一、廣東農(nóng)墾國(guó)有土地確權(quán)發(fā)證工作
進(jìn)展情況
廣東農(nóng)墾現(xiàn)有總?cè)丝?8.2萬(wàn)人，土地總面積342萬(wàn)畝，主要分布在湛江、茂名、陽(yáng)江、揭陽(yáng)、汕尾5個(gè)地級(jí)市的 47家國(guó)有農(nóng)場(chǎng)。墾區(qū)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的土地來(lái)源主要有四種：
一是上世紀(jì)50年代初期，黨中央、國(guó)務(wù)院作出“一定要建立我們自己的橡膠生產(chǎn)基地”的決定，組建了華南墾殖局，發(fā)展橡膠事業(yè)，農(nóng)場(chǎng)土地范圍由縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)組建國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)的批文、用地批準(zhǔn)文件、政府批準(zhǔn)的國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)、規(guī)劃圖等所確定，這種情況占?jí)▍^(qū)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地來(lái)源的80%以上。
二是上世紀(jì)六七十年代，地方政府在粵西山區(qū)修建一批大中型水庫(kù)，為集中安置庫(kù)區(qū)水庫(kù)移民，根據(jù)省、地政府的決定，部分移民安置區(qū)（公社、移民農(nóng)場(chǎng)）成建制劃歸農(nóng)墾系統(tǒng)管轄管理，土地權(quán)屬由原人民公社等集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有。
三是在農(nóng)場(chǎng)成立之初和隨后發(fā)展過(guò)程中，周邊農(nóng)村農(nóng)民自愿轉(zhuǎn)換身份為國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)職工，經(jīng)地方政府批準(zhǔn)，原農(nóng)村集體土地通過(guò)“場(chǎng)村協(xié)議”等方式就近并入農(nóng)場(chǎng)，土地性質(zhì)轉(zhuǎn)為國(guó)有。
四是周邊農(nóng)村通過(guò)“場(chǎng)帶隊(duì)”的形式并入國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)后，土地性質(zhì)仍保持為農(nóng)村集體所有。這部分土地面積不多，主要集中在汕尾、揭陽(yáng)墾區(qū)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)。
廣東農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地確權(quán)與登記發(fā)證工作從2001年正式啟動(dòng)，在省政府的大力支持下，各級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)和農(nóng)墾土地管理機(jī)構(gòu)積極配合，共同努力，農(nóng)場(chǎng)土地確權(quán)登記發(fā)證工作取得了明顯成效。墾區(qū)土地總面積342萬(wàn)畝中，15萬(wàn)多畝場(chǎng)帶隊(duì)農(nóng)村集體所有土地不在此次確權(quán)發(fā)證范圍，7萬(wàn)多畝道路、河流占地只確權(quán)不發(fā)證，農(nóng)場(chǎng)國(guó)有土地使用權(quán)應(yīng)確權(quán)發(fā)證總面積約為319萬(wàn)畝，已經(jīng)確權(quán)面積303.85萬(wàn)畝，發(fā)證率為95.19%（其中包含與國(guó)土證不相覆蓋的8.7萬(wàn)畝林權(quán)證）。有15個(gè)農(nóng)場(chǎng)100%完成確權(quán)發(fā)證，也有7個(gè)農(nóng)場(chǎng)發(fā)證率在90%以下。目前廣東墾區(qū)土地確權(quán)發(fā)證工作走在全國(guó)農(nóng)墾前列，得到農(nóng)業(yè)部和國(guó)土資源部的肯定。
二、主要經(jīng)驗(yàn)和做法
國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地確權(quán)發(fā)證工作涉及到多個(gè)方面的利益關(guān)系，情況復(fù)雜、難度很大。為加快國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地確權(quán)發(fā)證工作，廣東農(nóng)墾創(chuàng)造并積累了不少行之有效的辦法和經(jīng)驗(yàn)。歸納起來(lái)，主要有以下幾方面。
1.抓住政策機(jī)遇，提請(qǐng)省政府高度重視。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，從《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部<關(guān)于依法保護(hù)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地合法權(quán)益的意見(jiàn)>的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2001〕8號(hào)）開(kāi)始，黨中央國(guó)務(wù)院和各部委就國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地確權(quán)發(fā)證工作出臺(tái)一系列政策文件，對(duì)農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地確權(quán)發(fā)證工作、創(chuàng)新農(nóng)墾土地管理及有償使用等作出了部署，提出了要求，定出了時(shí)間表，為保護(hù)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地合法權(quán)益出臺(tái)了一系列重大政策措施，取得了巨大成效。
廣東省政府高度重視農(nóng)墾土地確權(quán)發(fā)證工作。先后下發(fā)《轉(zhuǎn)發(fā)省僑辦、省國(guó)土資源廳、 省農(nóng)墾總局關(guān)于國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地確權(quán)與登記發(fā)證工作意見(jiàn)的通知》（粵府辦〔2001〕78號(hào)）等一系列政策法規(guī)文件，積極推動(dòng)農(nóng)墾土地發(fā)證工作。2001-2010年期間，省國(guó)土資源廳多次與省農(nóng)墾總局組成督導(dǎo)工作組，深入到市縣和農(nóng)場(chǎng)指導(dǎo)確權(quán)發(fā)證工作。2012年后，督導(dǎo)組單位增加省信訪局、省調(diào)處辦。2013、2014年，省農(nóng)墾總局提請(qǐng)省政府牽頭，省及涉墾市國(guó)土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)部門(mén)召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議，就國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地確權(quán)維權(quán)和解決重大信訪問(wèn)題，研究解決方案，下發(fā)會(huì)議紀(jì)要，督促墾地共同推進(jìn)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地確權(quán)維權(quán)工作。
2.組織保障，墾地配合。為了落實(shí)好國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地確權(quán)和土地管理工作，占廣東農(nóng)墾土地面積一半的湛江農(nóng)墾局與市政府職能部門(mén)成立墾地聯(lián)合工作小組，其他農(nóng)墾局也成立土地確權(quán)發(fā)證工作領(lǐng)導(dǎo)小組或協(xié)調(diào)小組，在農(nóng)場(chǎng)配備了專(zhuān)職或兼職的土地管理人員。部分地市墾區(qū)還抽調(diào)工作人員，按照分工合作的原則，在完成了墾區(qū)份內(nèi)工作的前提下，配合地方土地管理部門(mén)查證歷史檔案資料，加強(qiáng)與周邊農(nóng)村溝通，為現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)和簽界做了大量的前期工作。地方確權(quán)發(fā)證部門(mén)積極支持配合，保證了確權(quán)發(fā)證工作順利進(jìn)行。
3.認(rèn)真抓好試點(diǎn)，以點(diǎn)帶面，先易后難，逐步推開(kāi)。廣東農(nóng)墾2001年開(kāi)始以湛江墾區(qū)為試點(diǎn)，在每個(gè)基層發(fā)證單位（縣、市、區(qū)國(guó)土局）選擇一個(gè)農(nóng)場(chǎng)，如徐聞縣選擇南華農(nóng)場(chǎng)、雷州市選擇豐收公司、遂溪縣選擇廣前公司、麻章區(qū)選擇湖光農(nóng)場(chǎng)、廉江市選擇東升農(nóng)場(chǎng)，省國(guó)土資源廳與農(nóng)墾總局組成的督導(dǎo)組深入到試點(diǎn)農(nóng)場(chǎng)，與基層發(fā)證單位現(xiàn)場(chǎng)研討和分析問(wèn)題，推進(jìn)確權(quán)發(fā)證工作，并形成操作規(guī)程，便于面上學(xué)習(xí)和推廣。其他農(nóng)墾局從2005年開(kāi)始，在學(xué)習(xí)湛江墾區(qū)試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際，先試點(diǎn)、再逐步向面上推開(kāi)。鑒于湛江雷州半島以外的農(nóng)場(chǎng)大多地處山區(qū)，林業(yè)面積占比大，在確權(quán)發(fā)證過(guò)程中采取雙證齊發(fā)、各有側(cè)重，即：農(nóng)場(chǎng)同時(shí)開(kāi)展土地權(quán)和山林權(quán)的確權(quán)發(fā)證工作，對(duì)需要與周邊農(nóng)村簽界的林地，側(cè)重容易突破的，至少爭(zhēng)取兩權(quán)中有一個(gè)能確權(quán)發(fā)證，以后逐步實(shí)現(xiàn)兩證覆蓋。目前，墾區(qū)有林權(quán)證的林地中還有8.7萬(wàn)畝沒(méi)有覆蓋土地權(quán)證。
4.統(tǒng)籌安排，交流學(xué)習(xí)，靈活應(yīng)對(duì)。總的策略是“先粵西后粵東，先外圍后內(nèi)部，先后臺(tái)GPS定位，后現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)簽界”。粵西農(nóng)墾土地面積大，土地管理基礎(chǔ)和歷史資料齊全，如果粵西農(nóng)墾土地確權(quán)工作解決了，墾區(qū)總?cè)蝿?wù)就完成大半以上。確權(quán)最大的矛盾緣自周邊農(nóng)村等非農(nóng)墾單位和個(gè)人。首要工作是完成與周邊農(nóng)村等簽界，內(nèi)部分宗可以逐步開(kāi)展。先是在后臺(tái)按照相關(guān)規(guī)定根據(jù)歷史檔案資料中土地宗圖，委托有資質(zhì)中介機(jī)構(gòu)勘測(cè)勾圖，送國(guó)土部門(mén)審核，然后，結(jié)合土地信息化軟件、國(guó)土部門(mén)航拍圖和GPS定位矢量圖等，委托中介機(jī)構(gòu)對(duì)宗地信息現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)并圖像化，由國(guó)土部門(mén)主導(dǎo)，按圖再到現(xiàn)場(chǎng)召集利益相關(guān)方簽界確認(rèn)，經(jīng)公示等程序后確權(quán)發(fā)證。對(duì)有爭(zhēng)議地塊采取分宗處理，將有爭(zhēng)議的交界地段分宗出來(lái)，留待下步解決。最大限度做到應(yīng)確盡確、應(yīng)發(fā)盡發(fā)。
5.多種措施并舉，攻克難點(diǎn)，確權(quán)促維權(quán)。墾區(qū)各農(nóng)場(chǎng)在土地確權(quán)過(guò)程中，對(duì)糾紛土地不回避，在認(rèn)真收集、整理權(quán)屬證據(jù)的基礎(chǔ)上，主動(dòng)與當(dāng)?shù)卣皣?guó)土管理部門(mén)協(xié)商，把收回土地列入議事日程，能調(diào)解的調(diào)解，調(diào)解不成的請(qǐng)政府裁決，裁決不成的通過(guò)法律訴訟程序解決。通過(guò)行政調(diào)解、司法裁決、依法強(qiáng)制等途徑，處理了一大批土地糾紛和歷史積案，有力維護(hù)了農(nóng)場(chǎng)土地的合法權(quán)益。這種方式耗時(shí)長(zhǎng)、花費(fèi)大、成本高，而且經(jīng)常有反復(fù)。近年來(lái)通過(guò)40多起法律訴訟案件，成功維權(quán)土地2萬(wàn)多畝。
6.努力降低土地登記成本。確權(quán)發(fā)證成本費(fèi)用特別是土地勘測(cè)費(fèi)用高，是制約土地確權(quán)發(fā)證工作的重要因素。對(duì)于墾區(qū)農(nóng)場(chǎng)確權(quán)、登記、發(fā)證費(fèi)用，2005年起中央財(cái)政每年給廣東農(nóng)墾安排428萬(wàn)元（今年調(diào)減為402萬(wàn)元），雖然數(shù)額不大，但對(duì)確權(quán)發(fā)證工作特別是早期工作的開(kāi)展起到了關(guān)鍵作用；同時(shí)，地方政府部門(mén)也對(duì)農(nóng)墾工作成果表示認(rèn)可并給予減免收費(fèi)等政策優(yōu)惠，部分地市明確認(rèn)可非爭(zhēng)議土地由墾區(qū)或農(nóng)場(chǎng)自行組織力量，按照統(tǒng)一技術(shù)規(guī)程要求進(jìn)行地籍測(cè)量，還有一些地方充分利用土地詳查資料等措施節(jié)省勘測(cè)費(fèi)用，有效減輕了農(nóng)場(chǎng)開(kāi)展土地確權(quán)發(fā)證的負(fù)擔(dān)。
7.鞏固成果，上圖入庫(kù)，及時(shí)建立健全土地信息化管理系統(tǒng)。首先是建立農(nóng)場(chǎng)土地資源管理系統(tǒng)。墾區(qū)全部農(nóng)場(chǎng)已經(jīng)建成地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)，包括衛(wèi)星影像地圖、土地權(quán)屬、利用現(xiàn)狀等數(shù)據(jù)，覆蓋面積占?jí)▍^(qū)土地總面積97%，并不斷更新完善土地信息化系統(tǒng)和專(zhuān)業(yè)測(cè)量技術(shù)裝備，具備大規(guī)模采集管理生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)。其次是應(yīng)用地理信息技術(shù)手段開(kāi)展土地清理，規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)。大力開(kāi)展土地清理，逐步摸清了土地面積底數(shù)和承包經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀，逐步建立土地種植利用、崗位承包、財(cái)務(wù)應(yīng)收地租和土地權(quán)屬等四合一的數(shù)字檔案，累計(jì)清理出超合同面積26萬(wàn)畝。第三是拓展新功能，將省農(nóng)墾集團(tuán)直屬單位的土地、房產(chǎn)、物業(yè)等錄入該系統(tǒng)。
三、存在的主要問(wèn)題
1.爭(zhēng)議地塊確權(quán)發(fā)證難。墾區(qū)尚有2313宗、約15萬(wàn)畝土地使用權(quán)證、林權(quán)證“兩證”全無(wú)，有7個(gè)農(nóng)場(chǎng)確權(quán)發(fā)證率還在90%以下。廣東農(nóng)墾創(chuàng)建至今，期間有1956年“場(chǎng)間規(guī)劃圖”、1960年“土地面積清查圖”、1965年“土地變動(dòng)圖”以及“90詳查圖”等資料，但相關(guān)的歷史資料圖紙很多為手書(shū)記錄并繪制成圖，土地范圍僅是當(dāng)時(shí)地形地貌四至范圍的語(yǔ)言描述，加上地形地貌隨著時(shí)間推移發(fā)生很大變化，導(dǎo)致農(nóng)場(chǎng)邊緣土地與農(nóng)村集體土地邊界不清，存在著一定的爭(zhēng)議。
2.已確權(quán)發(fā)證土地維權(quán)難。除未確權(quán)部分，墾區(qū)還有16.9萬(wàn)畝土地已領(lǐng)取土地證（林權(quán)證）但仍被周邊村民侵占，且每年還在發(fā)生新的侵占事件。
3.林權(quán)證換發(fā)工作艱難。農(nóng)場(chǎng)部分林地被錯(cuò)發(fā)證或重復(fù)發(fā)證給當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體，合計(jì)達(dá)831宗、27507.7畝，致使農(nóng)場(chǎng)林權(quán)換發(fā)證工作從2007年起暫停，至今未能解決。
4.成果質(zhì)量和利用率有待提高。主要是與《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》及實(shí)施細(xì)則的要求有差距，特別是農(nóng)建分宗、不動(dòng)產(chǎn)測(cè)量報(bào)告和權(quán)籍圖等都有新要求；利用方面目前還只是局限在內(nèi)部管理，如何在農(nóng)用地資產(chǎn)化資本化發(fā)揮作用還在探索中。
四、下一步工作思路與安排
1.貫徹落實(shí)中央農(nóng)墾改革文件精神，加快國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地確權(quán)登記發(fā)證工作。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的意見(jiàn)》明確指出，要用三年時(shí)間基本完成農(nóng)墾國(guó)有土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證任務(wù)。墾區(qū)各級(jí)要緊抓政策機(jī)遇，把土地確權(quán)發(fā)證工作列入重要議事日程，實(shí)行主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，做到工作有安排、人員有保證、任務(wù)有落實(shí)、最終有成效。
墾區(qū)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門(mén)要繼續(xù)發(fā)揮墾地合作優(yōu)勢(shì)，積極溝通，主動(dòng)配合地方國(guó)土資源和林業(yè)部門(mén)把國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地等不動(dòng)產(chǎn)的確權(quán)登記工作做好，確保工作進(jìn)度和工作質(zhì)量。特別是因地方農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)發(fā)證而暫停的農(nóng)墾土地和山林權(quán)，要盡快啟動(dòng)。
2.明確目標(biāo)，突出重點(diǎn)，以“啃硬骨頭”的精神推進(jìn)墾區(qū)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地確權(quán)發(fā)證工作。總體目標(biāo)是到2018年，墾區(qū)土地確權(quán)發(fā)證率要達(dá)到98%以上，所有農(nóng)場(chǎng)的土地確權(quán)發(fā)證率都必須在90%以上，也就是說(shuō)要新增土地確權(quán)發(fā)證面積8萬(wàn)畝以上。各地市墾區(qū)要認(rèn)真細(xì)化到農(nóng)場(chǎng)、特別是目前確權(quán)發(fā)證率在90%以下的農(nóng)場(chǎng)，落實(shí)到具體宗地。要有“啃硬骨頭”的精神，責(zé)任到領(lǐng)導(dǎo)。省國(guó)土資源廳、財(cái)政廳和省農(nóng)墾總局已經(jīng)發(fā)文指導(dǎo)，并加強(qiáng)督導(dǎo)。
強(qiáng)化責(zé)任，明確目標(biāo)，出臺(tái)保障措施，將目標(biāo)分解，建立目標(biāo)責(zé)任制度及問(wèn)責(zé)制度。將國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地確權(quán)登記發(fā)證工作列為農(nóng)場(chǎng)主要領(lǐng)導(dǎo)年終考核的重要內(nèi)容，增強(qiáng)墾區(qū)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)土地確權(quán)發(fā)證的緊迫感。
3.鞏固現(xiàn)有成果，加強(qiáng)國(guó)有土地管理。提高國(guó)有土地確權(quán)登記質(zhì)量，推動(dòng)農(nóng)場(chǎng)土地不動(dòng)產(chǎn)登記工作。充分利用已有確權(quán)發(fā)證成果，盡快按照不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查有關(guān)要求，在2018年完成農(nóng)墾國(guó)有土地權(quán)籍調(diào)查，并向不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)提出登記申請(qǐng)，將土地權(quán)證未覆蓋到的8.7萬(wàn)畝山林權(quán)證按不動(dòng)產(chǎn)登記辦法進(jìn)行申請(qǐng)。加強(qiáng)墾區(qū)土地資源信息化管理工作，及時(shí)更新信息，將農(nóng)場(chǎng)建設(shè)用地及建筑物、管理局所在地城區(qū)建設(shè)用地和經(jīng)營(yíng)性物業(yè)納入信息化管理系統(tǒng)。加強(qiáng)農(nóng)墾國(guó)有資源有償使用管理，按照《關(guān)于擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍的意見(jiàn)》（國(guó)土資規(guī)〔2016〕20號(hào)）的要求，完善國(guó)有農(nóng)用地土地等級(jí)價(jià)體系，與省國(guó)土資源廳、省地價(jià)協(xié)會(huì)和地價(jià)評(píng)估機(jī)構(gòu)合作開(kāi)展廣東農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)用地定級(jí)和估價(jià)規(guī)程、國(guó)有農(nóng)用地價(jià)值研究；與省機(jī)電設(shè)備招標(biāo)中心合作，開(kāi)發(fā)構(gòu)建總局、管理局、農(nóng)場(chǎng)三級(jí)聯(lián)動(dòng)的廣東農(nóng)墾國(guó)有資源有償使用公開(kāi)交易平臺(tái)，規(guī)范墾區(qū)涉地資源、涉水資源、涉礦產(chǎn)資源和房產(chǎn)物業(yè)等有償使用行為等環(huán)節(jié)，制定公開(kāi)、公正的辦事規(guī)則，逐步實(shí)現(xiàn)土地承包、租賃、開(kāi)發(fā)、處置等公開(kāi)透明化，并加強(qiáng)監(jiān)督管理。
（作者單位：廣東省農(nóng)墾總局國(guó)土房產(chǎn)處）
責(zé)任編輯：蔡基松
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