一、充分肯定農(nóng)墾土地管理取得的明顯成效
2001年以來，針對農(nóng)墾土地管理工作新情況、新問題，國家先后出臺《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國土資源部農(nóng)業(yè)部關(guān)于依法保護國有農(nóng)場土地合法權(quán)益意見的通知》（國辦發(fā)［2001］8號）、《國土資源部農(nóng)業(yè)部關(guān)于加強國有農(nóng)場土地使用管理的意見》（國土資發(fā)［2008］202號）等文件，明確了加強農(nóng)墾國有土地確權(quán)、土地糾紛調(diào)處以及土地使用管理的政策和工作要求。這對加強和規(guī)范新形勢下國有農(nóng)場土地使用管理具有十分重要的指導意義。10多年來特別是2008年以來，各墾區(qū)認真貫徹落實相關(guān)文件精神，全面加強國有農(nóng)場土地使用管理，取得了明顯成效，積累了寶貴經(jīng)驗，為促進農(nóng)墾經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展提供了有力保障。
（一）土地管理工作機制基本建立
各墾區(qū)根據(jù)農(nóng)墾土地管理有關(guān)政策規(guī)定，加強領(lǐng)導，創(chuàng)新機制，墾區(qū)土地管理水平有了新的提高。
一是管理力度進一步加大。絕大多數(shù)墾區(qū)都把土地管理作為農(nóng)墾工作重點，主要領(lǐng)導親自抓，并結(jié)合自身實際，設立了土地管理專職機構(gòu)或安排專人負責。有的墾區(qū)還在當?shù)卣闹С窒拢晟屏送恋刭Y產(chǎn)和土地資源管理的行政職能，有的成立了土地資源執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)，加強土地執(zhí)法管理。一些墾區(qū)積極協(xié)調(diào)省政府或國土資源管理部門，制定出臺了具體的意見，進一步細化明確國有農(nóng)場土地使用管理的相關(guān)政策及工作要求，如浙江農(nóng)墾通過省政府發(fā)文和國土廳、農(nóng)業(yè)廳聯(lián)合發(fā)文等方式，先后出臺了6個農(nóng)墾土地管理的文件。各墾區(qū)按照國家有關(guān)文件賦予的職能，加強了與國土管理部門的協(xié)同配合和監(jiān)管，通過積極參與對國有農(nóng)場基本農(nóng)田建設占用項目的審核、農(nóng)業(yè)設施建設與用地的初審和土地利用總體規(guī)劃的修編以及統(tǒng)一組織農(nóng)場對土地整理復墾開發(fā)項目的申報等，加大了對墾區(qū)土地使用管理的工作力度。
二是管理制度不斷完善。不少墾區(qū)針對土地管理實際，制定、修訂了一系列墾區(qū)土地資源管理、土地產(chǎn)權(quán)管理等方面的制度，切實把國有農(nóng)場土地管理納入規(guī)范化、制度化軌道。如黑龍江墾區(qū)，按照目標責任制要求，從總局直到基層生產(chǎn)隊，層層落實土地管理任務指標，分級負責，責任到人，把土地管理情況列入年度經(jīng)營業(yè)績和干部考核內(nèi)容。廣東墾區(qū)部分農(nóng)場與地方政府簽訂了耕地保護責任書，形成墾地齊抓共管的良好局面。
三是隊伍素質(zhì)逐步提高。針對土地管理干部隊伍新、對政策法規(guī)不熟悉的狀況，農(nóng)墾上下把提高土地管理干部的政策水平和業(yè)務能力作為隊伍建設的重要內(nèi)容，切實加強了土地政策法規(guī)和土地確權(quán)等業(yè)務技能培訓。2007年以來，僅我部就連續(xù)舉辦了6期全國農(nóng)墾土地政策法規(guī)培訓班，培訓各級土地管理人員近500人次，各墾區(qū)也開展了多種形式的培訓活動，對于提高土地管理人員素質(zhì)和加強土地管理發(fā)揮了重要作用。
四是土地管理信息化建設初見成效。為改變土地管理手段落后狀況，提高土地使用管理效率，從2004年開始，我部啟動了國有農(nóng)場土地信息化建設工作。依托中國農(nóng)墾經(jīng)濟發(fā)展中心，開發(fā)形成了以地籍資料為基礎(chǔ)的農(nóng)墾土地管理信息應用平臺，并在廣東、黑龍江、上海、海南等墾區(qū)開展試點。到2011年，95個試點農(nóng)場覆蓋面積超過1000萬畝，初步形成以農(nóng)用地及糧棉油短期作物承包為特點的北方墾區(qū)、以園林地及橡膠等熱帶長期作物承包為特點的南方墾區(qū)、以建設用地及資產(chǎn)經(jīng)營管理為特點的城郊墾區(qū)等三大類型土地信息化管理模塊，基本涵蓋了全國農(nóng)墾各類主要經(jīng)營管理模式；管理功能從土地資源管理向土地承包經(jīng)營管理、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理和資產(chǎn)經(jīng)營管理等領(lǐng)域延伸。試點應用初顯成效，如廣東湛江墾區(qū)，2010年，在墾區(qū)土地承包中全面推廣應用后，僅清理出的超面積土地，一年新增土地承包收費近億元。該信息管理系統(tǒng)獲得了農(nóng)業(yè)部工信部舉辦的2010信息化與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)博覽會優(yōu)秀案例三等獎。
（二）土地權(quán)益維護力度切實加大
各墾區(qū)認真貫徹國辦發(fā)［2001］8號和國土資發(fā)［2008］202號等文件精神，把土地確權(quán)發(fā)證作為加強土地管理、維護國有農(nóng)場土地合法權(quán)益的基礎(chǔ)性工作，千方百計加大推進力度。截至2011年底，全國農(nóng)墾已確權(quán)面積3.47億畝，比2008年增加2700萬畝；確權(quán)率63.8%，比2008年提高4.4個百分點。發(fā)證面積2.53億畝，比2008年增加1000萬畝；發(fā)證率46.5%，比2008年提高1.4個百分點。在全國農(nóng)墾34個墾區(qū)中，北京、遼寧、黑龍江、上海、江蘇、廣東、海南、重慶、青海、廣州等10個墾區(qū)，確權(quán)率和發(fā)證率分別達到90%和80%以上，基本完成土地確權(quán)發(fā)證工作。全國農(nóng)墾有948個農(nóng)場已全部完成確權(quán)發(fā)證工作，占農(nóng)場總數(shù)的49.4%。特別是黑龍江墾區(qū)，農(nóng)場遍布全省且跨行政區(qū)域，與林業(yè)、鄉(xiāng)村和部隊用地交錯、插花情況復雜，確權(quán)難度大，但經(jīng)過多年不懈努力，第一個全面完成土地確權(quán)發(fā)證，收回被占耕地150萬畝，解決土地權(quán)屬糾紛500多起，因土地爭議引起的上訪、甚至發(fā)生惡性事件的勢頭得到有效控制，既維護了國有農(nóng)場土地合法權(quán)益，又維護了墾區(qū)社會穩(wěn)定和人民群眾正常生產(chǎn)生活秩序。
各墾區(qū)在積極推進土地確權(quán)發(fā)證的同時，針對土地管理出現(xiàn)的“二高一低”（即土地糾紛和爭議率高、土地被非法侵占率高、征地補償偏低）的嚴峻形勢，以貫徹落實國土資發(fā)［2008］202號文件精神為契機，切實加大土地維護工作力度，取得明顯成效，墾區(qū)土地管理呈現(xiàn)“一穩(wěn)一少一多”的趨勢，即土地糾紛爭議面積基本穩(wěn)定，土地被非法侵占面積逐步減少，征地補償標準普遍提高。2011年，全國農(nóng)墾土地糾紛爭議面積由2008年的3600多萬畝減少為2400萬畝左右，被其他單位和個人非法侵占使用的土地面積由2000多萬畝下降到900多萬畝，被征用土地畝均補償由4000 ~ 20000元提高到20000元以上，基本達到同一區(qū)域農(nóng)民集體土地的補償標準，少數(shù)墾區(qū)的征地補償甚至高于當?shù)剞r(nóng)村標準，無償收回國有農(nóng)場土地使用權(quán)的現(xiàn)象基本消失，有效維護了農(nóng)場和職工的合法權(quán)益。據(jù)初步統(tǒng)計，在征地面積大體相當?shù)那闆r下，墾區(qū)實際得到的土地征用補償費由2008年的3億元增加到2011年的10億元。
（三）耕地保護工作明顯加強
農(nóng)墾肩負著保障國家糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給安全和推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設的重要任務，保護和利用好耕地顯得尤為重要。2008年以來，在全國耕地面積逐年下降的趨勢下，全國農(nóng)墾耕地面積呈逐年增加的趨勢。據(jù)統(tǒng)計，從2008年到2011年，全國農(nóng)墾耕地面積由8248萬畝增加到9175萬畝，平均每年凈增耕地200萬畝以上，為過去10年全國農(nóng)墾糧食產(chǎn)量連續(xù)跨越300億斤、400億斤、500億斤和600億斤四個大臺階提供了基本保障。耕地面積的增加，一方面是因為各墾區(qū)嚴格執(zhí)行國家有關(guān)耕地保護的法律法規(guī)，認真落實國土資發(fā)［2008］202號文件，最大限度地控制了耕地尤其是基本農(nóng)田面積的減少；另一方面也與土地開發(fā)整理工作取得較大突破有很大關(guān)系。到2011年底，已有25個墾區(qū)獲得國家和所在省土地整理復墾開發(fā)項目498個，總投資91億元，建設規(guī)模超過3000萬畝，項目完成后新增耕地450萬畝。
（四）土地開發(fā)利用效率有所提高
土地是農(nóng)墾最大的資源財富，是保持墾區(qū)經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。近年來，各墾區(qū)更加重視土地的規(guī)劃利用，通過提高土地的資本密集度、集約化利用土地等多種方式，力求在有限的土地上創(chuàng)造更大的經(jīng)濟產(chǎn)出。如廣西、江蘇、寧夏等集團化墾區(qū)，以集團為主導，通過墾地共建工業(yè)園區(qū)等，引導二三產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中。為提高土地利用的總體效益，安徽等墾區(qū)對進入工業(yè)園區(qū)項目的土地投資密度作出下限規(guī)定。黑龍江、遼寧、上海等墾區(qū)在職工危舊住房改造過程中，注重節(jié)約用地，合理安排居住小區(qū)和基礎(chǔ)設施建設用地，通過對舊宅基地、工廠搬遷和閑置土地的重新配置，盤活了存量建設用地，拓寬用地空間。新疆兵團和安徽等墾區(qū)通過土地利用總體規(guī)劃的修編、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標的合理調(diào)配等，確保了墾區(qū)建設用地的需要。
二、正確認識農(nóng)墾土地管理面臨的新形勢和新要求
土地是農(nóng)墾保障國家糧食安全和支撐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設及經(jīng)濟社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是農(nóng)墾的生存之本、發(fā)展之基、民生所依，也是當前各種利益沖突的矛盾焦點。在全面建設小康社會和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快推進的大背景下，充分認識農(nóng)墾土地管理面臨的新形勢，對推動農(nóng)墾科學發(fā)展，加快建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型新墾區(qū)具有十分重要的意義。
（一）全國土地管理面臨的新形勢，要求農(nóng)墾必須進一步加強國有農(nóng)場土地管理
我國是一個人口眾多、資源相對不足的發(fā)展中大國，目前正處在全面建設小康社會的關(guān)鍵時期和深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的攻堅時期，國土資源利用、保護和管理面臨巨大的挑戰(zhàn)。特別是隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，建設用地供需矛盾越來越尖銳，環(huán)境承載負擔越來越重，既要穩(wěn)定耕地數(shù)量，更要提升耕地質(zhì)量；既要守住18億畝耕地紅線，又要保障經(jīng)濟社會發(fā)展對建設用地的需求；既要實現(xiàn)經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展，又要保護并節(jié)約集約利用資源。這些問題和挑戰(zhàn)已經(jīng)并將繼續(xù)對農(nóng)墾現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設和經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生深刻影響，也對加強國有農(nóng)場土地管理提出了新的要求。
（二）中央關(guān)于國土資源管理的新政策、新任務，要求農(nóng)墾必須進一步加強國有農(nóng)場土地管理
黨中央、國務院對做好新形勢下國土資源管理工作高度重視，明確指出國土資源問題始終是我國現(xiàn)代化進程中帶有全局性、戰(zhàn)略性、根本性的問題。強調(diào)加強新形勢下國土資源管理工作，是保障國家糧食安全、經(jīng)濟安全、生態(tài)安全的戰(zhàn)略舉措，是造福子孫后代、實現(xiàn)中華民族偉大復興和永續(xù)發(fā)展的長遠大計。黨的十六大以來，特別是最近幾年，圍繞加強國土資源管理，中央及相關(guān)部門出臺了一系列政策措施，制定、修訂了一系列法規(guī)規(guī)章，明確了“五個堅持”的重大政策導向和目標任務，即：堅持最嚴格的耕地保護制度，確保耕地保有量不減少、質(zhì)量有提高；堅持最嚴格的節(jié)約用地制度，努力擴展建設用地新空間；堅持加強和改善土地調(diào)控，促進國家宏觀調(diào)控目標實現(xiàn)；堅持嚴格執(zhí)法督察，遏制違規(guī)違法用地高發(fā)態(tài)勢；堅持依法行政，進一步提高國土資源系統(tǒng)的執(zhí)行力和公信力。為確保上述目標任務的實現(xiàn)，還采取了一系列保障措施，如在耕地保護上，制定了包括劃定永久性基本農(nóng)田，嚴控建設用地占用優(yōu)質(zhì)耕地；大力推進土地整治，在“十二五”規(guī)劃期內(nèi)投資6000億元建設4億畝高標準農(nóng)田；嚴格落實耕地占補平衡，把好補充耕地質(zhì)量關(guān)；積極推行“移土培肥”，做好建設占用優(yōu)質(zhì)耕地耕作層剝離和再利用；加強監(jiān)督檢查，嚴禁工商企業(yè)租賃農(nóng)地改變用途進行非農(nóng)業(yè)建設；加強監(jiān)測評價，及時掌握耕地質(zhì)量動態(tài)變化等等。同時要求切實加強黨委領(lǐng)導，全面落實政府責任，進一步強化部門協(xié)同，積極拓寬公眾參與渠道，不斷完善上下聯(lián)動機制，加快構(gòu)建土地管理工作新格局。農(nóng)墾既是國有農(nóng)用地的使用者，也是對自身使用土地的管理者，中央在新形勢下提出的土地管理政策措施及目標任務，要求我們必須大力加強國有農(nóng)場土地利用和管理。
（三）墾區(qū)土地管理面臨的困難和問題，要求農(nóng)墾必須進一步加強國有農(nóng)場土地管理
農(nóng)墾土地使用管理工作雖然取得了積極成效，但墾區(qū)間的工作進展極不平衡，仍存在許多困難和問題：
一是土地確權(quán)和維權(quán)難度加大。目前全國農(nóng)墾還有29個墾區(qū)的970個農(nóng)場未完成或未開展確權(quán)發(fā)證工作，尚未確權(quán)和發(fā)證的土地面積分別達到1.98億畝和2.92億畝，占農(nóng)墾土地總面積的36.2%和53.5%，未開展確權(quán)工作的農(nóng)場主要集中在河北、陜西、貴州、新疆畜牧和新疆農(nóng)業(yè)等5個墾區(qū)，加快推進土地確權(quán)發(fā)證工作任務十分迫切而艱巨。同時，違法侵占農(nóng)場國有土地情況尚未得到完全遏制，2011年，全國農(nóng)墾已登記發(fā)證仍被侵占的土地達315萬畝，權(quán)屬清楚但因侵占使用既成事實而失去的土地達13.3萬畝，全年因土地糾紛引發(fā)的各種案件348起，成為影響墾區(qū)社會穩(wěn)定的隱患。加上一些地方在收回農(nóng)場土地使用權(quán)時，操作不規(guī)范，補償標準仍然很低，給農(nóng)墾土地使用管理帶來很大困難。
二是耕地保護和質(zhì)量提升任務艱巨。2009 ~ 2011年的3年間，全國農(nóng)墾被占用耕地面積達到135萬畝。其中，國家基本建設占用15萬畝，農(nóng)場建設占用9.23萬畝，個人建房占用0.45萬畝，退耕還林7.05萬畝，退耕還草18.8萬畝。全國農(nóng)墾耕地總面積中，建成或基本建成為高標準農(nóng)田的比例還不大，且主要集中在新疆生產(chǎn)建設兵團和黑龍江、江蘇、安徽等墾區(qū)，分布極不平衡。雖然全國農(nóng)墾還有約1.2億畝未利用地和2.7億畝林地、草地，但這些土地大多分布在生態(tài)功能區(qū)或生態(tài)脆弱區(qū)，補充耕地的成本高、難度大。
三是農(nóng)場建設用地不足、利用粗放。目前，全國農(nóng)墾建設用地只有2145萬畝，占墾區(qū)土地面積的3.9%，遠低于一般農(nóng)業(yè)大縣10%以上建設用地比例，難以滿足墾區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展需要。且在有限的建設用地的利用上，也還存在投資強度和產(chǎn)出不高，布局不盡合理等問題，特別是在農(nóng)場場部建設、小城鎮(zhèn)建設和經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設中，土地集約利用程度不夠，離國家節(jié)約集約用地的要求相差較遠。違規(guī)用地情況時有發(fā)生，一些農(nóng)場閑置、浪費、違法違規(guī)占用耕地特別是優(yōu)質(zhì)良田問題還比較嚴重，一些農(nóng)場未經(jīng)批準擅自將國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，一些農(nóng)場的加工廠房用地還在作為農(nóng)業(yè)用地管理。四是管理手段落后。全國農(nóng)墾國有土地總面積5.4億畝，相當于一個中等省份，但大多數(shù)墾區(qū)和農(nóng)場還是用傳統(tǒng)方法和手段管理土地，現(xiàn)代科學技術(shù)和手段在土地管理中的運用嚴重滯后。這些問題必須引起我們的高度重視。
三、進一步加大工作力度，全面提升農(nóng)墾土地管理水平
做好新形勢下農(nóng)墾土地管理工作，必須深入貫徹落實科學發(fā)展觀，牢固樹立經(jīng)濟社會環(huán)境效益統(tǒng)一、生產(chǎn)生活生態(tài)并重的理念，切實按照中央關(guān)于最嚴格的國土資源利用保護管理制度和國辦發(fā)［2001］8號、國土資發(fā)［2008］202號文件精神，以土地確權(quán)和維權(quán)為基礎(chǔ)，以耕地保護和質(zhì)量提升為重點，加快土地利用方式和管理方式的轉(zhuǎn)變，著力解決農(nóng)墾土地利用管理面臨的突出問題，為加快推進農(nóng)墾現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設，促進墾區(qū)經(jīng)濟社會和諧發(fā)展做出更大貢獻。當前和今后一個時期，要重點加強以下幾項工作：
（一）著力抓好土地確權(quán)和維權(quán)工作，切實保護農(nóng)墾土地合法權(quán)益
土地確權(quán)發(fā)證和維權(quán)，是國有農(nóng)場土地管理工作中的基礎(chǔ)性、根本性任務。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，只有經(jīng)依法登記的土地所有權(quán)和使用權(quán)才受法律保護。這項工作講了多年，但仍有15個墾區(qū)發(fā)證率低于70%，其中11個墾區(qū)近幾年幾乎沒有什么進展，若再不抓緊進行，還將會有大量土地流失，或者引發(fā)更多利益沖突。因此，未完成土地確權(quán)工作的墾區(qū)和農(nóng)場，要切實加大工作力度，爭取今明兩年有實質(zhì)性大突破。從各地情況看，推進土地確權(quán)發(fā)證要抓好三個環(huán)節(jié)的工作。
一是申報環(huán)節(jié)。尚未開展土地確權(quán)的農(nóng)場，首先要向國土資源行政主管部門提出確權(quán)發(fā)證申請，并提供權(quán)屬來源證明等相關(guān)文件。可以作為權(quán)屬來源證明的材料，在國辦發(fā)［2001］8號文件中有詳細的規(guī)定。各墾區(qū)主管部門要增強工作的主動性，幫助農(nóng)場查找權(quán)屬來源證明，督促并要求這些農(nóng)場盡快行動起來。
二是爭議地調(diào)處環(huán)節(jié)。這個問題難度較大，要分別不同情況解決。對有爭議但能夠提供土地權(quán)屬來源證明的，主要通過行政或司法手段解決，盡快把證辦下來；對有爭議但雙方都提供不出權(quán)屬證明的，應按照國辦發(fā)［2001］8號文件關(guān)于解決此類問題的政策界線和國土資發(fā)［2008］202號文件提出的辦法，分別不同情況解決爭議地權(quán)屬。
三是經(jīng)費籌措環(huán)節(jié)。這是影響農(nóng)場土地確權(quán)進度的難點，要多渠道籌集。農(nóng)場作為國有土地的使用者和直接受益者，應當承擔起第一責任人的職責，千方百計籌措資金，哪怕現(xiàn)在困難一點，收入分配緊一點，也要為農(nóng)場的長遠發(fā)展著想，擠出確權(quán)經(jīng)費把土地證辦下來。墾區(qū)主管部門要加強與財政等有關(guān)部門的協(xié)調(diào)，盡最大努力幫助農(nóng)場籌措一些確權(quán)經(jīng)費、降低一些確權(quán)成本。目前，農(nóng)村集體土地和華僑農(nóng)場的土地確權(quán)發(fā)證工作經(jīng)費都已明確納入地方財政預算給予獎勵補助。借此機會，各墾區(qū)和農(nóng)場也要積極向政府和有關(guān)部門反映困難，爭取納入當?shù)赝恋卮_權(quán)發(fā)證財政獎補政策范圍。西部墾區(qū)還可以利用國家加大西部大開發(fā)和援疆援邊工作力度的機遇，爭取財政對土地確權(quán)發(fā)證工作的支持。
在抓確權(quán)發(fā)證的同時，還要加強維權(quán)工作力度。墾區(qū)和農(nóng)場要把土地維權(quán)作為當前土地管理重要而緊迫的任務，采取有力措施，堅決制止侵權(quán)問題。
一是盡快開展被占土地的清理收回工作。要組織力量，在土地確權(quán)中對農(nóng)場被占土地進行全面清理，對權(quán)屬清楚且能收回的，要及時收回，不能收回的，也要及時辦理租賃或承包合同，納入農(nóng)場土地管理范圍。對違法圈占農(nóng)場國有土地、低價出讓農(nóng)場國有土地使用權(quán)、亂占濫用農(nóng)場耕地的，要配合國土資源行政主管部門，嚴肅查處，堅決收回。
二是杜絕發(fā)生新的被侵占土地。墾區(qū)和農(nóng)場領(lǐng)導特別是土地管理部門，要有“寸土必爭、寸土必保、寸土不讓”的精神，對國土資產(chǎn)負責，對農(nóng)場職工長遠生計負責，采取多種措施，切實擔負起守土責任。當前，尤其要嚴格審核占用農(nóng)場土地特別是基本農(nóng)田的建設項目，不僅要手續(xù)完備，而且要集約用地；要嚴把設施農(nóng)業(yè)建設用地審批，杜絕以設施農(nóng)業(yè)為名搞非農(nóng)業(yè)建設；慎重對待工商資本承包農(nóng)場土地，杜絕工商資本圈占農(nóng)場土地并改變農(nóng)業(yè)用途；要保護好職工群眾的土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)必須嚴格遵守依法自愿有償?shù)脑瓌t，農(nóng)場發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，應主要在農(nóng)場內(nèi)部進行土地流轉(zhuǎn)；要積極參與所在地土地利用總體規(guī)劃的修編，切實保護農(nóng)場土地權(quán)益；要加強土地資產(chǎn)管理，避免在企業(yè)轉(zhuǎn)制或產(chǎn)權(quán)改革等重大變革中發(fā)生土地資產(chǎn)流失問題。
三是做好土地征收補償。這次國家修改《土地管理法》和制定《農(nóng)村集體土地征收補償條例》，是我國征地制度的重大改革，重點是提高征地補償標準，安排好失地人員的生活和長遠發(fā)展。我部在參與制定修改這兩部法律、法規(guī)時，充分考慮到國有農(nóng)場及職工的特點，積極爭取將近年來國有農(nóng)場土地管理實踐成果的核心內(nèi)容寫了進去。各墾區(qū)要準確把握政策精髓，確保政策執(zhí)行不走樣，對收回農(nóng)場土地補償標準過低、對失地職工的安置不落實等問題，要及時向政府報告，協(xié)調(diào)有關(guān)部門解決。
（二）著力加強耕地保護，切實用好農(nóng)墾土地
保證耕地的數(shù)量和質(zhì)量，是提高農(nóng)墾農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、確保國家糧食安全的根本保障，墾區(qū)上下要高度重視，形成共識。要堅持并認真貫徹執(zhí)行最嚴格的耕地保護制度，堅決守住基本農(nóng)田這條紅線。已劃定的基本農(nóng)田尤其是優(yōu)質(zhì)基本農(nóng)田，要實行永久性保護。嚴禁建設用地占用優(yōu)質(zhì)耕地，對違法行為，不僅要嚴肅查處，還要追究領(lǐng)導責任。要積極參與土地整治。已經(jīng)納入“十二五”農(nóng)村土地整治規(guī)劃的農(nóng)場，要落實好項目和資金，明確責任，嚴格按標準和技術(shù)規(guī)程施工，確保按質(zhì)按量完成任務；未納入規(guī)劃的農(nóng)場，也要結(jié)合自身實際，特別是正在推進農(nóng)墾危舊房改造工程和農(nóng)場小城鎮(zhèn)建設規(guī)劃的，要聚合農(nóng)業(yè)、水利、農(nóng)發(fā)等相關(guān)部門的資金，積極開展土地整治，不斷提高農(nóng)墾土地質(zhì)量。要抓住國家開展標準農(nóng)田建設的機遇，納入?yún)^(qū)域規(guī)劃，統(tǒng)一建設。并繼續(xù)開展并擴大測土配方施肥等成熟技術(shù)推廣，加強耕地投入品管理，防止耕地污染。按照國土資發(fā)［2008］202號文件賦予的職能，建立墾區(qū)基本農(nóng)田監(jiān)管制度，切實把各農(nóng)場的耕地保護狀況納入監(jiān)管范圍，及時掌握耕地質(zhì)量動態(tài)變化，為確保農(nóng)墾農(nóng)業(yè)尤其是糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造條件。進一步完善耕地保護目標責任并相應增加開展土地整治、提升土地質(zhì)量的考核內(nèi)容，進一步細化到農(nóng)場主要領(lǐng)導及各部門，并切實與績效掛鉤。
（三）著力加強節(jié)約集約用地管理，切實提高農(nóng)墾土地利用效率
土地是不可再生資源，必須十分珍惜，做到節(jié)約集約利用。當前，各墾區(qū)都在加快推進職工危舊房改造及小城鎮(zhèn)建設，有的墾區(qū)還與地方政府合作，大規(guī)模推進工業(yè)園區(qū)或產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設等，建設用地數(shù)量超過以往任何時期，必須更加注重土地節(jié)約集約使用和管理。要加強統(tǒng)籌規(guī)劃，按照布局集中、產(chǎn)業(yè)聚集、用地集約的要求，指導農(nóng)場分類規(guī)劃好小城鎮(zhèn)居住區(qū)和居民點、工業(yè)園區(qū)等產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及生態(tài)區(qū)，并大力實施節(jié)地型居住區(qū)和立體開發(fā)、復合利用的工業(yè)園區(qū)。要嚴格執(zhí)行建設用地報批程序，堅決糾正我們自身存在的不按規(guī)定報批、亂占耕地和擅自搞房地產(chǎn)開發(fā)等問題。需要強調(diào)的是，為了加強墾區(qū)主管部門對所屬農(nóng)場土地利用管理，各農(nóng)場在向政府和國土資源等有關(guān)部門報批建設用地的同時，應向省級農(nóng)場主管部門備案。正在推進工業(yè)園區(qū)開發(fā)和產(chǎn)業(yè)集中區(qū)開發(fā)的墾區(qū)和農(nóng)場，要高度重視節(jié)約集約用地，切實提升建設用地的投資密度和容積率，引進的外來投資項目，必須要有嚴格的投資密度和建筑容積率標準，并實行項目優(yōu)選標準和評估機制，確保墾區(qū)建設用地的使用效益及生態(tài)環(huán)境；對老工業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)集中區(qū)的擴區(qū)升級，主要通過土地整合和更新改造進行，盡量不占或少占農(nóng)場耕地；完善工業(yè)用地及房屋設施的租賃和出讓制度，鼓勵農(nóng)場盤活工業(yè)企業(yè)存量土地，切實發(fā)揮建設用地在調(diào)結(jié)構(gòu)、促發(fā)展、保增長、保就業(yè)中的積極作用。
（四）著力推進土地管理信息化建設，切實改變農(nóng)墾落后的土地管理方式
土地管理信息化建設，是加強土地管理的一項基礎(chǔ)性工作。各墾區(qū)要高度重視，多形式、全方位地大力推進。要進一步擴大試點探索。已開展試點的墾區(qū)要在拓寬試點范圍、增加試點農(nóng)場數(shù)量、擴大覆蓋面的同時，進一步探索向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理、經(jīng)濟社會管理的延伸，向農(nóng)場和墾區(qū)綜合管理信息化邁進。其他有條件的墾區(qū)尤其是集團化墾區(qū)，要盡快啟動土地管理信息化建設工作，推進墾區(qū)和農(nóng)場的管理水平有實質(zhì)性突破。暫不具備全面開展信息化建設條件的墾區(qū)和農(nóng)場，也要利用全國第二次土地調(diào)查成果，加快建立國有農(nóng)場土地資源和利用現(xiàn)狀基礎(chǔ)信息庫。墾區(qū)主管部門要指導農(nóng)場做好宗地權(quán)屬邊界核查、確權(quán)發(fā)證地籍檔案數(shù)據(jù)處理、農(nóng)用地和建設用地地塊檔案建立、農(nóng)業(yè)設施檔案管理等各項基礎(chǔ)工作。要協(xié)調(diào)爭取各方支持。土地信息化離不開投入。各省農(nóng)墾主管部門尤其是擬于近期開展試點的墾區(qū)，要積極協(xié)調(diào)，爭取將土地信息化建設納入各級農(nóng)業(yè)信息化建設范圍，列入基本建設投資計劃和財政專項預算。同時爭取各級國土資源管理部門的支持，共享第二次土地調(diào)查成果資料，為信息化建設打基礎(chǔ)。要通過整合調(diào)劑，統(tǒng)籌使用支持農(nóng)業(yè)信息化建設的各類資金，共同搭建管理平臺。要明確分工，加強合作。信息化建設是個系統(tǒng)工程，涉及多個部門。目前，我部牽頭推進的農(nóng)墾土地管理信息化系統(tǒng)建設的具體操作情況是：我局負責提出系統(tǒng)建設思路，制定指標體系及分類辦法，組織支持支撐單位開發(fā)設計通用軟件并向試點墾區(qū)免費提供，指導墾區(qū)開展土地信息化工作。試點墾區(qū)和農(nóng)場結(jié)合自身特點，在部級指標體系基礎(chǔ)上，進一步細化擴充建設內(nèi)容，籌措建設資金，組織開展試點工作。中國農(nóng)墾發(fā)展中心負責通用軟件的技術(shù)開發(fā)與服務。要根據(jù)各墾區(qū)農(nóng)場信息化管理建設目標和內(nèi)容的需要，明確牽頭部門，形成分工協(xié)作、齊抓共管的工作機制。要依托有關(guān)技術(shù)支撐單位，完善信息系統(tǒng)的設計和技術(shù)服務，加強技術(shù)維護和技術(shù)培訓，提高信息管理的使用效率。
（五）著力加強領(lǐng)導，切實完善農(nóng)墾土地管理機制
各級領(lǐng)導要認真學習和貫徹執(zhí)行中央關(guān)于國土資源管理的路線方針政策，把國有農(nóng)場土地管理工作納入重要日程，及時研究解決土地管理中出現(xiàn)的新情況新問題。尤其是確權(quán)發(fā)證工作進度慢的墾區(qū)和農(nóng)場，要建立目標責任制度及問責制度，將確權(quán)發(fā)證任務指標分解到各個農(nóng)場，按照“一把手”負總責的要求，加大工作力度，調(diào)動各種可以利用的人力、物力和財力，盡快取得突破性進展。要加強墾區(qū)和農(nóng)場土地管理干部的政策培訓和業(yè)務培訓，通過多形式、多層次、多渠道培訓，不斷提高各級農(nóng)墾土地管理人員的政策水平和業(yè)務能力。“十二五”期間，我局每年還將繼續(xù)舉辦至少一期培訓班，讓大家及時了解土地管理法律法規(guī)和政策動態(tài)。墾區(qū)和農(nóng)場也要積極創(chuàng)造條件，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)部管理干部學院和墾區(qū)各類培訓中心的作用，切實加強對墾區(qū)和農(nóng)場分管領(lǐng)導及基層土地管理人員的培訓。要進一步加強墾區(qū)和農(nóng)場土地管理機構(gòu)和職能建設，盡可能為土地管理部門創(chuàng)造必要的工作條件，充實力量、強化職能，并給予必須的經(jīng)費保障。要進一步建立和完善土地管理干部的目標責任制，切實把土地管理工作納入各級干部貫徹落實科學發(fā)展觀的考核評價體系，加大耕地保護目標考核權(quán)重，將考核結(jié)果作為干部選拔任用和獎懲的重要依據(jù)。要加強與國土資源行政主管部門的溝通協(xié)調(diào)，建立會商與對口聯(lián)系的工作機制，形成工作合力。爭取與地方共建、共管和共享土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫和城鎮(zhèn)地籍數(shù)據(jù)庫，為國有農(nóng)場的土地管理創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境。要建立重大問題報告制度，會同國土資源行政主管部門共同研究、及時解決農(nóng)墾土地管理工作中的熱點、焦點和難點問題，推動工作有序進行。要加強政策宣傳，使墾區(qū)廣大干部職工群眾了解政策、熟悉政策、自覺執(zhí)行政策。要加強調(diào)查研究，充分反映并及時解決職工群眾的利益訴求，妥善解決土地承包及管理中的問題。要加大監(jiān)督檢查力度，充分發(fā)揮紀檢部門監(jiān)督作用和工會等群眾組織及廣大干部職工的民主監(jiān)督作用，確保中央重大決策部署和相關(guān)法律法規(guī)落到實處。要及時總結(jié)宣傳各地探索創(chuàng)新的經(jīng)驗，不斷提高農(nóng)墾土地使用管理的工作水平。
（本文系李偉國局長2012年9月18日在全國農(nóng)墾國有農(nóng)場土地管理工作座談會議上的講話摘要）
責任編輯：成德波
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