”試點工作，引入外部專業服務機構開展土地資本運作，目前已完成《廣東農墾集團公司下屬企業廣東廣墾畜牧有限公司股份制改造土地資產處置研究報告》。省農墾集團與民生銀行廣東省分行就農用地抵押擔保簽定10億元貸款授信額度，并以廣墾糖業集團為責任單位開展“國有農用地使用權抵押、擔保”試點工作。首期由廣墾糖業集團向民生銀行廣東省分行申請綜合授信業務，申請金額2億元。經委托專業機構評估，每畝單價31333元。目前，民生銀行廣東省分行已完成盡職調查并同意立項，并上報總部審委會審批，之后可辦理國有農用地抵押擔保登記，完成提款。
三、墾區土地資源市場化配置
（一）農用地的市場化配置
對于墾區農用地資源，廣東農墾先進行專項清理整治，再通過建立公開交易平臺、采取網簽合同進行規范統一配置。墾區各專業化產業集團在租金、租期、面積、繳費方式等方面都采用規范的市場化方式使用農場農用地。在此基礎上，墾區通過試點、總結、推廣，并逐步向物業租賃延展，下一步還要向大宗物資采購、大宗產品銷售等領域拓展。
1.開展墾區土地租賃承包專項清理整治工作，摸清家底。結合落實“三過”（租期過長、租金過低、面積過大）清理，全面對有合同的對外租賃土地、職工承包土地和無承包合同土地進行重點清查。對土地承包的面積、期限、承包費標準及到帳情況、合同履行情況等進行核查，摸清家底，防止土地資源和收益流失。清理墾區可承包租賃土地131.33萬畝，已經發包租賃面積112.13萬畝，實際面積120.31萬畝，面積相差8.198萬畝。清查工作以問題為導向開始整改，要求對于面積差異較大的（大于合同面積），按照實際測量面積，補充簽訂（增加面積）合同，按重新簽訂合同面積繳交承包租金；對測量超出合同面積、又不履行補充簽訂合同的承包戶，堅決核減超出承包面積，農場收回超出部分面積另作他用。
2.建設墾區國有資源有償使用電子交易平臺，推動農用地的市場化配置。委托國資背景招標代理機構建設廣東農墾國有資源有償使用電子交易平臺。以湛江墾區農用地租賃承包為試點，農用地對外租賃和職工超崗位承包全部上交易平臺參與競價，推動土地租賃承包行為的公平、公正、公開。今年在墾區全面推廣應用，并延展到墾區經營性物業的租賃。今年土地對外租賃完成公開競價333宗，23115畝；物業租賃完成156宗，165334平方米。
3.建立土地和物業租賃電子合同網簽系統，全面掌握動態信息。結合墾區土地信息化和電子交易平臺的建設，構建土地和物業租賃承包合同網簽系統，凡是墾區農場土地和單位物業租賃承包行為，包括經過資源交易平臺競價的土地和物業租賃、對內職工土地承包，都須在合同網簽系統簽訂合同。并將以前簽訂、目前仍在生效的土地租賃承包合同，錄入到網簽合同后臺管理系統，已經錄入近17674份合同，面積超100萬畝，農用地年收益近6億元。整理出農場土地收入掛帳和欠租3億元，其中超2年的有1.6億元，有兩個農場超4000萬元，單個個人或單位欠租超過500萬元。
（二）建設用地的市場化配置
廣墾置業承擔墾區建設用地的開發利用任務后，先后在墾區開展農用地轉用進而開發商住物業，“三舊”改造將工廠用地開發商業物業，留用地由劃撥轉出讓開發商住物業等試點工作，分別取得成功，探索出經驗，集成操作規程，在墾區推廣應用。在土地配置過程中，雖然中發〔2015〕33號文件明確指出墾區存量建設用地自行開發可以采取協議出讓方式，粵發〔2017〕13號文件更是將這一政策放寬到墾區留用地開發上，但是在實際操作中，廣東農墾都是先請中介進行評估，再根據開發產品和當地政府要求采取協議出讓方式，或進行政府招拍掛，或公開拍賣等市場化規范化途徑，讓廣墾置業公司屬下項目公司通過受讓或參與拍賣摘牌獲取土地開發權。
1.加強溝通協調，調整留用地使用性質，拓寬留用地價值顯化途徑。根據中央和省農墾改革文件的規定，嚴禁擅自收回農墾國有土地使用權，確需收回的，需事先征求省農墾部門意見。嚴格遵循農場土地收回事項的審核及收益廉潔風險防控手冊，規范流程、強化監督；針對留用地因農場沒有工業項目造成落地難的問題，積極與地方政府就留用地的性質和用途認真溝通，新增留用地基本都是近期可開發經營性物業的商業和商住用地，并對之前留用地的性質進行用途調整。截至目前，墾區共落實商住性質留用地825畝。
2.積極推進安居工程，改善職工居住條件，提升農場建設用地和留用地的商業開發價值。2006年開始，廣東農墾根據中央和省統一部署，先后開展水庫移民危房改造、歸難僑危房改造、農場職工危房改造、棚戶區改造等職工安居工程。全墾區共完成安居工程81890戶，改造面積638萬平方米，其中水庫移民安居工程19735戶，改造住房面積223萬平方米；歸難僑危房改造1386戶，改造面積15萬平方米；職工危房改造60769戶，改造總面積400萬平方米。該項工作的完成，大大改善墾區職工住房條件和環境，同時讓改造升級區周邊土地的商用價值得以顯現。
3.開展領導干部住房和住宅用地調查，嚴格整改，規范改善性住房需要。全面開展墾區領導干部住房和住宅用地等情況調查，對領導干部和家屬在墾區住房及建房用地情況開展登記備案。對一些領導干部違規占用住房、違規取得農場住宅用地等問題進行了整治，針對共性問題，加強監管，堵塞制度漏洞，建立長效機制。專門發文制止違規行為，從領導干部做起，改善性住房需求可以通過規范化開發的房地產市場解決。
4.農場土地農轉用開發。主要抓好銅鑼湖場部新區開發項目，已經于2017年底開盤發售，開創主動將劃撥農用地轉建設用地，再走招拍掛程序，推進房地產一二級聯動開發的先例，創新了土地開發利用方式，大幅提升墾區農場土地價值。首期推出100套已經銷售完畢，農場土地價值顯化，廣墾置業也實現收益。
5.積極推進存量建設用地“三舊”改造。墾區“三舊”改造項目建設穩步、有序推進，部分項目完成物業分配并出租，實現收益。其中：粵墾路倉庫“三舊”項目已經完成物業分配并實現租賃收益，蘿崗輕電機項目建成并通過驗收，進入銷售階段，科技中心、廉江糖廠、廣墾六聯工業區舊改項目、宇聯工業區三期建設項目按計劃有序推進。
6.開發利用好留用地。2017年開始，著手對安排給農墾的留用地進行開發利用。積極推進平崗農場留用地補償由原工業用地置換為商住用地，地方政府同意505畝商住用地已經落實165畝，協議出讓給廣墾置業、陽江農墾、平崗農場按65∶20∶15權重組建的項目公司開發；火星農場72畝留用地完成變性為商住用地落地發證，按出讓住宅用地，通過公開拍賣方式出讓給廣墾置業、茂名農墾、火星農場組建的項目公司開發，目前已經開工建設，農場每畝留用地價值在300萬元以上；建設農場57畝留用地也已經變性為商住用地落地發證，目前在走拍賣程序，由廣墾置業、茂名農墾、建設農場組建的項目公司開發；卅嶺農場185畝留用地變性為商住用地落地發證，由廣墾置業、揭陽農墾、卅嶺農場組建項目公司負責開發。
四、墾區土地資源開發利用
存在問題及解決思路
（一）存在的問題
1.土地收益低且不平衡。墾區農地農用的土地年收益約6億元。在農場集中的雷州半島，農用地畝均年收益平均在500元左右，其他片區的農場土地收益還要低些；墾區農場能夠依靠土地收益實現收支平衡或有盈余的占三分之一。
2.土地和物業等資源管理水平有待提高。雷州半島農場土地管理水平相對較高，但也存在欠租額高等情況，其他農場情況更不樂觀，建設用地的開發利用也才剛剛起步。這也是墾區農場解困脫貧扭虧增盈的潛力所在。
3.隨著土地資源稀缺程度加劇和土地價值的提高，守土保地的難度越來越大。墾區尚有10多萬畝土地已領取土地證（林權證）但被周邊農村侵占，違法侵占農場土地現象尚未得到完全遏制，回收被占地任務還很艱巨。
（二）下一步工作重點
1.保護好管理好利用好墾區土地。全面完成土地確權發證工作；全面推行土地物業租賃公開交易和合同網簽，確保土地收益和提高物業管理水平；創新土地資產配置方式，開發利用好土地，推動土地資產化資本化，為墾區集團化、農場企業化改革提供支撐和保障。
2.強化墾區土地資源利用規劃。省農墾集團層面組織編制《農墾土地利用專項總體規劃》和《廣東農墾小城鎮發展規劃》，圍繞墾區集團化農場企業化的改革主線，規劃配置好土地資源，特別是湖光、曙光、建設、火星、平崗、梅隴、卅嶺和東埔等城郊型農場的土地資源。
3.增強墾區集團化經營的龍頭企業帶動力。總結糖業、劍麻、乳業、畜牧等龍頭帶動農場發展種植養殖業的經驗，增強廣墾旅游、廣墾置業、綠色農產品、中墾物流等三產龍頭企業帶動能力，有效帶動農場發展休閑旅游、土地開發、倉儲營銷、物業經營等業態，推進農場企業化公司化經營。
（作者單位：廣東省農墾集團公司國土房產處）
責任編輯：蔡基松
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