為理順農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)場(chǎng)社會(huì)管理渠道，進(jìn)一步創(chuàng)新農(nóng)場(chǎng)社會(huì)管理方式，我們通過面上調(diào)查和會(huì)議研討等方式，對(duì)全國(guó)農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)場(chǎng)社會(huì)管理及基層群眾自治組織建設(shè)情況進(jìn)行了專題調(diào)研，對(duì)存在問題和進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)基層群眾自治組織建設(shè)的主要任務(wù)和政策措施進(jìn)行了認(rèn)真研究，形成調(diào)研報(bào)告如下。
一、農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)場(chǎng)社會(huì)管理及基層群眾自治組織建設(shè)情況
（一）歷史背景
農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)場(chǎng)大多是在荒無人煙的地區(qū)建立的。建場(chǎng)初期，由于沒有社會(huì)依托，絕大多數(shù)農(nóng)場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)，根據(jù)社會(huì)發(fā)展需要興辦了教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公檢法司等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，為保障墾區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到重要的促進(jìn)作用，但也給農(nóng)場(chǎng)和職工帶來沉重的負(fù)擔(dān)。改革開放以來，為減輕農(nóng)場(chǎng)和職工辦社會(huì)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)農(nóng)場(chǎng)社會(huì)事業(yè)更好更快發(fā)展，農(nóng)墾在理順社會(huì)管理體制方面進(jìn)行了多方面探索，如在條件成熟的農(nóng)場(chǎng)推進(jìn)政企分開，將普通教育、醫(yī)療、公檢法司等社會(huì)職能移交地方政府管理等，到2010年底，除新疆兵團(tuán)和黑龍江、海南墾區(qū)外，公檢法司機(jī)構(gòu)基本移交完畢。同時(shí)，有31個(gè)墾區(qū)全面進(jìn)行了普通中小學(xué)的移交，30個(gè)墾區(qū)進(jìn)行了醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的移交，扣除財(cái)政補(bǔ)貼，累計(jì)減輕農(nóng)場(chǎng)負(fù)擔(dān)14.7億元。但是，由于多種原因，仍有部分墾區(qū)和農(nóng)場(chǎng)需要承擔(dān)未完全移交出去的普通中小學(xué)教育、醫(yī)療衛(wèi)生，以及衛(wèi)生防疫、水利、交通、通訊、文化、社會(huì)救助、計(jì)劃生育、社區(qū)管理等公益性、行政性社會(huì)管理職能。
?。ǘ┕芾憩F(xiàn)狀
目前，農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的社會(huì)事務(wù)主要在農(nóng)場(chǎng)和基層社區(qū)（包括場(chǎng)本級(jí)社區(qū)和分場(chǎng)、生產(chǎn)隊(duì)）兩個(gè)層面運(yùn)行。
1.農(nóng)場(chǎng)社會(huì)管理。農(nóng)場(chǎng)社會(huì)管理主要采取兩種運(yùn)行方式。
一是由農(nóng)場(chǎng)自己管理。即由農(nóng)場(chǎng)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)代行政府社會(huì)管理職能。2010年，全國(guó)農(nóng)墾實(shí)行內(nèi)部政企分開的墾區(qū)和農(nóng)場(chǎng)中，內(nèi)設(shè)專職社政管理機(jī)構(gòu)7248個(gè)，管理人員4.93萬人；實(shí)行政企合一的墾區(qū)和農(nóng)場(chǎng)中，合設(shè)的經(jīng)營(yíng)和社政管理機(jī)構(gòu)9893個(gè)，管理人員3.87萬人。以上模式是目前絕大多數(shù)墾區(qū)和農(nóng)場(chǎng)社會(huì)工作的基本管理方式，約占農(nóng)場(chǎng)總數(shù)的87%。
二是由在農(nóng)場(chǎng)設(shè)立的政府機(jī)構(gòu)管理。到2010年底，經(jīng)政府批準(zhǔn)在墾區(qū)或農(nóng)場(chǎng)設(shè)立的地市級(jí)政府5個(gè)，縣區(qū)級(jí)政府4個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府220個(gè)，約占農(nóng)場(chǎng)總數(shù)的13%。
2.基層社區(qū)管理。長(zhǎng)期以來，農(nóng)場(chǎng)基層社區(qū)管理工作主要由農(nóng)場(chǎng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)，直到2000年以后，才有少量墾區(qū)和農(nóng)場(chǎng)進(jìn)行了居（村）民委員會(huì)建設(shè)試點(diǎn)。目前，全國(guó)農(nóng)墾農(nóng)場(chǎng)基層群眾自治組織建設(shè)還處于探索起步階段，因此，基層社區(qū)的管理和運(yùn)行方式也有所不同。在1.6萬多個(gè)基層社區(qū)單位中（包括農(nóng)場(chǎng)本級(jí)社區(qū)和分場(chǎng)、生產(chǎn)隊(duì)社區(qū)），大體有三種管理方式：
一是由經(jīng)政府批準(zhǔn)設(shè)立的居（村）民委員會(huì)等社區(qū)管理機(jī)構(gòu)管理。到2010年底，在全國(guó)農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)場(chǎng)中，經(jīng)政府批準(zhǔn)設(shè)立的社區(qū)管理機(jī)構(gòu)為1800多個(gè)，約占農(nóng)場(chǎng)所屬分場(chǎng)和生產(chǎn)隊(duì)總數(shù)的11%左右。其中村民委員會(huì)1155個(gè)、居民委員會(huì)383個(gè)，其業(yè)務(wù)和經(jīng)費(fèi)全部由地方政府管理的占20%，業(yè)務(wù)受地方政府指導(dǎo)、經(jīng)費(fèi)由農(nóng)場(chǎng)負(fù)責(zé)的占80%。主要集中在城郊農(nóng)場(chǎng)、設(shè)立了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或管理區(qū)的農(nóng)場(chǎng)、以及場(chǎng)代村等地方。
二是由農(nóng)場(chǎng)自行設(shè)立的社區(qū)管理機(jī)構(gòu)管理。到2010年底，在全國(guó)農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)場(chǎng)中，由農(nóng)場(chǎng)自行設(shè)立的社區(qū)管理機(jī)構(gòu)大約6907個(gè)，約占農(nóng)場(chǎng)所屬分場(chǎng)和生產(chǎn)隊(duì)總數(shù)的43.17%。其中居民委員會(huì)4086個(gè)，村民委員會(huì)1584個(gè)，其業(yè)務(wù)和經(jīng)費(fèi)有的是由農(nóng)場(chǎng)管理部門全部負(fù)責(zé)，有的是業(yè)務(wù)受地方政府指導(dǎo)、經(jīng)費(fèi)由農(nóng)場(chǎng)負(fù)責(zé)。主要集中在實(shí)行內(nèi)部政企分開的墾區(qū)和農(nóng)場(chǎng)。
三是由農(nóng)場(chǎng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等部門代管。2010年底，在全國(guó)農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)場(chǎng)中，由農(nóng)場(chǎng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等部門代管的7226個(gè)，約占農(nóng)場(chǎng)所屬分場(chǎng)和生產(chǎn)隊(duì)總數(shù)的45.16%，其業(yè)務(wù)和經(jīng)費(fèi)基本由農(nóng)場(chǎng)管理部門負(fù)責(zé)。主要集中在政企合一的墾區(qū)和農(nóng)場(chǎng)。
?。ㄈ┕ぷ鞒尚?BR> 近幾年來，部分墾區(qū)不斷深化社會(huì)管理體制改革，加強(qiáng)基層群眾自治組織建設(shè)，探索建立充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，一定程度上發(fā)揮了基層群眾自治組織在社區(qū)管理和服務(wù)等方面的重要作用。
一是符合國(guó)有農(nóng)場(chǎng)特點(diǎn)的社區(qū)建設(shè)制度體系在部分墾區(qū)內(nèi)部初步建立。在推進(jìn)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)分離辦社會(huì)職能和內(nèi)部政企分開改革的同時(shí)，部分墾區(qū)借鑒城市社區(qū)管理的模式，參照城市居民委員會(huì)的管理辦法，通過制定指導(dǎo)性文件，建立了符合墾區(qū)實(shí)際的基層群眾自治組織建設(shè)和運(yùn)行政策體系，使國(guó)有農(nóng)場(chǎng)基層群眾自治組織建設(shè)實(shí)現(xiàn)有章可循。如新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)從2004年起相繼制定了 一系列文件，明確了基層群眾自治組織的組建程序和職責(zé)、社區(qū)議事協(xié)商機(jī)制、社區(qū)工作考核制度，初步落實(shí)了社區(qū)管理機(jī)構(gòu)、人員、編制和辦公經(jīng)費(fèi)；河北農(nóng)墾通過頒布工作制度，使社區(qū)工作走上了規(guī)范化、制度化軌道，形成了專人管理、專人檢查、專人考核的運(yùn)行機(jī)制；寧夏農(nóng)墾制定了社區(qū)公益事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、居民會(huì)議或居民代表會(huì)議制度、社區(qū)自治章程或居民公約、社區(qū)居務(wù)公開等制度，社區(qū)居委會(huì)的各項(xiàng)規(guī)章制度逐步健全。
二是對(duì)社區(qū)居民委員會(huì)、村民委員會(huì)等基層群眾自治組織的領(lǐng)導(dǎo)逐步加強(qiáng)。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)基層群眾自治組織中的黨組織建設(shè)逐步加強(qiáng)，部分墾區(qū)實(shí)現(xiàn)了黨組織和黨的工作全覆蓋，基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用得到進(jìn)一步發(fā)揮。如新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)在所有團(tuán)場(chǎng)的社區(qū)都建立了黨支部（總支），37%的社區(qū)實(shí)現(xiàn)了“兩委”書記、主任交叉任職，近50%的社區(qū)實(shí)現(xiàn)了“兩委”委員交叉任職，各社區(qū)黨支部（總支）還建立健全了“社區(qū)黨建聯(lián)席會(huì)議”制度，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)政治資源和組織資源的有效整合，社區(qū)黨建工作機(jī)制不斷創(chuàng)新；江蘇農(nóng)墾在推進(jìn)農(nóng)場(chǎng)社區(qū)管理委員會(huì)建設(shè)過程中，始終堅(jiān)持農(nóng)場(chǎng)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分工負(fù)責(zé)制，黨委書記負(fù)責(zé)社區(qū)建設(shè)的總體協(xié)調(diào)工作，農(nóng)場(chǎng)黨委負(fù)責(zé)對(duì)社區(qū)建設(shè)的宏觀規(guī)劃、重點(diǎn)項(xiàng)目的決策、相關(guān)管理制度的制定、社區(qū)建設(shè)目標(biāo)考評(píng)和相關(guān)問題的指導(dǎo)，初步形成了黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、社區(qū)管委會(huì)牽頭、農(nóng)場(chǎng)有關(guān)部門配合、社會(huì)力量支持、群眾廣泛參與的推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的整體合力。
三是社區(qū)管理服務(wù)平臺(tái)初步搭建，社區(qū)管理服務(wù)能力進(jìn)一步提高。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)社區(qū)從群眾的需求出發(fā)，堅(jiān)持以人為本、服務(wù)群眾的原則，不斷豐富社區(qū)服務(wù)內(nèi)容、提高服務(wù)質(zhì)量和水平，逐步建立了以社會(huì)互助為重點(diǎn)的社會(huì)化服務(wù)體系，逐步實(shí)現(xiàn)了社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的新機(jī)制。如黑龍江農(nóng)墾設(shè)立的場(chǎng)直社區(qū)黨工委和場(chǎng)直社區(qū)管理服務(wù)站，通過整合民政、勞動(dòng)、社保、人口、計(jì)生、文化、信訪、綜合治理等管理職能和服務(wù)資源，設(shè)立“一站式”服務(wù)窗口，構(gòu)建起社區(qū)綜合管理和服務(wù)平臺(tái)，提高了社區(qū)管理服務(wù)效率；浙江農(nóng)墾針對(duì)外來務(wù)工人員較多的特點(diǎn)，積極開展以社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)和管理為主，面向社區(qū)范圍的社會(huì)救助、再就業(yè)、社會(huì)保障等社會(huì)化服務(wù)；安徽農(nóng)墾大多數(shù)農(nóng)場(chǎng)經(jīng)地方勞動(dòng)保障部門授權(quán)，建立了社區(qū)勞動(dòng)和社會(huì)保障工作站，積極為農(nóng)場(chǎng)職工居民辦理低保、殘疾人困難補(bǔ)助、失業(yè)救助等手續(xù)，極大地方便了職工群眾。
?。ㄋ模├щy及問題
由于農(nóng)場(chǎng)的社會(huì)管理工作至今仍主要由自己承擔(dān)，且居（村）民委員會(huì)等基層群眾自治組織建設(shè)起步較晚，發(fā)展極不平衡，存在很多困難和問題，突出表現(xiàn)在：
一是社會(huì)管理渠道不暢。由于87%的農(nóng)場(chǎng)和89%的分場(chǎng)、生產(chǎn)隊(duì)沒有經(jīng)政府批準(zhǔn)設(shè)立規(guī)范的社會(huì)管理機(jī)構(gòu)，自設(shè)的機(jī)構(gòu)又缺乏法律地位，因此，相應(yīng)的社會(huì)管理工作和建設(shè)規(guī)劃無法納入當(dāng)?shù)卣芾砬?。這種體制不順、渠道不暢，甚至游離于國(guó)家社會(huì)管理大體制之外的狀況，使得農(nóng)墾社會(huì)事業(yè)的發(fā)展水平相對(duì)滯后，社會(huì)管理的工作力度相對(duì)較弱。部分墾區(qū)的交通、通訊、飲水、電力、水利、小城鎮(zhèn)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育、衛(wèi)生、文化等公益事業(yè)建設(shè)，沒有完全納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和投資計(jì)劃；當(dāng)?shù)卣P(guān)于社會(huì)發(fā)展的相關(guān)政策，部分墾區(qū)還不能完全享受，一些農(nóng)場(chǎng)的社會(huì)事業(yè)發(fā)展已明顯落后于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村。
二是缺乏必要的經(jīng)費(fèi)保障。改革開放以來、尤其是最近幾年，中央和地方各級(jí)政府為解決農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)場(chǎng)和職工辦社會(huì)的負(fù)擔(dān)問題，不斷加大對(duì)農(nóng)場(chǎng)社會(huì)事業(yè)的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼和政策支持，很大程度上減輕了農(nóng)場(chǎng)和職工的負(fù)擔(dān)。但由于農(nóng)墾社會(huì)管理和建設(shè)的經(jīng)費(fèi)支持屬于補(bǔ)貼性質(zhì)，且墾區(qū)社會(huì)發(fā)展要解決的遺留問題較多，各級(jí)政府的這些支持很難保障實(shí)際需要。
從農(nóng)場(chǎng)社會(huì)管理經(jīng)費(fèi)保障實(shí)際情況看：多數(shù)農(nóng)場(chǎng)承擔(dān)社會(huì)管理的人員經(jīng)費(fèi)已基本由各級(jí)財(cái)政給予了專項(xiàng)補(bǔ)貼。但公用經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)除中央直屬墾區(qū)有部分保障外，地方墾區(qū)大多沒有納入當(dāng)?shù)卣Ｕ戏秶居赊r(nóng)場(chǎng)承擔(dān)。2010年，全國(guó)農(nóng)墾辦社會(huì)支出總額193.69億元，其中，農(nóng)場(chǎng)負(fù)擔(dān)71.93億元，占37.1%。
從基層群眾自治組織經(jīng)費(fèi)保障實(shí)際情況看：自行設(shè)立的居（村）民委員會(huì)的人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)大多來源于農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)收入，基本沒有公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持，資金投入的不足，造成農(nóng)場(chǎng)社區(qū)管理隊(duì)伍不穩(wěn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后、管理和服務(wù)難以滿足居民群眾所需；即使是經(jīng)政府批準(zhǔn)設(shè)立的居（村）民委員會(huì)，除人頭費(fèi)外，其他經(jīng)費(fèi)也主要靠農(nóng)場(chǎng)補(bǔ)貼。2010年，經(jīng)政府批準(zhǔn)設(shè)立的農(nóng)場(chǎng)居（村）民委員會(huì)中，得到地方財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持的僅占總數(shù)的25%左右。
三是社會(huì)管理與經(jīng)營(yíng)管理不夠協(xié)調(diào)。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)雖然承擔(dān)有辦社會(huì)職能，但基本屬性是企業(yè)，與政府社會(huì)管理機(jī)構(gòu)比，在工作重點(diǎn)、運(yùn)行方式、管理手段等方面有很大不同，用企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理方式去管社會(huì)，必然有一定的困難并產(chǎn)生一些矛盾。從分場(chǎng)、生產(chǎn)隊(duì)等基層單位情況看，未設(shè)立居（村）民委員會(huì)的，要么出現(xiàn)重企輕社的情況，基層單位領(lǐng)導(dǎo)很少過問社會(huì)事務(wù)；要么出現(xiàn)重社輕企的情況，繁重的社會(huì)事務(wù)影響了基層單位行使經(jīng)營(yíng)職能。設(shè)立了居（村）民委員會(huì)的，尤其是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，存在居（村）民委員會(huì)的職能與生產(chǎn)隊(duì)的職能在分工上不夠明確的情況，甚至有相當(dāng)部分居（村）民委員會(huì)存在行政化傾向，沒有真正讓國(guó)有農(nóng)場(chǎng)社區(qū)居民參與到社區(qū)管理中來，群眾的自治功能尚未有效發(fā)揮。
四是組織建設(shè)缺乏支持。農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)場(chǎng)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的重要組成部分，但大部分農(nóng)場(chǎng)的社會(huì)建設(shè)與管理問題特別是組織建設(shè)、發(fā)展規(guī)劃、投資渠道、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等，至今沒有擺到當(dāng)?shù)卣淖h事日程。加上農(nóng)墾管理體制多樣、情況復(fù)雜，在制度安排和政策支持上，尚沒有專門對(duì)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)如何建立運(yùn)行規(guī)范的基層群眾自治組織做出明確規(guī)定。
二、國(guó)有農(nóng)場(chǎng)基層群眾自治組織建設(shè)的基本思路
（一）國(guó)有農(nóng)場(chǎng)建立完善基層群眾自治組織的必要性
國(guó)有農(nóng)場(chǎng)基層群眾自治組織建設(shè)是社會(huì)管理的重要內(nèi)容，加強(qiáng)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)基層群眾自治組織建設(shè)，對(duì)創(chuàng)新農(nóng)場(chǎng)社會(huì)管理體制機(jī)制、理順農(nóng)場(chǎng)社會(huì)管理渠道、促進(jìn)農(nóng)場(chǎng)社會(huì)事業(yè)健康有序發(fā)展，具有重要的戰(zhàn)略意義。
一是建立和完善居（村）民委員會(huì)組織，是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求。黨的十六大以來，黨和政府越來越重視社會(huì)建設(shè)，按照科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)等重大戰(zhàn)略思想，明確提出社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)四位一體的中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局。2009年，民政部在全國(guó)開展了“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)全覆蓋”創(chuàng)建活動(dòng)，要求盡快做到領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制、社區(qū)建設(shè)規(guī)劃、社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施、社區(qū)各項(xiàng)服務(wù)和管理的全覆蓋。2010年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)的意見》（中辦發(fā)〔2010〕27號(hào)），對(duì)城市社區(qū)工作進(jìn)行了全面部署，社會(huì)管理進(jìn)入新的歷史階段。2011年年初，胡錦濤總書記針對(duì)社會(huì)管理新形勢(shì)，在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上提出了要努力夯實(shí)基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強(qiáng)化基礎(chǔ)工作，強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制的新要求。2011年5月30日，中共中央政治局會(huì)議專題研究加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理問題，進(jìn)一步提出要加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在要求。在國(guó)家越來越重視社會(huì)管理的大背景下，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)如果不抓住機(jī)遇推進(jìn)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)基層群眾自治組織建設(shè)，將在社會(huì)管理創(chuàng)新上處于落后和被動(dòng)的局面，自辦社會(huì)及社會(huì)管理長(zhǎng)期游離于體制外的“邊緣化”問題仍將不能得到解決，最終影響國(guó)有農(nóng)場(chǎng)社會(huì)問題的解決、社會(huì)矛盾的化解、社會(huì)行為的規(guī)范、社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。
二是建立和完善居（村）民委員會(huì)組織，是農(nóng)墾社會(huì)管理體制創(chuàng)新的重要內(nèi)容。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的重要組成部分，具有經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性和區(qū)域性特點(diǎn)。特別是相對(duì)獨(dú)立、需要自主承擔(dān)社會(huì)管理和服務(wù)職能的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)，既是社區(qū)公民社會(huì)生活的共同體，又是生產(chǎn)活動(dòng)的共同體，與我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)比，社區(qū)管理和服務(wù)的情況更為復(fù)雜、內(nèi)容更為豐富、任務(wù)更為艱巨。目前，農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)場(chǎng)地域范圍內(nèi)常住人口達(dá)1300多萬，流動(dòng)人口也在逐年增加。為此，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)社區(qū)必須同城市和農(nóng)村社區(qū)一樣，建立和完善基層群眾自治組織，切實(shí)發(fā)揮居（村）民委員會(huì)在管理和服務(wù)居民群眾、密切黨群干群關(guān)系、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面的重要作用。
三是建立和完善居（村）民委員會(huì)組織，是農(nóng)墾改革發(fā)展的內(nèi)在要求。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)分離社會(huì)職能工作雖然取得顯著成效，但主要集中在教育、衛(wèi)生、公檢法司等系統(tǒng)管理的職能上，大多數(shù)農(nóng)場(chǎng)區(qū)域內(nèi)的社會(huì)事務(wù)性工作尤其是社區(qū)管理工作在短期內(nèi)很難完全移交，有些社會(huì)管理職能甚至與農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)管理融為一體。隨著農(nóng)墾小城鎮(zhèn)建設(shè)的推進(jìn)，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)農(nóng)業(yè)從業(yè)人員搬進(jìn)農(nóng)場(chǎng)小城鎮(zhèn)社區(qū)，居住環(huán)境、生活方式、鄰里關(guān)系和管理主體也都在發(fā)生深刻的變化。農(nóng)場(chǎng)傳統(tǒng)的管理體制、管理方式乃至管理力度，已不能完全適應(yīng)新形勢(shì)下農(nóng)場(chǎng)社區(qū)管理的要求。為更好地發(fā)揮農(nóng)墾在保障國(guó)家糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給中的骨干作用，在運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)和建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中的示范作用，在農(nóng)業(yè)“走出去”中的引領(lǐng)作用，在穩(wěn)定邊疆、繁榮邊疆、加快民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的促進(jìn)作用，必須從國(guó)家戰(zhàn)略高度出發(fā)，加快理順農(nóng)墾社會(huì)管理和經(jīng)營(yíng)管理的關(guān)系，完善國(guó)有農(nóng)場(chǎng)社會(huì)管理組織體系，發(fā)揮居（村）民委員會(huì)等基層群眾自治組織在基層社會(huì)管理和公共服務(wù)中的重要作用，為農(nóng)墾改革和發(fā)展提供制度保障，創(chuàng)造更加和諧的社會(huì)環(huán)境。
?。ǘ﹪?guó)有農(nóng)場(chǎng)建立完善基層群眾自治組織的基本思路
建立并完善國(guó)有農(nóng)場(chǎng)基層群眾自治組織，是農(nóng)墾管理體制改革的重要內(nèi)容，必須以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，按照黨的十七大和十七屆三中、四中、五中全會(huì)精神，將國(guó)有農(nóng)場(chǎng)基層群眾自治組織建設(shè)作為加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)墾社會(huì)管理的基礎(chǔ)，認(rèn)真實(shí)施《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》和《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，以服務(wù)農(nóng)場(chǎng)居民群眾為宗旨，以理順并打通社區(qū)管理渠道、建立規(guī)范的社區(qū)管理組織體制和運(yùn)行機(jī)制、促進(jìn)農(nóng)場(chǎng)社會(huì)和諧發(fā)展為目標(biāo)，著力加強(qiáng)和改進(jìn)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)基層群眾自治組織的組織建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、制度建設(shè)、設(shè)施建設(shè)，努力把國(guó)有農(nóng)場(chǎng)居（村）民委員會(huì)建設(shè)成為功能完善、充滿活力、作用明顯、群眾滿意的群眾性自治組織，促進(jìn)墾區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。
（三）國(guó)有農(nóng)場(chǎng)建立完善基層群眾自治組織的基本原則
加強(qiáng)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)基層群眾自治組織建設(shè)，必須堅(jiān)持以下原則：
一是堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府支持，農(nóng)場(chǎng)推動(dòng)、群眾參與的原則。發(fā)揮各級(jí)黨委在國(guó)有農(nóng)場(chǎng)社會(huì)管理和基層群眾自治組織建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，確保國(guó)有農(nóng)場(chǎng)居（村）民委員會(huì)在黨委領(lǐng)導(dǎo)下依法開展工作。發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，切實(shí)把國(guó)有農(nóng)場(chǎng)基層群眾自治組織建設(shè)納入各級(jí)政府城鄉(xiāng)居（村）民委員會(huì)組織體系，科學(xué)規(guī)劃，依法建立，依法管理。發(fā)揮農(nóng)墾的組織優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)并協(xié)助當(dāng)?shù)卣晟茋?guó)有農(nóng)場(chǎng)居（村）民委員會(huì)的組織體系和運(yùn)行機(jī)制。發(fā)揮農(nóng)場(chǎng)居民群眾的主體作用，主動(dòng)參與國(guó)有農(nóng)場(chǎng)居（村）民委員會(huì)的組織建設(shè)和服務(wù)管理，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)，盡快形成政府行政管理與基層群眾自治有效銜接、良性互動(dòng)的格局，推動(dòng)農(nóng)場(chǎng)社會(huì)事業(yè)又好又快發(fā)展。
二是堅(jiān)持因地制宜，有序推進(jìn)的原則。充分考慮不同墾區(qū)和農(nóng)場(chǎng)的特點(diǎn)、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，將農(nóng)場(chǎng)居（村）民委員會(huì)建設(shè)與農(nóng)場(chǎng)管理體制改革相結(jié)合，因地制宜、分類指導(dǎo)。既要加快農(nóng)場(chǎng)居（村）民委員會(huì)的建設(shè)步伐，又不齊步走；既要依法規(guī)范設(shè)立，又要遵循農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，形成符合國(guó)有農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)特點(diǎn)的農(nóng)墾居（村）民委員會(huì)組織體系和運(yùn)行方式。
三是堅(jiān)持依法辦事，服務(wù)居民的原則。以服務(wù)農(nóng)場(chǎng)社區(qū)居民群眾為宗旨，把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)場(chǎng)居民群眾根本利益作為居（村）民委員會(huì)建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，發(fā)揮居民群眾民主參與農(nóng)場(chǎng)社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用。
?。ㄋ模﹪?guó)有農(nóng)場(chǎng)建立完善基層群眾自治組織的工作目標(biāo)
農(nóng)場(chǎng)居（村）民委員會(huì)建設(shè)要從基礎(chǔ)工作著手，穩(wěn)步推進(jìn)?！笆濉睍r(shí)期，要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)社會(huì)管理格局，在條件成熟的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)建立健全居（村）民委員會(huì)組織，理順國(guó)有農(nóng)場(chǎng)社區(qū)管理渠道，增強(qiáng)社區(qū)管理和服務(wù)功能，建立健全社區(qū)保障機(jī)制，擴(kuò)大社區(qū)居民自治范圍，逐漸形成符合農(nóng)墾發(fā)展規(guī)律、依法運(yùn)行、充滿生機(jī)與活力的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)社區(qū)管理體制和機(jī)制，形成社會(huì)管理人人參與、和諧社會(huì)人人共享的良好局面。
三、國(guó)有農(nóng)場(chǎng)基層群眾自治組織建設(shè)的主要任務(wù)
健全國(guó)有農(nóng)場(chǎng)基層群眾自治組織的組織體系，解決長(zhǎng)期困擾和阻礙農(nóng)場(chǎng)居（村）民委員會(huì)建設(shè)的突出問題，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期加強(qiáng)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)基層群眾自治組織建設(shè)的關(guān)鍵，要以此為抓手，重點(diǎn)加強(qiáng)以下幾方面工作。
?。ㄒ唬┙∪r(nóng)場(chǎng)基層群眾自治組織體系
國(guó)有農(nóng)場(chǎng)居民委員會(huì)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，農(nóng)場(chǎng)社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。根據(jù)試點(diǎn)農(nóng)場(chǎng)實(shí)踐，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)基層群眾自治組織的建立可以采取以下方式：
1.組織形式。根據(jù)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)職工及家屬基本已由農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，農(nóng)場(chǎng)職工及家屬的社會(huì)保障基本執(zhí)行城鎮(zhèn)企業(yè)及城鎮(zhèn)居民社保政策，以及農(nóng)場(chǎng)小城鎮(zhèn)建設(shè)快速發(fā)展的實(shí)際情況，農(nóng)場(chǎng)基層群眾自治組織應(yīng)以居民委員會(huì)為主要組織形式。部分實(shí)行場(chǎng)代村、或撤場(chǎng)并村、或已經(jīng)政府批準(zhǔn)建立了村民委員會(huì)的，可以實(shí)行或繼續(xù)保留村民委員會(huì)組織。
2.設(shè)立程序。必須嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》和《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》要求，由農(nóng)場(chǎng)報(bào)請(qǐng)所在縣（市）政府批準(zhǔn)，確保農(nóng)場(chǎng)居（村）民委員會(huì)的法律地位。集團(tuán)化墾區(qū)經(jīng)省政府授權(quán)認(rèn)可的，也可報(bào)省農(nóng)墾主管部門批準(zhǔn)，省政府備案，納入政府管理的居（村）民委員會(huì)組織體系。
3.機(jī)構(gòu)規(guī)模。應(yīng)本著便于管理、便于服務(wù)、便于居民自治的原則和精簡(jiǎn)效能的要求，根據(jù)公共服務(wù)資源配置、人口規(guī)模、管理幅度等實(shí)際情況確定，一般以1000 ~ 3000戶為一個(gè)設(shè)立單位。大農(nóng)場(chǎng)可按管理區(qū)（分場(chǎng)）或生產(chǎn)隊(duì)設(shè)立，也可在二、三個(gè)規(guī)模小的分場(chǎng)或生產(chǎn)隊(duì)共設(shè)，并根據(jù)居住情況在居民委員會(huì)下設(shè)居民小組；小農(nóng)場(chǎng)可只設(shè)一個(gè)居民委員會(huì)和若干居民小組；規(guī)模較小且與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民共同居住的，還可并入相鄰的社區(qū)居民委員會(huì)管理，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)社區(qū)居民的全員覆蓋。
?。ǘ┖侠砼鋫涔ぷ魅藛T，并保障相應(yīng)待遇
國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的居（村）民委員會(huì)成員經(jīng)民主選舉產(chǎn)生，一般每個(gè)居（村）民委員會(huì)配置5 ~ 9人，并盡可能從有群眾工作經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)場(chǎng)退休人員中產(chǎn)生。人口較多、社區(qū)管理和服務(wù)任務(wù)較重的，也可按照所轄居民的一定比例，面向社會(huì)公開招聘。按照《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》和《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，社區(qū)居民委員會(huì)成員、社區(qū)專職工作人員報(bào)酬由縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)籌解決，其標(biāo)準(zhǔn)原則上不低于上年度當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資水平。社區(qū)居民委員會(huì)成員和社區(qū)專職工作人員按國(guó)家有關(guān)規(guī)定參加養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)。對(duì)當(dāng)選的退休人員和聘用的兼職工作人員，可適當(dāng)給予一定的勞務(wù)補(bǔ)貼。定期組織社區(qū)居民委員會(huì)成員和專職工作人員參加當(dāng)?shù)厝嗣裾蚺沙鰴C(jī)構(gòu)組織的專門培訓(xùn)，提高服務(wù)群眾和依法辦事的能力和水平。
（三）明確居民委員會(huì)的主要職能
農(nóng)場(chǎng)居民委員會(huì)是黨和政府聯(lián)系社區(qū)居民群眾的橋梁和紐帶，主要是協(xié)助基層政府或派出機(jī)關(guān)做好社會(huì)治安、公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、社區(qū)教育、社會(huì)保障、社會(huì)救助，以及老年人、殘疾人的權(quán)益保障工作；依法組織開展社區(qū)服務(wù)、興辦有關(guān)服務(wù)事業(yè)、調(diào)解民間糾紛、化解社區(qū)矛盾、監(jiān)督社區(qū)建設(shè)等工作。在職能劃分上，特別要注意理順國(guó)有農(nóng)場(chǎng)居民委員會(huì)與農(nóng)場(chǎng)其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和管理部門的工作關(guān)系，避免職能重疊，增加管理人員和管理成本。
（四）多渠道籌集工作經(jīng)費(fèi)
完善政府、農(nóng)場(chǎng)和社會(huì)投入相結(jié)合的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。爭(zhēng)取將農(nóng)場(chǎng)居民委員會(huì)工作用房和居民公益性服務(wù)設(shè)施建設(shè)納入所在地城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，有條件的農(nóng)場(chǎng)，也應(yīng)盡力為其提供方便。將居民委員會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)以及服務(wù)設(shè)施等建設(shè)經(jīng)費(fèi)納入當(dāng)?shù)卣?cái)政預(yù)算；興辦公益事業(yè)所需費(fèi)用，經(jīng)居民會(huì)議和居民代表會(huì)議討論，按照自愿原則，也可以向社區(qū)居民或受益單位籌集，并定期向居民公開使用情況。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)要積極引導(dǎo)地域范圍內(nèi)的二、三產(chǎn)業(yè)企業(yè)為居民委員會(huì)開展工作提供人力、物力和財(cái)力支持。
?。ㄎ澹┙⒔∪蠂?guó)有農(nóng)場(chǎng)特點(diǎn)的基層自治組織運(yùn)行機(jī)制
根據(jù)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)實(shí)際：一是加強(qiáng)制度建設(shè)，進(jìn)一步完善居民代表大會(huì)、居民委員會(huì)、居民協(xié)商議事監(jiān)督委員會(huì)制度和社區(qū)公約、場(chǎng)規(guī)民約等制度，確保居民委員會(huì)能夠有效完成法律規(guī)定的各項(xiàng)任務(wù)，不斷提高服務(wù)效率。二是健全居民委員會(huì)議事機(jī)制，確保社區(qū)各項(xiàng)事務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)暢通、居民能依法辦理自己的事情。三是明確農(nóng)場(chǎng)職工代表大會(huì)和居民代表大會(huì)的職責(zé)劃分。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)職工代表大會(huì)是農(nóng)場(chǎng)職工行使管理權(quán)力的機(jī)構(gòu)，審議農(nóng)場(chǎng)重大經(jīng)營(yíng)決策和關(guān)系職工切身利益的重大事項(xiàng)。居民代表大會(huì)是社區(qū)的權(quán)力機(jī)構(gòu)，決定社區(qū)全體成員的公共事業(yè)、社會(huì)活動(dòng)等重大事項(xiàng)。居民委員會(huì)是居民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。社區(qū)居民協(xié)商議事監(jiān)督委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督社區(qū)居民委員會(huì)依法行使職能。
四、國(guó)有農(nóng)場(chǎng)基層群眾自治組織建設(shè)的政策建議
國(guó)有農(nóng)場(chǎng)基層群眾自治組織建設(shè)，既要靠農(nóng)墾各級(jí)主管部門和農(nóng)場(chǎng)的努力，更離不開國(guó)家及各級(jí)政府的支持，根據(jù)實(shí)踐，當(dāng)前應(yīng)重點(diǎn)在以下幾個(gè)方面給予支持。
1.在工作組織上，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)場(chǎng)基層群眾自治組織建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)場(chǎng)社區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)工程，綜合性強(qiáng)，需要多個(gè)部門相互配合，協(xié)調(diào)運(yùn)行。各級(jí)黨委政府、各有關(guān)部門要充分認(rèn)識(shí)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)基層群眾自治組織建設(shè)的重大意義，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)職能，統(tǒng)籌考慮國(guó)有農(nóng)場(chǎng)基層群眾自治組織建設(shè)工作，加強(qiáng)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。地方各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)規(guī)模和特點(diǎn)，明確農(nóng)場(chǎng)建立居（村）民委員會(huì)的途徑、辦法和實(shí)施步驟，為國(guó)有農(nóng)場(chǎng)建立和完善居（村）民委員會(huì)等基層群眾自治組織創(chuàng)造良好的外部環(huán)境和條件。各級(jí)農(nóng)墾主管部門要在墾區(qū)各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下，進(jìn)一步統(tǒng)一思想，充分認(rèn)識(shí)農(nóng)場(chǎng)基層群眾自治組織建設(shè)的重要性，將建立和完善國(guó)有農(nóng)場(chǎng)居（村）民委員會(huì)工作提上重要議事日程，結(jié)合墾區(qū)實(shí)際制定相應(yīng)的工作計(jì)劃和工作方案，把握好推進(jìn)工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和工作重點(diǎn)，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)部門各負(fù)其責(zé)、群眾廣泛參與的新局面。
2.在工作規(guī)劃上，將農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)場(chǎng)社區(qū)建設(shè)納入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)建設(shè)統(tǒng)一部署。農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的社區(qū)建設(shè)，是城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容，各級(jí)政府應(yīng)將農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)場(chǎng)社區(qū)建設(shè)同當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)社區(qū)建設(shè)同步推進(jìn)，真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理全覆蓋。根據(jù)農(nóng)場(chǎng)社區(qū)人口數(shù)量，合理確定社區(qū)組織工作用房，以及社區(qū)衛(wèi)生、警務(wù)、文化、體育、養(yǎng)老等服務(wù)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，將國(guó)有農(nóng)場(chǎng)社區(qū)公益服務(wù)建設(shè)納入國(guó)家城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，加大公共財(cái)政對(duì)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)社區(qū)公益服務(wù)設(shè)施建設(shè)的投入，使國(guó)有農(nóng)場(chǎng)社區(qū)建設(shè)跟上全國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的步伐。
3.在工作經(jīng)費(fèi)上，將國(guó)有農(nóng)場(chǎng)社區(qū)管理經(jīng)費(fèi)納入公共財(cái)政保障范圍。目前，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)社區(qū)管理經(jīng)費(fèi)主要來源于農(nóng)場(chǎng)補(bǔ)貼，作為農(nóng)場(chǎng)的社會(huì)性支出核算。由于社區(qū)管理經(jīng)費(fèi)不屬于企業(yè)經(jīng)營(yíng)性支出，在計(jì)繳企業(yè)所得稅上不能予以扣除，不僅增加了農(nóng)場(chǎng)辦社會(huì)負(fù)擔(dān)，也增加了農(nóng)場(chǎng)的稅負(fù)。為確保農(nóng)場(chǎng)社區(qū)管理和服務(wù)正常運(yùn)行，應(yīng)將農(nóng)場(chǎng)社區(qū)同城鎮(zhèn)社區(qū)、鄉(xiāng)村社區(qū)一起納入公共財(cái)政保障范圍，將居（村）民委員會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)以及服務(wù)設(shè)施等建設(shè)經(jīng)費(fèi)納入當(dāng)?shù)卣?cái)政預(yù)算，使國(guó)有農(nóng)場(chǎng)在社區(qū)管理經(jīng)費(fèi)上同等享受公共財(cái)政政策。
責(zé)任編輯：成德波
京公網(wǎng)安備 11010502034728號(hào)
