《中共中央 國務院關于進一步推進農墾改革發展的意見》（中發〔2015〕33號，以下簡稱《意見》）對農墾改革的思路、原則、目標、措施等方面進行了全面闡述，從墾區集團化改革、改革國有農場辦社會職能、創新農業經營管理體制、構建新型勞動用工制度、完善社會保障機制、健全國有資產監管體制、創新土地管理方式等七個方面對農墾改革進行了系統部署。深入學習和理解《意見》精神，我們不難發現，創新土地管理方式，不僅是深化農墾管理體制和經營機制改革本身的要求，更是事關農墾改革發展大局的關鍵。本文立足《意見》精神，結合本人在廣東農墾土地管理方面的實踐與思考，試著對當前以及今后一段時期如何創新農墾土地管理方式作一粗淺的探討。
一、創新土地管理方式，是堅持新一輪農墾改革發展基本原則和主要方向的必然要求
土地是農墾最重要的生產資料，是農墾存在與發展的基礎。全國農墾土地總面積36.2萬平方公里，約占國土陸地面積的3.9%；其中耕地9364萬畝，占全國耕地總面積的4.6%；林地5955萬畝，占全國林地面積的1.6%（其中橡膠林面積662萬畝，占全國橡膠總面積的38.5%）；草地22822萬畝，占全國草地總面積的5.3%。農墾土地面積之廣，種類之多，布局之分散，一方面決定了農墾土地管理和利用的難度很大；另一方面也決定了推進農墾改革發展，必須在土地上做文章，管理好、保護好、利用好農墾國有土地。正如《意見》所強調的，“要從強化農業基礎地位、切實保護國有土地資源、實現可持續發展的高度，深化農墾土地管理制度改革。”
根據農業部農墾局對《意見》的解讀，創新土地管理方式的內涵包括三個方面的內容。第一，通過加快推進農墾國有土地確權發證、規范收回農墾土地使用權行為、進一步強化耕地保護三個措施，來加快推進農墾國有土地確權和耕地保護工作；第二，通過強化土地規劃管理和盤活現有劃撥建設用地兩個措施，來加強農墾國有土地利用管理；第三，通過創新農墾土地配置方式、允許農墾土地授權經營和作價出資（入股）、允許有序開展農墾國有農用地使用權抵押與擔保試點三個措施，來穩步推進農墾土地資產化和資本化。《意見》闡述“創新土地管理方式”相關內容是在闡述農墾改革七個方面中篇幅最長的，足見《意見》對農墾土地問題的高度重視，同時也表明了創新農墾土地管理方式在新一輪農墾改革發展中的極端重要性。
這是因為，只有嚴格管理、有效保護和充分利用農墾國有土地，穩步推進土地資產化和資本化改革進程，積極探索盤活農墾土地資源的有效途徑，才能確保農墾土地這一不可再生資源的國有性質，為農墾當好保障國家糧食安全和重要農產品有效供給的國家隊提供根本性保證；才能嚴防國有資源資產流失，同時推動土地資源要素的有效配置，放大國有資本功能；才能深化農場企業化、墾區集團化改革，促進農墾經濟做強做優做大。可以說，創新土地管理方式，事關新一輪農墾改革發展總體進程順利推進，事關新形勢下農墾承擔更加重要的歷史使命，事關國有經濟在農業農村領域的實現程度。
二、創新土地管理方式，是應對國有農場土地現狀及現實問題的必然要求
（一）廣東農墾國有農場土地的來源及分布
1.廣東農墾國有農場土地的來源。一是在建國初期為發展天然橡膠事業而組建華南墾殖局，在建設軍墾農場時，由縣級以上人民政府批準組建國營農場的批文、用地批準文件、政府批準的國營農場設計任務書、規劃圖等所確定的農場土地。這種情況占廣東農墾土地面積的80%以上。二是上世紀六七十年代，地方政府在粵西山區修建一批大型水庫。為集中安置庫區水庫移民，省、地政府決定，部分移民安置區（公社、移民農場）成建制劃歸農墾系統管轄，其土地權屬由原人民公社等集體所有轉變為國家所有，墾區安置有水庫移民10多萬人，占全省水庫移民的5.5%。三是在農場成立之初和隨后發展過程中，周邊農村農民自愿轉換身份為國營農場職工，經地方政府批準，原農村集體土地通過“場村協議”等方式就近并入農場，土地權屬轉為國有性質。四是國有農場周邊農村通過“場帶隊”的形式并入國營農場后，土地性質仍保持為農村集體所有。這部分土地面積不多，主要集中在汕尾、揭陽墾區國有農場。
2.廣東農墾國有農場土地的分布與結構。廣東農墾現有土地總面積341萬畝，其中廣州及城區周邊2341.5畝，湛江墾區173萬畝，茂名墾區81.8萬畝，陽江墾區53.2萬畝，揭陽墾區17.9萬畝，汕尾墾區14.2萬畝。按照土地利用分類統計，已開墾利用320萬畝，其中：農林用地約277萬畝，交通用地20萬畝，建設用地23萬畝（主要是居民點用地，工商用地只有3萬多畝）。
（二）農場土地管理實踐中存在的問題
1.確權困難，侵權嚴重。據統計，廣東農墾國有農場目前仍有15萬多畝土地無法確權，還有16.9萬畝已經確權的土地，仍被周邊農村集體或個人長期非法占用。近年來，農場周邊部分村民在利益的驅動下，宣稱農場土地是其“祖宗地”，不承認農場提供的合法依據；在農場土地確權時，不同意簽界；甚至無理取鬧，在農場土地確權公示期間提出無證據的異議。個別地方求穩怕亂、調處不力、久拖不決，影響了農場土地確權登記發證進度。
2.土地轉化中的遺留問題。“十二五”期間，地方政府因經濟發展和公益建設需要收回廣東農墾2萬多畝土地，其中遺留了一些問題，主要體現在以下三個方面：一是使得城郊型農場用地逐步減少，在區域發展中再次被邊緣化；二是按比例劃歸農場的留用地落實難度很大，尤其是公益性項目收回土地根本沒有落實留用地補償政策；三是失去土地的職工的再安置問題，地方政府基本上交給農場來承擔和消化。
3.土地管理體制不順暢。廣東農墾雖然已成立了各級土地管理機構，但由于土地授權經營不明確，定位不明，職能不清晰，沒有相關的授權，無法有效制止非法侵占農場土地行為。針對農場內部在國土管理、土地開發利用等方面出現的違規行為，各級土地管理機構也未能有效地進行處置。土地資產化、資本化工作尚未起步。
4.土地利用結構不合理。廣東農墾中已開墾利用320萬畝中，農林用地277萬畝，中低產出的土地占了2/3。建設用地的利用也不充分，23萬畝建設用地主要是居民點和交通用地，工廠和商業用地實際只有3萬多畝。而居民點用地由于大部分是平房，人均占地要比城市高出一倍，且農場職工住宅沒有房屋所有權證，農場職工權益沒有升值空間。農用地面積占比偏大，居住用地和工業用地面積不足，制約農場二三產業發展，影響墾區經濟社會長遠發展。
5.在農用地對外合作方面存在的問題。雖然省農墾總局規定除政府收回土地外，土地使用性質不能改變，土地長期對外承包租賃要報省農墾總局審批，并規定了相關程序，但在實踐過程中還存在如下問題：一是有規避現象，如面積拆分、年限縮短；二是承包費和租賃金額很難科學確定，農場操作空間很大。雖然要求農場按“三重一大”處理，有的墾區也分片確定最低價，雖然墾區土地管理正在逐步應用3S信息處理系統，但實操過程仍有空間和彈性，甚至合同執行、承包費和租金額收取等都有或多或少的問題；三是長期作物中除劍麻外，不管是國有國營的橡膠，還是職工承包經營的水果等，土地畝均收益都明顯偏低。
6.在實施危房改造和安居工程過程中存在的問題。一是部分農場職工和水庫移民危房改造項目未執行基建程序，部分農場向已經享受危房改造或安居工程政策的職工有償提供改善性住房用地事項時，未向市、省兩級農墾主管機構報批，未與當地國土、稅務、住建部門進行有效的溝通協調，也未辦理建設用地相關手續，有的還未執行場務公開制度。二是新增建設用地指標難以落實，農場職工和水庫移民危房改造項目部分建房用地依然為農用地。三是內部利用缺少統一規劃，利用效率低。一方面存在職工住房占地面積超標準的情況，另一方面還存在小部分水庫移民和農場職工因為沒有建設用地而無法進行安居工程的情況。四是個別地方有變相出讓建設用地等行為。
7.城區建設用地開發利用方面存在的問題。一是操作不規范，權益受損。有的土地開發沒有公開招標，而是以邀標代替公開招投標，個別合作開發方成立不久，沒有業績，但仍被確定為中標單位，合作開發項目和出讓資產享有權益不對等。二是制度設計有漏洞。由于客觀條件限制和環境背景的影響，廣東農墾提出了“引進合作、利益兼顧、規范操作、規避風險”的基本原則，但沒有就土地開發中對外合作的基本要件、合作方的選擇機制、土地價值評估等具體操作上作出明確規定。三是原因復雜，管理缺位。廣東農墾在城區土地開發利用項目造成權益受損的原因是多方面的，如有的是為了突出成績，搶時間完成任務，土地資產評估不實或流于形式；有的是缺乏統籌協調，原業主單位各自為戰，未能全面統籌整合墾區資源和力量，放棄內部合作自主開發，導致外部合作者參與享受墾區土地開發利潤分配；有的是沒有建立科學有效的項目評價約束機制，企業在經營發展過程中存在短期化的傾向，缺少科學的、準確的可行性論證，效益預測不合理，土地開發利用項目達不到預期效果；有的是項目經營管理者缺位，在合作項目中，存在嚴重的依賴心理，大小事情均由合作方處理，在項目經營管理上無話語權，受制于人，承受較大風險。
三、廣東農墾創新土地管理方式的實踐與探索
（一）土地管理基礎工作方面的實踐與成果
一是在土地確權維權方面取得實效。通過確權發證，廣東農墾已經完成國有土地確權登記發證面積310.67萬畝，發證率為96%（其中包含與國土證不相覆蓋的10.52萬畝林權證），位于全國農墾前列。通過加大對農場土地權屬爭議的調處力度，近3年組織清理收回歷史被占土地4.8萬畝。通過全面開展土地承包清理工作，清理無合同和超合同面積土地26萬畝，并逐步對其進行整改納入合同承包租賃費收繳管理。其中湛江墾區清理出18萬畝，年增加土地承包收益7000多萬元；茂名墾區清理出4萬多畝；陽江墾區清理出3.52萬畝。
二是信息化基礎建設得以強化。廣東農墾出臺了《關于加快推進墾區土地管理信息化建設的意見》《關于做好農場土地資源管理系統“建設用地管理模塊”試運行工作的通知》等文件，加強政策性指導。開展建設用地數據采集及土地資源管理信息系統各類數據更新工作，采用了最新年份0.5米高清航空遙感影像數據，更新了土地資源管理信息系統影像圖，提高了土地資源管理信息系統數據的準確性和真實性。還聯合中國農墾經濟發展中心共同設計開發了統計表格軟件，升級“農場建設用地管理模塊”系統，擴大信息化管理應用范圍。目前，基本實現了墾區農場土地及建筑物、城區建設用地和經營性物業全覆蓋納入土地信息化管理系統。
三是土地管理制度得以完善和規范。制訂了《廣東農墾土地開發利用管理辦法》《廣東農墾國有農業用地經營管理暫行辦法》，明確了墾區土地開發利用立足內部合作原則，規范了墾區國有農業用地對內承包和對外租賃等經營管理行為，規定墾區領導干部和非農業崗位人員的親屬不得承包租賃土地，土地經營管理方案必須經過職工代表大會通過，對外租賃必須公開進行等。結合制度貫徹落實，開展了土地管理專項巡視，對墾區一些領導干部違規占用住房、違規取得農場住宅用地、承包經營土地不規范等問題進行了整治。規范了墾區安居工程，強調執行危改政策及規劃用地許可的要求，建立土地開發利用項目考核、監督和風險防患機制，確保國有資產保值增值。同時組建了廣墾置業有限公司進行專業化運作。
（二）土地開發利用工作方面的實踐與成果
一是適當把握政府收回土地的數量、位置和速度，盡量爭取政府收回土地過程中的收益。貫徹落實《廣東農墾農場國有土地使用權收回、土地對外承包管理辦法》，兼顧長遠，適當把握政府收回農場土地的數量、位置和速度。在處理政府收回土地中，區別對待公共利益建設與經營性、工業用地需要，不僅爭取到應有的安置和補償，而且在爭取留用地、稅收分成、增值收益共享等長期收益制度化上有所突破，有條件的還爭取參與一級市場開發、園區共建。如湛江市政府已明確在湛江市轄區根據土地指標、用地屬性對農墾土地出讓凈收益按不同比例墾地共享；汕尾墾區引進民營企業陸豐威海德公司、比德能源公司等投資建廠，實現了墾地稅收分成。
二是規范土地對外承包租賃，提高農用地利用效率。在全面清理農用地內部承包租賃的基礎上，規范對外租賃土地的操作，嚴格控制規模、年限和土地用途，并積極與有實力的國有企業合作，采取合作形式用好農用地。廣東農墾先后引導農場與所轄產業化龍頭企業發展甘蔗、劍麻、果蔬種植和生豬養殖，分區域制定農場土地收益保護價。廣東農墾與粵電集團、華能集團等大型國企簽訂了“十三五期間合作光伏農業面積10萬畝、總投資80億元”的框架協議，合作開發太陽能光伏發電項目，首期兩個投資分別4.5億元的“太陽能+工廠化養雞”和2.8億元的“太陽能+牧草種植”光伏農業項目已在陽江墾區開工建設，投資8.3億元和10億元的平崗“太陽能+水產養殖”和紅五月“太陽能+散養肉雞”項目已經立項，這項合作還將在其他地市墾區全面推開，打造農光互補，實現種植、養殖業與新能源項目的綜合利用，提高土地利用率，促進產業升級轉型，帶動貧困農場脫貧。廣東農墾還將與省國旅控股等企業合作，組建廣墾旅游集團，發展休閑觀光農業。
三是積極推進“三舊”改造，盤活城區存量建設用地。廣東墾區“三舊”改造主要是盤活、用好墾區在大中城市和城鎮規劃范圍內的存量建設用地資源，切實提高建設用地利用效率，實現企業增長方式的轉變，支持墾區主導產業和社會事業發展。其中，粵墾路倉庫項目已開始進行物業分配，蘿崗輕電機、科技中心等項目已動工建設，另外廉江糖廠、廣墾六聯工業區舊改項目、宇聯工業區三期建設項目按計劃有序推進。
四是創新土地利用方式，嘗試農場土地農轉用開發。廣東農墾結合各農場產業、自然資源及市場狀況，深入調研，積極布局，探索廣東墾區農用地轉用開發方式和途徑，開創了主動將劃撥農用地轉為建設用地、結合招標拍賣程序、推進地產一二級聯動開發的先例，創新了土地開發利用方式，為改善職工住房條件、增加職工財產性收入，解決安居工程和墾區美麗小鎮建設的土地政策困境提供了參考。如主動參與湛江市西城新區規劃編制，積極推進卅嶺農場、銅鑼湖農場、平崗農場、梅隴農場等新區概念性規劃編制。目前，廣東農墾已經通過了平崗農場開展紅樹林濕地公園前期論證及梅隴農場濱海度假區項目立項，銅鑼湖場部新區開發項目已經開工，銅鑼湖項目在剔除政府收取的出讓金和新增建設用地土地有償使用費之后，每畝土地凈收益約27萬元，大幅提升了農場土地價值和收益。
五是推進多種形式的墾地合作。廣東農墾先后與湛江市、茂名市、陽江市、揭陽市政府簽訂了合作協議，加強墾地協調發展。廣東農墾還與省直單位和大型產業集團深化合作，多方面爭取支持墾區現代農業發展，如省林業廳將湛江墾區納入雷州半島生態修復規劃并聯合開展生態修復、綠化苗木基地建設的合作；與省供銷社合作發展雷州東西洋糧食基地，與省農科院合作開展花生品種選育、機械化采收試驗。
與此同時，廣東農墾通過廣墾置業有限公司來參與政府土地出讓競拍，獲取項目開發用地，如分別以1.16億元拍得茂名市雅園小區地塊、以8.7億元拍得廣州“三舊改造”項目燕塘工業園商業地塊、以2100萬元拍得汕尾陸豐銅鑼湖農場住宅地塊，既支持地方經濟社會發展，同時也充分展示了墾區地產集團參與市場化競爭的決心和實力。
四、廣東農墾創新土地管理方式的探索路徑
廣東農墾在土地管理和利用方面進行了卓有成效的實踐，并取得了相當可觀的成效。但這與新一輪農墾改革發展的新形勢和新要求相比，還有相當大的距離。根據《意見》精神，廣東農墾在當前以及今后一段時期內，可以從以下幾個方面來探索創新土地管理方式的實現路徑。
（一）進一步推進農墾土地確權保護工作
一是嚴格執行國辦發〔2001〕8號、粵府辦〔2001〕78號、粵府辦〔2005〕97號、國土資發〔2008〕202號、粵府辦明電〔2012〕441號等一系列政策法規文件精神，實行土地確權工作問責制，強化督查、巡視工作，提高土地確權發證和維權的工作效率。國有農場土地四至清楚、權屬證明齊全的，經當地國土部門確認并公示后，如無異議或無有效證明材料的，可以無需周邊農村集體簽字，登記確認國有農場土地使用權。同時，保留周邊農村集體對相關土地有爭議權，并可通過調解、行政復議和司法途徑解決。
二是鞏固前期成果，推行立樁定界的工作措施，避免出現新的土地權屬爭議，打擊違法侵占國有農場土地的行為，保護國有農場土地和農場合法權益。
三是推行廣東農墾土地縱向一體化管理，將廣東農墾土地管理機構納入廣東省國土資源行政管理體系，并賦予其對所屬國有農場土地管理的相應工作職能和必要的管理權限，充實管理隊伍，強化監督執法手段，協助各級政府土地行政管理部門管好用好墾區土地資源。
四是清理調整不合理土地承包關系，構建權利義務關系清晰的農場國有農用土地經營制度，完善和優化農場職工土地承包制度，兼顧面積、地況、作物、職工身份等因素，統籌收費標準和承包期限。建立健全民主公開程序，公開土地信息，以招標方式確定承包人。
五是積極爭取國家出臺新政策，賦予農墾對涉墾土地利用規劃的參與決策權和墾區建設用地自主開發權，避免農墾在土地利用上只能是經營農林業、在建設用地上只能是土地提供者的被動局面；爭取與地方政府相同比例的農轉非指標并單列計劃，保障農墾產業發展和城鎮化建設用地合理要求。
（二）加快推進農墾土地資源資產化和資本化進程
一是加快推進廣東農墾土地授權經營模式。首先是解決墾區的劃撥土地使用權問題，促使土地資源向土地資產轉變。其次是要體現廣東農墾土地資產價值。在政府批準基礎上，廣東農墾國有劃撥土地可以聯營合作、租賃融資、作價出資參股及改變土地用途，進入統一的土地交易市場進行公開交易和配置，并依法辦理土地使用權有償手續，補交土地出讓金；對于這部分收入中應繳交省級和中央國庫的，全部轉移給廣東農墾，按規定積極用于農墾農業土地開發、農田水利建設以及公益性基礎設施建設。第三是促進土地資源在廣東農墾內部流通，優化土地資源配置。
二是在廣東農墾范圍內，選擇資源條件好、價值高、具有產業發展優勢的土地，以作價出資（入股）方式注入廣東省農墾集團轉增國有資本金，盤活其土地資產。
三是廣東農墾可會同國土部門有序開展農墾農用地使用權的抵押、擔保試點工作，不改變土地性質、不改變土地用途，依法登記、委托中介、科學評估、先行先試、封閉運行、風險控制，期限不得超過30年。
（三）積極爭取切實保障農墾土地收益的政策
一是加強對廣東農墾土地資產的監督管理。授權廣東省農墾集團行使土地使用權和經營權，授權部門每年要對農墾企業經營土地資產和執行土地管理規律法規的情況進行監督檢查。
二是加強對廣東農墾土地利用總體規劃及年度計劃管理，嚴格執行土地用途管制制度，對農墾土地嚴格實行分類管理，禁止擅自將農用地轉為建設用地；切實落實耕地占補平衡制度，落實建設用地增減掛鉤政策，加快劃定永久基本農田；嚴肅查處擅自改變農墾土地用途和非法侵占農墾土地行為。
三是嚴禁擅自收回廣東農墾國有土地使用權，確需收回的要經批準，并按照有關規定予以補償，要安排留用地給廣東農墾。土地出讓凈收入應按一定比例分配給廣東農墾。廣東農墾將上述收入統籌用于解決歷史遺留問題、支持產業發展和基礎設施建設等方面。
（作者單位：廣東省農墾集團公司國土房產處）
責任編輯：蔡基松
京公網安備 11010502034728號
