海南農墾在2008年以來的改革中，海墾控股集團屬下49個國有農場已下放移交市縣管理的有11個，國有農場社會職能全面移交市縣政府管理。省委省政府將農墾的“八大園區”建設和“八大產業”開發列為省級重點工程，實行墾地融入改革和融合發展。所以，墾地合作共建共贏已成為海南農墾新一輪改革發展的重要課題。本文擬就推進海南墾地合作共建共贏進行初步探討。
一、墾地合作共建共贏背景
海南農墾改革開放以來30多年間，總忙于“外引”——招商引資，而閑于“內聯”——墾地合作（與當地政府）、墾民合作（與當地居民）。但是“外引”除了得到“土地變現”的一些好處外，對墾區產業發展的貢獻微不足道。綜觀海南農墾的國有企業性質、國有劃撥土地性質、農墾農村山水相連環境等，農墾與當地政府、與當地居民的合作共建必然存在巨大的共贏潛力和空間。為此，海南農墾新一輪的改革發展應當既忙于“外引”，又更要忙于“內聯”。
當前，海南農墾遇上了前所未有的好機遇。
近兩年來，海南農墾在省委省政府的正確領導下，在省委李軍副書記的主持下，地方黨委政府投入了前所未有的政治資源和人力財力物力，全面推進新一輪海南農墾改革，為全國農墾樹立了標桿，得到中央的充分肯定。農業部在海南召開了全國深化農墾改革現場推進會，推廣海南農墾改革經驗。
目前，中央和海南對深化農墾改革均出臺了政策方針；農墾新一輪改革發展被列為海南的“一號工程”，省委李軍副書記親自領導和主持農墾改革；農墾徹底移交社會職能，實現社企分離和減輕負擔。農墾新一輪的改革得到很多紅利：土地資本化帶來紅利，社會職能屬地化帶來紅利，土地清理規范化帶來紅利。
同時，海南農墾仍然面臨著時間緊迫和形勢嚴峻的挑戰。比如，國有農場下放移交市縣管理，這曾經是海南農墾國有農場管理體制改革的一種方案。2010年海南省出臺《關于進一步深化海南農墾管理體制改革的決定》，就要求2013年底前完成農場移交市縣管理工作。但在具體落實上，迄今只下放移交11個農場。特別值得注意的是，長期以來，海南農墾的經濟狀況一直不太好。如果在新一輪改革發展中仍然還處在“慢半拍、拖后腿、短板”的狀況，那么海南農墾國有農場繼續再次下放移交市縣屬地管理的可能性仍然很大。總之，海南農墾既承受著市場淘汰機制調整又承受著政府淘汰機制調整的雙重調整壓力。就海南農墾的命運而言，新機遇所能給的時間已經非常緊迫了。
二、充分認識墾地合作共建共贏的重要性
新一輪農墾改革中，海南農墾移交社會職能，政府的“社”和農墾的“企”之間的關系就發生了重大的變化。目前急需厘清對政府的“社”和農墾的“企”的思想認識問題，以避免陷入歷史性誤區。
（一）政府的“社”與農墾之間的關系
海南農墾將社會職能移交當地政府、實行屬地管理之后，政府在農場原社區設“居”。“居”經政府授權、委托或購買服務，承擔著“居”社區的社會管理和公共服務。但是，“居”的社會管理，仍然與農場或農場公司（以下簡稱農場）存在著千絲萬縷的關系。今后，農場成為“居”里的企業，農場員工成為“居”里的居民；農場和農場員工一方面享有“居”的均等化公共服務，另一又必須要接受“居”的社會管理；根據政策規定，從農場到“居”里工作的人員，如被解聘仍需回到農場；農場（或海膠公司）的生產隊隊長多數將成為“居”下面的居民小組的組長；“居”居民優惠租賃農場國有土地300多萬畝，同時私墾私占農場國有土地也有幾十萬畝計。此外，海南農墾存在著大量的社會遺留問題，比如20多萬人的并場隊問題、幾萬人的難僑隊問題、10多萬人的除名或開除或解除勞動關系問題、貧困居民(包括部分職工在內)扶貧問題以及軍工、退伍軍人問題等等。這些問題都需要政府和“居”協助或配合來解決，很難說社會職能移交了，就一交了之了，農墾就不管了。
同時，設“居”才剛剛開始，尚有大量的具體工作有待推進，農墾的任務仍然很多很重。比如，各市縣普遍反映，農墾的社會職能移交了，但對應的社會性公益性資產資源還沒有移交；需要解決“居”建設、醫院建設、幼兒園建設、公共設施建設和居民住房建設用地問題等等。
此外，社區人口全部是“居”的居民，而土地全部歸屬農墾。人口與土地的關系，以及土地與社區管理之間的關系都錯綜復雜。社區居民的主體仍是農墾職工、職工家屬，以及職工親屬等，與農墾血脈相連，“基因”相同。
（二）農墾的“企”與政府之間的關系
農墾的“企”與政府的關系，同樣有著千絲萬縷的關系。其主要原因是農墾的土地性質所決定的（當然還有其他因素）。農墾土地為政府劃撥，因此，政府管土地，也就必然要“管”企業。農墾新項目開發建設涉及土地交易的，政府要管理，比如：農墾土地轉讓，需報經政府批準，并繳交40%的出讓金；招商引資土地合作開發，需報經政府批準，并繳交土地評估價款的40%；土地租賃或對外承包，需報經政府批準，并繳交租金的40%。此外，園區建設和非農開發建設，需報經政府批準， 并要符合政府的土地規劃，甚至需辦理土地變性手續；產權屬于農場的水庫、生態林等，如需開發建設，需報經政府批準；落實國家和地方政府的惠農政策，需報經政府批準，等等。
再比如，前些年的原海南省農墾總局期間，農場或投資公司招商引資土地合作開發項目，收繳了引進投資合作者的提前收益金、定金、保證金等款項，且幾乎也花光了。但是由于相當部分項目涉及到政府未能審批、不符合土地規劃、農業用地未能變性、沒有執行“招拍掛”等問題，合作項目至今未能落地，致使農墾產生巨額款項的財務風險以及相應的誠信危機。如果得不到當地政府的支持，這些歷史遺留問題很難化解。
三、墾地合作共建共贏發展模式
基于以上的認識，并結合海南農墾當前的形勢，筆者初步認為，海南農墾應做、能做，并能做成全國農墾改革發展新標桿的歷史使命，就是著力推進墾地合作發展、墾民合作發展。
（一）墾地合作創建文明“居”（社區）
在農墾移交社會職能和政府設“居”的基礎上，墾地合作創建文明“居”（社區）。
1.履行社會職能移交工作的職責，構建與政府之間的和諧關系，為新一輪改革發展提供“綠色政治生態”。落實社會職能以及相關檔案資料的移交工作；提供“居”辦公用房或用地，劃轉醫院、幼兒園用地，解決職工和居民建房供地問題；推薦人員由“居”擇優先聘；落實扶貧攻堅任務；移交社會性公共資產資源；化解涉及社區居民切身利益的歷史遺留問題；做好信訪維穩工作，將矛盾和糾紛化解在當地；擔當國有企業社會責任，為社區為民居多做善事、好事，傳遞和諧社會正能量。
2.墾地合作推進城鎮化試驗區建設，人口向試驗區集中，優化農墾土地配置，把基層的居民點騰出來，開發“共享農莊”項目。探索新型社區城鎮化發展模式，構建社區居民相對集中居住的試驗區城鎮建設體系，開展人居環境整治，提升城鎮綜合配套承載能力，降低社區管理成本，改善試驗區居民生產生活條件。隨著新型城鎮化的發展，在人口空心化的分場、生產隊居民點，根據海南全域旅游發展規劃，開發“共享農莊”項目，并以“共享農莊”為載體，培育農墾農業新業態，推進美麗鄉村和全域旅游建設，打造熱帶特色“王牌”產業。
（二）墾地合作發展區域經濟
首先分析一下與海南農墾改革發展緊密相關的開發建設主體和國有土地權益。
——開發建設主體。在海南農墾新一輪改革發展之前，農墾主要有兩大開發建設主體，分別是國有農場、投資公司（國有獨資或國有絕對控股公司）。國有獨資、國有絕對控股公司由于股權結構不合理、生產要素配置不合理、法人治理結構不合理等等，實為國有國營企業的翻版。海南農墾多年的實踐證明，國有農場和翻版公司作為開發建設主體，所承擔的包括傳統農業產業生產經營、新項目投資開發以及招商引資項目建設等，成功案例屈指可數。如果新一輪的海南農墾改革發展仍然由國有農場和翻版公司作為開發建設主體，其經營風險是顯而易見的，應盡可能避免重蹈覆轍，完善開發建設主體的法人治理機制，實現股權結構多元化。
——國有土地權益。海南農墾國有劃撥土地在進行市場“交易”時，政府享有40%的權益，因此在海南農墾的1000多萬畝土地中，政府準擁有400多萬畝。此外，政府對農墾國有土地享有規劃、劃轉、開發等方面的多項審批權或處置權。“居”居民租賃農場國有土地300多萬畝，對外租賃20多萬畝，且租金低、租期長，而且從合同簽訂和當地民情民風來看，租金難于市場化調整。特別是租賃土地絕大多數種植長期經濟作物，甚至承租人住房都建設在租賃土地上，所以即使土地租賃期屆滿，農墾也難于收回土地。
綜上所述，海南農墾新一輪的改革發展，應當在培育符合市場經濟要求的新型開發建設經營主體的同時，權衡農墾、政府、居民三者的權益。基于此，下面提出兩點建議：
——推進土地資本化改革，創新墾地合作模式，組建墾地合作平臺公司，推進土地資源優化配置，提升土地開發價值，改善招商引資環境，促進區域性開發建設。
以土地資本化為手段，以園區建設與產業開發為載體，推進農墾與政府合作。園區建設和產業開發的土地評估作價，農墾占有土地股權的60%、政府占有土地股權的40%，并根據開發建設需要商定現金股權，組建墾地合作平臺公司。墾地合作平臺公司作為園區和產業的一級開發商，整合土地資源，對園區國有土地（毛地）進行統一的拆遷、安置、補償，并受政府委托進行配套設施建設，使園區的土地達到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建設條件（熟地），之后以熟地大舉招商引資。
——推進產權制度改革，創新墾民合作模式，組建墾民合作熱帶特色農業產業公司，解決農墾土地租賃關系不合理、農戶各家各戶分散經營問題，實現熱帶特色農業股份化、產業化、市場化。
充分發揮海南熱帶特色農業產業資源優勢，推進自營經濟產權制度改革，對居民租賃農墾土地發展形成的區域性熱帶特色農業產業，如紅明的荔枝、東昌的胡椒、南田的芒果等產業，采取居民以果樹評估作價入股，農墾以土地評估作價入股，組建墾民合作熱帶特色農業產業公司，并改制發展成為上市公司。要通過資產評估優惠政策（比如，初始評估時，果樹作價就高不就低，今后在增資擴股時逐漸實行統一市場化的評估標準）、公司上市資產增值以及投資退出機制來吸引居民合作入股。隨著墾民合作公司的發展壯大，還可以通過增資擴股吸納周邊農村果農和租賃農場土地的投資商合作入股。
四、兩點行動建議
海南墾地融入改革和融合發展，關鍵在行動在落實。現提出兩點行動建議：
行動一：宏觀謀劃
組織墾地合作共建謀劃班底，承擔專題調查研究，草擬行動計劃、工作方案、試點方案以及溝通協調等責任。將墾地合作共建共贏課題納入海南省委提出的“大研討大行動”活動中去，召開墾地合作共建共贏專題研討會。
行動二：微觀試點
建議在三亞、儋州推進墾地合作試點；在海口、陵水、保亭、樂東推進創建文明“居”（社區）試點——社區城鎮化試驗區和“共享農莊”建設；在紅明、東昌、南田推進墾民合作試點。
（作者單位：海南省深化海南農墾管理體制改革領導小組辦公室土地改革組）
責任編輯：蔡基松
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