摘要：農墾是國有農業經濟的骨干和代表，是推進中國特色新型農業現代化的重要力量。國有農場進行公司制改造是農墾改革的必由路徑。本文從國有農場公司制改造的政策背景、改革歷程、改革必要性、改革目標、改革路徑、保障措施等方面對國有農場公司制改造進行對策研究，提出了國有農場公司制改造的特殊性，并據此提出相關建議，以期為國有農場公司制改造提供有益借鑒。
關鍵詞：國有農場;政企分離;公司制改造;保障措施
一、國有農場公司制改造的背景
農墾是國有農業經濟的骨干和代表，是推進中國特色新型農業現代化的重要力量。新形勢下，農墾承擔著“保障國家糧食安全和重要農產品有效供給的國家隊、中國特色新型農業現代化的示范區、農業對外合作的排頭兵、安邊固疆的穩定器”的重要使命。
然而，由于農墾的特殊性、復雜性，作為農墾農業基本生產經營主體的國有農場，經營機制不活、社會負擔沉重、政策支持體系薄弱，企業化改革尚不徹底，公司制改革尚未全面實施。黨的十八大后，改革開放持續深化，國有企業新一輪改革全面啟動。作為新時代國企改革重要組成部分的農墾系統改革也進入了新階段。中共中央、國務院《關于進一步推進農墾改革發展的意見》（中發〔2015〕33號）要求，“已組建集團公司的墾區，要加快推進直屬企業整合重組，推動國有農場公司制化改造，建設農業產業公司，構建以資本為紐帶的母子公司管理體制”。農業部《關于組織開展深化農墾改革專項試點工作的通知》（農辦墾〔2016〕18號），進一步要求“加快推進國有農場企業化改革，積極推動具備條件的國有農場實施公司制改造，把國有農場建成體制完善、機制靈活、開放包容的現代市場經營主體”。2017年6月，廣東省委、省政府發布《關于進一步推進廣東農墾深化改革加快發展的實施意見》，要求“穩步推進農場公司制改造，鼓勵農場采取與產業集團合資共建、引入社會資本等方式，組建農業產業公司或其他專業公司。”
顯然，這些文件明確了農墾系統“墾區集團化、農場企業化、農場公司制”的改革主線，希冀通過農場公司制改造，將國有農場打造成為“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的公司制企業。
二、國有農場創建與改革歷程回顧
國有農場公司制改造是建立在農場企業化改革基礎之上的。因此，理解國有農場的公司制改造，必須理清其企業化改革邏輯。國有農場企業化改革，首先是將具有政府、社會、企業綜合功能的國有農場，改革為名副其實的全民所有制企業，因而必須深刻認識具有政府、社會、企業綜合功能的國有農場的產生背景，而后分析企業化改革的原因，以及由此啟動、延續至今但尚未徹底完成的企業化改革歷程。
國營農場是新中國依據計劃經濟原則創辦的國營農業生產組織。1949年秋，新中國即將成立，黨中央開始謀劃將部分軍隊轉向生產建設的問題。1949年9月29日中國人民政治協商會議通過的《共同綱領》規定：“中華人民共和國的軍隊在和平時期，在不妨礙軍事任務的條件下，應有計劃地參加農業和工業的生產，幫助國家的建設工作。”這可視為新中國大規模發動農墾（尤其是軍墾）的最初明示。在上述思想指導下，我國啟動了歷史上規模最大的農墾、軍墾事業，建設了龐大的國營農場體系。創建于特定政治經濟背景下的國營農場，既有農業生產的經濟功能，又有屯墾戍邊、民族團結、安置榮軍和歸國華僑、榜樣示范等非經濟功能，這就決定了其不能以追求經濟效益為唯一目標甚至是優先目標。進入市場經濟體制，相當部分國營農場出現持續性虧損，其原因既有一般性的國企虧損原因如政企合一、功能錯位、體制僵化、激勵不當等，也有農業農村領域的監督困難、激勵不足、工農產品價格剪刀差等原因。
體制轉軌和持續虧損倒逼國營農場改革。國有農場的企業化改革，主要是從農場的機制、體制改革入手。改革的具體路徑，是先從較易推行的經營機制入手，包括財務包干制、雙層經營機制、農業產業化改革，而后才推行難度大、牽涉面廣的剝離辦社會職能等體制改革。總的來說，國有農場企業化改制取得了比較明顯的成效，改善了國有農場的經營狀況，激發了農場活力。由于國有和農業兩個根本屬性，迄今國有農場不僅還承擔著一些非經濟功能，而且離真正的“自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束”的要求還有相當距離，時至今日仍然需要持續深化農場企業化改革。
國有農場公司制改造，就是將按《企業法》規定登記注冊的全民所有制企業性質的國有農場，按照《公司法》規定，或改造為國有獨資公司，或通過吸引社會資本，改造為國有控股、國有參股等混合所有制公司。國有農場在經過全民所有制企業化改革之后，雖然其市場主體地位日益凸顯，但改革舉措主要集中于剝離非經濟職能、轉換和創新企業經營機制，沒有觸及企業管理體制、產權結構、組織機構等層面，仍與市場經濟不相適應，需要進一步改造為公司制企業。因此，將作為國有農業企業的國有農場改造為“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代公司制企業，建立高效率的組織管理體制和運行機制，是國有農場企業化改革的自然延伸和必然要求。
三、國有農場公司制改造的雙重性要求
（一）政企分離在公司制改造中的雙重要求
政企分離、政資分離是深化國有企業改革的重要目標之一。國有農場在經營職能之外還承擔了大量的公共服務職能，既是一個經營實體，也是一個承擔部分政府職能的公共治理實體，體現了政企合一的特征。因此，政企分離在國有農場公司制改革過程中體現雙重要求：
一方面，政企分離體現在政府和企業之間的關系上，也可以稱為外部剝離。即明確政府作為國有資產實際所有人和農墾作為國有資產實際運營者之間的權利邊界，從頂層設計上實現政企分離。政府設立國有資本監管機構，“根據授權代表本級人民政府對監管企業依法履行出資人職責，專司國有資產監管，以管資本為主，重點管好國有資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全”。同時可以“將國有資產監管機構行使的投資計劃、部分產權管理和重大事項決策等出資人權利”，依法授權企業行使，將“應由企業自主經營決策的事項歸位于企業”，實現政府對農墾的國有資產管理授權，完成政府從管企業到管資本的轉變。這一點是與其他行業的國有企業進行公司制改革的要求一致的。
另一方面，要將農墾企業承擔的公共管理職能剝離，即從企業運營主體上實現政企分離，也可以稱之為內部剝離。這一點體現了農場公司制改革中實現政企分離的特殊性，也是農場公司制改造中的痛點和難點。中央農墾改革發展文件明確要求“推進國有農場生產經營企業化和社會管理屬地化。用3年左右時間，將國有農場承擔的社會管理和公共服務職能納入地方政府統一管理”，使農墾集團及所轄農場和企業能夠專注于經營活動，成為真正的公司制市場主體。
（二）農墾公司制改革對企業經營目標提出雙重要求
農墾是在特定歷史條件下為承擔國家使命而建立的，農墾改革對農墾企業經營目標提出了經濟性和非經濟性的雙重要求。
首先，農墾進行公司制改造，根本目標是提高農墾企業的經營效益，激發公司的經營活力和創新動力，增強綜合生產能力，做大做強農墾經濟，使農墾企業成為能夠與跨國公司進行抗衡的農業國家隊。
其次，農墾具有保障國家糧食安全，示范引領現代農業發展、維護邊疆穩定等服務國家戰略需要的多種非經濟目標。作為農業國家隊的農墾農業產業競爭力，事關國計民生，有極強的外部效應。因此在農墾公司制改造的過程中，不僅要管住資本，放活企業，也要把控企業的發展戰略，放活企業的發展策略。如何在“管”“放”之間取得平衡，更為復雜和困難。
四、國有農場公司制改造的總體思路——以廣東農墾為例
（一）指導思想和基本原則
1.指導思想
按照黨中央、國務院決策部署，堅持社會主義市場經濟改革方向，以保障國家糧食安全和重要農產品有效供給為核心，以農場管理體制創新、農場治理機制創新、農場經營機制創新為主線，以推進農場資源資產整合、產業優化升級，建設現代農業的大基地、大企業、大產業，全面增強國有農場的內生動力、發展活力、整體實力為目標，努力把農場建設改革成為“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代公司制企業，把廣東農墾建設成為農業現代化的示范區、農業對外開放的排頭兵。
2.基本原則
按照《國務院關于國有企業改革指導意見》，以及中央、省委關于農墾改革發展文件精神，廣東農墾推動國有農場公司制改造，應遵循以下基本原則。
（1）堅持國有屬性。確保國有資本控股，嚴防國有資產流失，嚴守“決不能把國有經濟改沒了、把農業改弱了、把規模改小了”的底線。
（2）堅持依法改制。堅持依法依規實施農場公司制改造，在程序上遵守法定程序，在實質上不侵犯國家利益和職工權益，改制方案、尤其是涉及職工切身利益的重大問題如裁減職工和安置方案，必須提交企業職工代表大會或職工大會審議、充分聽取職工意見后方可實施。
（3）堅持服務國家戰略和市場導向相結合。確保天然橡膠、劍麻等戰略資源和重要農產品有效供給，確立國有農場的市場主體地位，切實落實政企分開、政社分開，落實農場生產經營自主權。
（4）堅持統籌推進。堅持墾區母子公司管理體制、產業集團化、國有農場公司制改造同步規劃、同步設計、同步實施。農場公司制改造為墾區母子公司管理體制，塑造微觀主體，沒有農場公司制改造，墾區母子公司管理體制改革將失去基礎。墾區母子公司管理體制、產業集團化為農場公司制改造提供方向和動力。國有農場公司制改造，必然要求墾區母子公司管理體制、產業集團化改革的同步進行；墾區的母子公司管理體制、產業集團化改革，也必然要求國有農場公司制改造的配合和支持。
（5）堅持區別對待、穩妥推進、循序漸進。堅持區別對待，對產業基礎較好、市場競爭力強的國有農場，先行推進公司化改造。堅持穩妥推進，對實施公司制改造的農場，應視資源稟賦、發展水平、經營體制差異，因地制宜、分類設計，在子公司、分公司之間，綜合性公司、生產基地公司之間，生產管理型公司、生產經營型公司農場之間，戰略資源供給公司與完全競爭性公司之間，區分不同類型，分類指導、一企一策。
（6）堅持整合聯合融合。整合就是立足廣東農墾內部，按產業類別、地理區域整合農墾自身優勢資源，做大做強做優相關產業，提高農業供給體系質量和效率。聯合就是放眼國內外，資源互補，互惠合作。融合就是推進一二三產業融合發展，促進農工商、貿工農一體化建設，延伸產業鏈。通過整合、聯合、融合，最終實現橫向一體化、縱向一體化、產業鏈一體化、生產要素一體化和墾地一體化。
（二）主要目標
廣東農墾國有農場公司制改造涉事龐雜，不可能一蹴而就，應當分階段穩步推進。可將改革的目標分為近期目標、中期目標和遠期目標。
1.近期目標。完成形式上的公司制改造，具體有：（1）徹底實現政企分開，將社會職能移交地方政府，深化國有農場企業化改革，為公司制改造奠定基礎。（2）完成農墾集團母子公司體制、產業集團公司和農場公司制改造的基本框架搭建。（3）選擇若干產業基礎較好、市場競爭力強的國有農場，試點公司化改造，試點農場公司形成股東會（混合制公司）、董事會、監事會和職業經理人的完整公司治理結構。（4）完善企業富余職工安置，解決職工的社保銜接問題。（5）制定公司章程以及建立符合經濟和市場規律的公司管理體制。
2.中期目標。完成實質上的公司化改制，具體有：（1）在試點基礎上，擴大國有農場公司化改造范圍。（2）完善農場公司治理機制，有效發揮公司治理機制的功能。（3）打造墾區內的現代公司體系，發揮整合聯合融合功能。（4）培養一大批高素質的農業職業經理人。（5）推進農場公司混合所有制改革和員工持股方案。
3.遠期目標。進一步完善農墾集團母子公司管理體制和農場公司治理，具體有：（1）建立健全適應市場經濟要求、充滿活力、富有效率的管理體制和經營機制，立足墾區之間、墾內外之間以及國內外之間，打造一大批現代農業龍頭企業，發揮農墾企業集團優勢，建設示范型農業企業和農業上市公司，打造農業航母。（2）建成天然橡膠、劍麻戰略物質和糖料、牛奶、肉類等重要農產品生產、加工基地，形成完善的現代農業產業體系，培育壯大一批處于行業領先地位的農業產業化龍頭企業，構建一二三產業融合發展的現代農業經營體系。（3）職工收入大幅提高，基礎設施和公共服務進一步健全，農場社區服務功能不斷完善，新型城鎮化水平明顯提升。
五、推進國有農場公司制改造的三個層次
從管理體制、組織結構和經營機制三個層次實施農墾公司制改造。在管理體制上，構建以資本為紐帶的三級運行架構的母子公司體制；在組織機構上，構建權責明確、運行有序、有效制衡的國有農場公司治理機構；在經營機制上，構建靈活高效、符合農業經營特點的國有農場經營機制。
（一）構建三級運行架構的母子公司管理體制
構建以資本為紐帶、省農墾集團公司—產業或區域集團公司—子公司（含農場子公司）三級運行架構的母子公司管理體制。首先將省級農墾集團公司改組為省農墾投資控股集團有限公司；其次，在壯大現有產業集團子公司基礎上，繼續推動墾區企業重組和資源整合，培育、組建新的產業集團公司；第三，穩步推進農場公司化改造，積極探索國有農場混合所有制改造，將國有農場或改造為省農墾投資控股集團有限公司的子公司，或產業集團公司、區域集團公司的子公司。
（二）構建農場公司治理機構
建立健全“新三會”股東會、董事會、監事會和“老三會”黨委會、職代會、工會等組織機構，并明確其職責和運行規則，形成權力機構、決策機構、監督機構和經營管理層之間的制衡、激勵機制。協調好“新三會”和“老三會”關系，尤其明確黨委會同董事會的治理邊界。以落實“新三會”職權為重點，完善公司治理結構。
（三）構建靈活高效的國有農場經營機制
因場制宜，采取國有農場公司統一經營和職工、職工子弟、外來工家庭農場生產等多種方式，把農場培育為產業集團公司的生產基地。健全產業集團公司、農場和職工（農戶）間合理的利益分享和風險共擔機制。創新土地經營模式，加快構建以全產業鏈為特點的現代產業體系，著力培育農墾優質農產品品牌。加大農業科技創新力度。建立市場化的人才選聘機制，持續提升人力資本。大力拓展特色種養業和休閑觀光農業，加快推進一二三產業融合發展。
六、國有農場公司制改造的保障措施
（一）明確對省級農墾集團公司的國有資產授權經營
按照《中央直屬墾區“部省雙重領導、以省為主”管理暫行辦法》規定，省級國有資產管理部門負責墾區企業投資規劃、改制重組、財務評價、業績考核、薪酬分配，國家有關部門負責墾區企業重大產權變更審批、國有資本授權經營、國有資本經營預算管理、國有資產保值增值考核等涉及出資人權益的企業重大事項。顯然，農墾公司制改造，既屬于墾區企業改制重組，也涉及墾區企業重大產權變更審批和國有資本授權經營。而廣東農墾及其所屬國有農場實行公司制改造中，首先要明確對省級農墾集團公司的墾區國有資產授權經營，這是推進國有農場公司化改造、將農場納入到農墾集團母子公司體制的前提。
（二）深化國有農場辦社會職能改革
剝離國有農場社會管理和公共服務等社會職能，是推進國有農場企業化改革、公司制改造的關鍵前提。繼續深化墾區農場辦社會職能改革，過渡期可以采取“內部分開、管辦分離、授權委托、購買服務”方式實施改革，最終按照政府統一的行政規劃，將內部分離的社區納入到政府體系。
（三）加強政策保障
完善相關配套政策，為農場公司開展項目合作提供支持保障。對農場公司制改革提供政策支持，確保重大改革于法有據。對于農場公司開展的合作項目給予土地政策支持、土地租金優惠和現金支持。爭取政府為農場公司提供資產評估增值、土地權屬變更登記和國有資產無償劃轉等方面稅收優惠政策。完善農場公司退出的相關政策，依法妥善處理勞動關系調整、社會保險關系接續等問題。
（四）構建新型勞動用工制度
構建新型勞動用工制度，是落實公司經營自主權的重要內容。首先，建立健全以合同管理為核心、以崗位管理為基礎的市場化用人制度，形成員工能進能出、各類管理人員能上能下、收入能增能減的動態管理機制；其次，推行職業經理人制度，取消農場科層制，按市場化方式選聘和管理職業經理人，推行企業管理層成員任期制和契約化管理。
注：本文系中國農墾經濟研究會2020年年會征文
（作者單位：廣東農工商職業技術學院）
責任編輯：蔡基松
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