湖南國有農場創建于20世紀50年代初期，現有農墾單位70個，其中管理區（區）7個，人口68萬人，職工26萬人，土地總面積296.34萬畝，農用地面積250.51萬畝，建設用地45.03萬畝，未利用土地0.8萬畝。其中耕地面積100.21萬畝，占全省耕地面積的2.1%。湖南農墾人均擁有土地、耕地面積為4.36畝、1.49畝，分別為全省平均的98%、184%。
一、土地使用管理現狀
（一）農業經營管理情況
根據我省實際，全省國有農場農業經營大部分實行“兩田制”管理模式，共有責任田96.22萬畝，經營田27.18萬畝，分別占農業承包面積的77.97％和22.03％。責任田是參照周邊農村農民承包面積確定，由農工實行承包經營的國有農用地。全省農場農業職工及農民家庭人均責任田1.3畝左右，一般略高于周邊農民承包面積。責任田不收取任何費用，參照《農村土地承包法》簽訂土地承包合同，發給土地承包經營權證，責任田可通過轉包、轉讓、租賃、入股等形式進行土地經營權流轉。承包責任田的農工達到退休年齡、辦理退休手續并享受社會保險待遇后，原本人承包的責任田由農場收回。經營田是指除責任田之外的所有國有農用地（含林地、果園、漁池、湖泊、自留地等），由農場統一面向本場內外承租人公開拍包，實行租賃經營。經營田實行市場 化運作方式，面向本場農工和農民租賃的經營田，租賃費一般不超過100元/畝。經營田收入主要用于償還農場歷史債務、繳納農業職工養老保險單位統籌費、發展當地農場公益建設等。費用征繳實行專賬專管專款專用，收取和使用情況納入場務公開內容，張榜公布，接受職工群眾監督。
（二）耕地情況
我省國有農場耕地面積100.21萬畝，其中基本農田89.6萬畝。農場耕地主要集中在洞庭湖區域，主要有大通湖管理區、西洞庭管理區、西湖管理區、屈原管理區、君山區、黃蓋湖鎮、茶盤洲鎮等，占全省農墾耕地總面積的81%。
2000年湖南農墾體制改革后，農場經濟年均增速達到13%以上，土地成為當前農場經濟發展的重要支撐，土地需要量急劇增加。作為以耕地為土地主要組成部分的農場來說，農場耕地的變化成為農場近十年來經濟發展的主要折射點。以原九大農場耕地面積的調查統計情況看，2012年耕地總面積為81.41萬畝，相對2004年的90.05萬畝，8年共減少耕地面積8.64萬畝，年均減少1萬多畝。由于農場近年來城鎮建設、交通建設、招商引資、園區發展、公益事業建設的快速發展，耕地面積減少較為明顯。其中，城鎮化占用約為35%，工業化占用約為42%，公益事業建設占用約為23%。
（三）確權發證情況
根據《國務院辦公廳轉發國土資源部、農業部關于依法保護國有農場土地合法權益意見的通知》，從2001年起啟動國有農場確權發證工作。2008年，我省國有農場土地確權面積203.7萬畝，確權率68.7%；發證面積62.35萬畝，發證率21%。近年來，通過貫徹落實《國土資源部、農業部關于加強國有農場土地使用管理的意見》、《湖南省國土資源廳湖南省農業廳關于切實加強國有農場土地使用管理的意見》等文件，國有農場土地確權發證工作進展較快。
相比2008年，2012年我省國有農場土地確權面積274.67萬畝，增加70.97萬畝，確權率92.68%，提高23.98個百分點；發證面積157.45萬畝，增加95.1萬畝，發證率53.13%，提高32.13個百分點；消滅了確權發證空白地區。從農場層面看，2012年全省70個農場中，已經全部完成土地確權發證工作的42個；部分確權發證的農場19個，占27%，未進行確權發證的農場9個。
二、土地使用管理問題分析
（一）耕地保護的問題
一是城鎮化占用耕地的問題。2000年體制改革后，我省國有農場中心城鎮由19個增加到64個，管理區、鄉鎮建成區面積以年平均18%的速度遞增，城鎮人口以年平均22%的速度遞增。以耕地占土地面積90%以上的湖區農場為主，體制改革后的城市擴容與小城鎮建設，2000年至2007年年均占用耕地1.3萬畝以上。另一方面，隨著農場經濟的發展，基礎設施建設力度加大。從2000年至今，新建高速公路、國道、省道、“村村通”等3000多公里，擴建、改建2000多公里，新建城市廣場、社區廣場等157個，共占用耕地近3萬多畝。
二是工業化占用耕地的問題。近年來，我省國有農場特別是管理區設立的開發區有7個，各類園區15個，總面積達20萬畝，占用耕地近4萬多畝。雖然各管理區（區）、農場建立了以耕地總量動態平衡為主要目標的土地利用管理體制，但本身可補充耕地的土地有限，土地整理與復墾開發的耕地面積不足6萬畝，并不能改變耕地面積逐年減少的趨勢。
（二）確權發證的問題
我省國有農場土地確權發證工作取得了明顯成效，但由于各種原因，市州之間、農場之間進展不平衡。主要原因，一是部分管理區、鄉鎮對土地確權發證工作的重要性認識不到位。農場改制后，行使了一級地方政府的職能職權，有的領導認為土地已歸為政府管理，發不發證沒有多大關系，有的則認為農場土地的處置、征用、劃撥等，都得服從地方經濟發展與地方政治安排，發不發證意義不大，缺乏工作積極性，導致湖區大中型農場土地確權發證工作普遍進展緩慢。二是部分山區農場土地權源資料不完整，給申請土地確權發證增加了很大難度。三是確權、勘界費用過高。全省每畝平均30多元，一般農場經濟實力較差，難以承受高額費用。
（三）土地權屬糾紛與侵占的問題
國有農場土地被侵占現象也是一個相當突出的問題，主要表現為：一是因歷史遺留問題而造成占有事實，大多數農村群眾不愿配合邊界確認，不愿確權簽字，致使農場無法正式確定權屬邊界而擱置認定工作。二是當地政府對村民侵占既成事實，多以土地糾紛來調處，加上有的農場也無法出示歷史資料與權屬證明，導致大量農場土地被確定為農民集體所有。三是由于人多地少，加上土地經濟利益的驅動，周邊農民蠶食、侵占農場土地，有的尋找各種借口挑釁滋事，阻撓農場職工正常的生產經營。
三、土地使用管理對策研究
國有農場土地是國家糧食安全和支撐現代農業建設及經濟社會發展的重要物質基礎，是生存之本、發展之基、民生所依。我省國有農場要進一步加強國有農場土地管理工作，切實按照中央關于最嚴格的國土資源利用保護管理制度要求，以土地確權和維權為基礎，以耕地保護和質量提升為重點，加快土地利用方式和管理方式的轉變，著力解決農場土地利用管理面臨的突出問題，促進農場經濟社會和諧發展。
（一）以耕地保護為目標，統籌國有農場土地管理全局
站在國家戰略高度，正確處理耕地保護與經濟發展、工業化、城鎮化之間的關系。按照省政府《市州政府土地管理和耕地保護責任目標考核辦法》，我省國有農場要明確責任，加大考核，實行最嚴格的耕地保護制度，嚴守100萬畝耕地紅線，切實按照《基本農田保護條例》要求，做到基本農田總量不減少、用途不改變、質量有提高。
正確處理經濟發展與耕地保護的關系。農場經濟建設中，必須協調統籌農場經濟發展與耕地保護的關系，統籌開發建設與可持續發展的關系。一是大力發展現代農業，確保耕地效益的高增長。農場要充分發揮土地資源相對集中、農業裝備水平相對較高等優勢，以現代農業示范區、示范場建設為重點，大力發展推廣新模式、新科技、新品種、新裝備，提高耕地的綜合產出效益。要以大通湖水稻高產示范區，君山、西洞庭棉花高產示范區，西湖油菜高產示范區，屈原生豬高產示范區等示范區建設為抓手，大力扶植糧食、棉花、蔬菜、油料、茶葉、特色農產品等支柱產業的發展。要以屈原、西湖、西洞庭和大通湖等國家現代農業示范區為著力點，加大投入力度，加強基礎設施建設、科技推廣應用、經營機制創新，提高農場耕地整體收益水平。二是大力實施環洞庭湖基本農田建設重大工程，提高耕地質量。洞庭湖區是我省農場耕地面積大、耕地集中、耕地質量優良的區域，湖區農場要按照省委、省政府的統一部署，實行農場“一把手”負責制，完善省級統籌、市級組織、農場負責實施的工作機制，確保組織有力、保障有力、推進有力。以基本農田建設工程實施為載體，整合各類涉農資金，結合社會主義新農村建設，大力實施“田、水、路、林、村”綜合整治，著力提升農業產業化和集約化水平，把環洞庭湖建設成為國家級現代農業產業基地和土地資源可持續利用示范區。
正確處理城鎮化與耕地保護的關系。城鎮化和耕地保護是相互制約又相互促進的關系。一方面，小城鎮建設占用土地，影響了農場耕地保護和農場生產，但又通過城鎮化促使人口與工業的集聚，既提高了土地利用效益，緩解了人口對耕地資源的壓力。另一方面，加強耕地保護為小城鎮建設發展提供了大宗農產品等基礎性保障，又客觀上限制著小城鎮建設規模的無序擴張，促使小城鎮建設的內涵發展、集約發展。探索一條在保證耕地數量不減少、質量不降低的前提下的農場小城鎮建設的新途徑，一要科學制定農場土地利用總體規劃，合理劃定基本農田保護區。在全省國有農場已建立的14個基本農田保護區基礎上，確保被保護的87萬畝耕地紅線不突破，質量有提高。二是要科學規劃小城鎮發展。按照財政部、住房城鄉建設部《關于綠色重點小城鎮試點示范的實施意見》的要求，根據農場經濟社會發展水平、區位特點、資源和環境基礎，以土地集約、產業集聚和人口集中，形成集聚效益和區域競爭優勢為基本要求，科學確定城鎮定位、功能目標、發展規模和用地規模，增強城鎮人口、資金、資源的集聚與綜合承載能力，實現土地城鎮化與人口城鎮化協調推進。三要科學建設管理農場小城鎮。要通過治理“空心鎮”，進行舊鎮改造等整理措施，有效挖掘小城鎮存量土地潛力，增加建筑物容積率，促進小城鎮建設的集約立體發展；通過填實插建、部分搬遷、整體搬遷及小村并大村等模式推進職工居民點的整理；正確引導農場小城鎮、中心村合理、有序發展，合理布局，確保耕地紅線不突破，形成保護耕地與推進農場城鎮化建設的雙贏局面。
正確處理工業化與耕地保護的關系。發展工業經濟，增加農場財政收入，是加快農場基礎設施建設、發展公共事業的重要保障。積極穩妥發展工業，提高農場綜合競爭能力，必須統攬全局，科學謀劃工業發展戰略，切實保護耕地。一要抓住城鄉統籌的契機，按照《國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》的精神，用足用活城鄉建設用地增減掛鉤和資源用地整合利用的政策，增加用地指標，提高土地利用效率，挖掘用地潛力，增加建設用地。要鼓勵企業多占劣地、不占好地，引導企業使用未利用土地。二是整合存量土地，合理調整年度土地利用計劃指標，按照嚴控增量、盤活存量、集約高效的原則，對符合國家產業政策、符合環保要求、選址符合土地利用規劃、投資強度達到規定標準的工業項目，保障供地；對促進農場第三產業和高科技、高投入、高產出的生態型工業項目優先供地，既確保經濟的正常發展，又要嚴格控制違規占用耕地。三是要堅決遏制開發區熱導致的各類非農業建設占用基本農田現象。農場要配合土地管理部門，采取土地執法專項整治、專項檢查等多種手段，加大土地違法違規的打擊力度。根據《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》，立足于調整利益機制、明確保護責任、提高新增建設用地土地有償使用費繳納標準，規范土地出讓收支管理，從根本上抑制盲目占用耕地的沖動，實現“既要吃飯、又要發展”的目的。四是園區建設上，要按照《湖南省人民政府關于進一步加快鄉鎮工業園區建設的通知》與《湖南省委省政府關于進一步促進產業園區發展的意見》等文件要求，秉持“一園多區、一園多片”的建設和發展理念，結合土地利用總體規劃、園區規劃、環保要求、交通區位和土地利用現狀，進一步加大山地、坡地、未利用地的開發利用力度，做到園區開發盡量不占農田，工業用地布局綠色生態、規劃合理。
（二）以確權發證為抓手，鞏固國有農場土地管理基礎
提高思想認識。土地確權發證是農墾土地管理的基礎。各管理區、農場要按相關文件要求，提高土地確權發證的思想認識，落實主要領導親自抓、農場國土部門具體抓的工作格局，強化工作責任，明確工作職責，建立目標責任制。
做好溝通協調工作。農場要學習借鑒省內外成功經驗，積極爭取當地政府的領導和支持，特別是縣市屬農場，要加強與當地政府主要領導的匯報，積極與國土資源、林業、農業（畜牧）等部門溝通，建立會商與對口聯系的工作機制。要做好調查研究，尤其是對影響當前確權發證進度的一些關鍵問題要會同國土資源主管部門進行重點研究，探索一些可行的解決辦法，推動工作有序進行。
準確掌握有關法律法規和政策精神。一是掌握新土地登記辦法的新規定。《土地登記辦法》對登記程序作了調整，減少了地籍調查環節，增加了由當事人根據不同登記事項提供權屬證明和不動產界址、面積等必要材料的規定。同時，根據國土資源部門解釋，相鄰宗地權利人的指界材料只是用來證明申請人的土地權屬界址的材料之一，并非所有的土地登記都必須提供。通過簡化程序，將地籍調查工作從政府國土資源部門轉移至土地申請當事人。這對規模大、技術力量強、權屬資料保存完整的洞庭湖區農場非常有利。二是利用第二次全國土地調查成果。利用“二調”資料，可以免收權屬調查和地籍測繪兩筆費用（不包括內部非農業建設用地），只收取圖件編繪資料復制費，每宗地每圖幅收取10元。利用“二調”資料，地塊的影像、圖形、地類、面積、坐標和權屬狀況清楚明白，省去了權屬調查程序。洞庭湖區是土地面積較大、分布相對集中的大中型國有農場，要積極爭取用好“二調”成果，加快土地確權登記發證步伐。
講究工作方法，突出工作重點。一是穩妥處置爭議地塊。本著從實際出發、尊重歷史、面對現實的原則，按照有利于生產、生活，有利于管理和地方發展的方針，可與當地國土資源部門協調，爭取對無爭議的面積先行登記發證；對有爭議但能夠提供土地權屬來源證明的，要通過行政或司法手段盡快把證辦下來；對有爭議但雙方都不能提供權屬證明的，要將爭議部分單獨劃出設立爭議宗地，編寫土地爭議原由書，暫不登記發證，待后調處，以推進全省農場發證工作進度。二是突出抓好重點。按照先易后難、先大后小，區分情況、依法依規的原則，著力推進農場土地確權發證工作。對未開展確權發證工作的9個農場，要靈活運用政策，爭取支持，創造條件確權發證；對土地面積較大的管理區（區），要重點督辦、限時辦結；對因改革改制與土地權源資料缺失等問題較多、自身無力解決的農場，特別是一些縣市屬農場，遇到政府不支持、土地糾紛侵占情況多等情況，農場主管部門要幫助協調土地資源主管部門與當地政府，爭取支持和幫助。
（三）以節約集約使用為核心，創新國有農場土地管理方式
1.充分發揮政策引導作用。一是按照布局集中、產業聚集、用地集約的要求，農場要統籌規劃小城鎮居住區和居民點、工業園區等產業聚集區、農業生產及生態區，并大力推行實施節地型居住區和立體開發、復合利用的工業園區。要自覺地將國有農場新增建設用地納入當地土地利用年度計劃，規范操作，按規定程序報批，堅決糾正不按規定報批、亂占耕地和擅自搞房地產開發等問題。尤其是正在積極推進工業園區開發和產業集中區開發的農場，對引進的外來投資項目，必須嚴格投資密度與建筑容積率標準，并實行項目優選標準和評估機制，確保墾區建設用地的使用效益及生態環境。二是要結合實施新農村建設，在大中型農場推進村（分場）級規劃合一，通過編制村莊規劃，統籌村域內土地利用、村莊建設、國土整治、產業發展和生態建設。三是要結合中央實施的農墾危舊住房改造項目，合理引導職工集中居住與工業聚集，對于改造過程中調整出來的舊宅基地、工廠搬遷和閑置土地，進行重新配置，拓寬用地空間。
2.嚴格節約用地執法監管。一是全面運行土地市場動態監測與監管系統。將農場土地供應信息、開發利用、收購儲備、市場交易、公益建設用地等信息進行網上備案，并發布到互聯網上，實現信息公開。二是建立建設用地批后監管制度。建立建設用地供應備案制度和用地核查制度，對建設用地審批、供應、利用和補充耕地、違法用地查處實行全程動態監管。三是健全土地利用動態監測體系。充分運用現代遙感、信息等技術，及時全面準確掌握每塊土地的類別、權屬、面積、分布和利用狀況，完善土地利用數據庫，實現土地資源變化信息的快速更新，對土地開發、利用、閑置等情況進行適時監測，定期公布監測結果，并作為新增建設用地計劃指標安排的依據。四是完善土地執法監察機制。管理區、農場要建立健全審批與監管并重、預防與查處有機結合的工作機制，完善部門協作配合和共同責任機制，健全農場國土資源、紀檢監察、司法機關及相關部門聯席會議制度和協作配合機制。管理區要強化執法問責機制，對違反規劃計劃、未批先用、征地補償安置和補充耕地不到位的，及時制止，堅決查處，嚴格問責。縣市屬農場要積極配合當地政府及有關部門開展土地執法監察工作，確保節約集約用地工作的科學有序開展。
3.大力開展土地綜合整治。按照我省《土地開發整理條例》和《耕地質量管理條例》，農場要轉變土地開發整理思路，以城鄉建設用地增減掛鉤和土地整理復墾開發為平臺，整體規劃，整合資金，整村連片推進田、水、路、林、村綜合整治，達到增加耕地、提高農業綜合生產能力、推進村莊整治、優化城鄉用地結構、改善人居環境的綜合目標。一是要加強土地整理，集中連片推進土地平整和農田水利、田間道路、田間防護林等建設，大幅度提高耕地質量，提高農場農業綜合生產能力。二是要推進農場村莊整治，合理安排職工居民點、公益事業、產業發展等各類用地。適度調整撤并布局分散的自然村落，合理開發利用騰退宅基地、村內廢棄地和閑置地。三是要抓好設施配套，完善路網、供水、通電、通訊、廣播電視及生活垃圾、污水收集和處理等基礎設施，健全教育、醫療衛生、文化娛樂等公共服務設施，推進改水、改廁、改圈、改灶，改善農場人居環境。四是要積極爭取支持。針對農場耕地后備資源缺乏，無法自行完成補充耕地任務的實際情況，爭取支持實行異地有償調劑制度，在全省農墾系統范圍內統籌耕地補充。
（四）以維護土地合法權益為關鍵，規范國有農場土地管理秩序
各管理區、農場要按照有關文件要求，維護農場國有土地權益，規范土地管理秩序。一是積極協調做好規劃銜接工作。要將農場土地利用現狀和發展需求，特別是農場小城鎮、安居工程、水庫移民、危房改造等規劃建設與所在縣、鄉（鎮）土地利用總體規劃相銜接。二是做好土地收回、征用補償工作。對因國家經濟建設或地方公益建設確需收回國有農場土地使用權的，要按照湘國土資發〔2010〕13號文件要求，對擬收回使用權的國有農場土地，在依法報批前，必須將收回土地的用途、位置、補償標準、安置途徑告知農場和所涉及的職工群眾。對擬收回土地的現狀調查結果，必須經農場和所涉及的職工群眾確認，并將其知情、確認等有關材料為收回土地報批的必備材料。對依法收回國有農場土地使用權的，應當參照征收農民集體土地的標準給予經濟補償，并安排相應的社會保障費用。土地補償費應當給予國有農場，所在地政府及其它任何部門、單位不得占用。長期承包國有農場土地并將其作為主要生存條件的農業職工，失地后自謀職業并與農場解除勞動關系的，安置費發給個人。由國有農場重新為其調整責任田或安排就業崗位的，安置費給予國有農場用于基本農田建設保護和補充社會保障資金；地面附著物和青苗補償費，按照“誰投入，誰獲得”的原則給予補償。三是做好對違法侵占和使用國有農場土地行為的查處工作。農場要配合國土資源行政主管部門，嚴肅查處違法圈占農場國有土地、低價出讓農場國有土地、亂占濫用農場耕地的事件。要對農場被占土地進行全面清理，對權屬清楚且能收回的，要及時收回；不能收回的，也要及時辦理租賃或承包合同，納入農場土地管理范圍，堅決制止邊確權邊侵權問題。對農場土地受周邊單位，特別是遭受農村集體或個人干擾侵占的情況，通過完善管理機制，采取司法和行政措施、依法調處等多種方式，積極通過當地政府相關部門進行協調或以法律訴訟方式進行解決，加大對侵占國有土地違法行為的處罰力度。
（作者單位：湖南省農墾局）
責任編輯：成德波
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