摘要：新疆兵團黨委把脫貧攻堅作為重大政治任務和第一民生工程，全面落實黨中央脫貧攻堅重大決策部署，脫貧攻堅取得階段性成效。然而，兵團鞏固脫貧攻堅成果也面臨著諸多風險和挑戰，應通過建立返貧風險預警防范機制、完善激發貧困戶內生脫貧動力機制、完善扶貧政策的延續機制等保障措施來鞏固脫貧攻堅成果。
關鍵詞：脫貧攻堅 返貧 風險防范
一、兵團脫貧攻堅取得階段性成果及原因分析
（一）兵團脫貧攻堅取得階段性成果
1.貧困人口大幅減少
據2018年兵團統計公報，2014-2018年兵團累計實現2.3萬戶計6.539萬貧困人口脫貧，貧困發生率由2014年底的4.2％（同期我國貧困發生率為7.2%）下降至2018年的0.4%（同期我國貧困發生率為1.7%），貧困人口減至1423戶計6018人，貧困連隊減少至35個。
2.貧困人口生產生活條件切實改善
一是人居環境得到改善。兵團著力保障貧困戶的住房安全，對居住在抗震不達標的危舊住房的貧困戶家庭，采取購買保障性住房補貼、租賃住房補貼、實施危房改造等多種方式改善其居住條件。如對購買團場保障性住房的貧困戶進行補助，補助資金來源于兵團3萬元（未享受國家保障性住房政策的貧困戶）、援疆資金1萬元、兵團扶貧資金1萬元，合計5萬元。按照兵團團場保障性住房價格，貧困戶購買一套50平方米的住房，大約需負擔4萬元左右，購房補助有效減輕貧困戶購房資金壓力。2017年、2018年兵團分別完成1500戶、1884戶貧困戶危房改造。二是基礎設施水平明顯提升。2016年、2017年兵團改擴建通營、連公路分別達到437公里、176公里，職工群眾出行條件極大改善。2018年4G網絡覆蓋兵團全部團場及85%的連隊，光纖寬帶用戶占比達到96%，職工群眾在團場連隊就能享受到現代信息化生活。
3.基本公共服務保障水平明顯提升
一是教育保障水平改善明顯。兵團已建立自義務教育到高等教育的貧困生資助體系，同時南疆四個師（市）15年免費教育全面實施。貧困生在大學入學時可享受普惠性的入學資助，資助金額基本能滿足貧困生出行費用；入學后，貧困生通過努力學習，可獲得競爭性的國家助學金和獎學金。2018年，兵團少數民族中小學及幼兒園國家通用語言文字教學覆蓋率100%，九年義務教育鞏固率98.64%，高中階段毛入學率94.68%。二是醫療保障水平明顯提高。兵團全民免費健康體檢已實現全覆蓋，對罹患食管癌、胃癌、結腸癌等9種大病的貧困戶，在定點醫院住院治療可先診療后付費。2018年，兵團各類衛生技術人員達到30507人，比2014年增加了5567人。三是綜合社會保障水平得到提升。精準扶貧政策與最低生活保障制度實現了有效銜接，2018年，兵團6.77萬生活困難人員享受了最低生活保障，最低生活保障資金發放達2.72億元；9.17萬人（次）得到醫療救助，醫療救助資金發放達到8997萬元；13.6萬人（次）得到臨時救助，臨時救助資金發放達7711萬元。
4.脫貧攻堅的綜合社會效應開始顯現
自2013年精準扶貧政策開始實施以來，兵、師、團、連各級干部深入貧困戶家中開展幫扶，促進了干群關系融洽，促進了社會和諧，鞏固了黨的群眾基礎和執政基礎；貧困職工群眾對扶貧成效滿意度較高，對黨和政府滿含感恩之心，夯實了新疆長治久安和社會穩定的基石。
（二）兵團脫貧攻堅取得階段性成果的原因探析
1.發揮政治優勢，落實責任
習近平總書記指出：“脫貧攻堅，加強領導是根本。必須堅持發揮各級黨委總攬全局、協調各方的作用，落實脫貧攻堅一把手負責制，省市縣鄉村五級書記一起抓，為脫貧攻堅提供堅強政治保證。”兵團堅持黨對脫貧攻堅的領導，各級嚴格執行脫貧攻堅一把手負責制，兵師團連四級書記一起抓，充分發揮好連隊基層黨組織在脫貧攻堅中的戰斗堡壘作用。同時，針對兵團扶貧機構人少力量弱的現實，兵團專設扶貧辦并充實工作人員，為打贏脫貧攻堅戰奠定堅實的組織基礎。
2.形成“1+N”政策體系
以《兵團黨委 兵團貫徹落實<中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定>的意見》為統領，先后出臺了《關于完善兵團貧困團場退出機制的實施辦法》《兵團各師黨政扶貧開發工作成效考核辦法》《兵團最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接的實施方案》《兵團貫徹落實〈關于實施健康扶貧工程的指導意見〉的實施方案》《兵團貧困地區兒童發展規劃(2016-2020年)》《兵團黨委 兵團關于貫徹落實習近平總書記重要講話精神加快推進深度貧困團場脫貧攻堅的實施意見》等系列文件，通過打好組合拳，發揮政策疊加效應；通過考核評估和督促檢查，促進各項扶貧政策有效落實，確保脫貧人口真正實現“兩不愁、三保障”，以實現高質量脫貧。
3.堅持精準方略，摸清貧困底數
習近平總書記指出：“扶貧開發推進到今天這樣的程度，貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準。搞大水漫灌、走馬觀花、大而化之、手榴彈炸跳蚤不行。”2018年，兵團對2017年度扶貧對象建檔立卡信息進行全面復核，制定了《兵團扶貧對象建檔立卡信息數據復核的工作方案》，按照“一評議、兩公示、一公告、一比對”工作程序，以連隊為單位，以戶為基礎，對貧困人口進行精準識別，全面摸清了貧困底數，實現了“連有表、團有檔、師有卷、兵團有庫”，為脫真貧、真脫貧奠定了扎實的基礎。在精準識別的基礎上，兵團以“五個一批”為路徑，通過因戶因人分類施策，進一步提高了扶貧攻堅的精準度。
4.加大投入，實現合力脫貧攻堅
習近平總書記指出：“扶貧開發投入力度，要同打贏脫貧攻堅戰的要求相匹配。”兵團通過整合四方面的資金，加大對脫貧攻堅的投入。一是加大專項投入。2018年，兵團本級財政將扶貧資金額度提高至3億元，比2017年增長20%。同時爭取國家興邊富民行動專項補助資金2.32億元；爭取國家以工代賑資金0.955億元。二是加大金融扶貧投入。2016年、2017年兵團通過金融扶貧平臺向貧困戶發放扶貧貸款分別為7.48億元、10.21億元。三是加大援疆資金投入扶貧領域力度。2017年，援疆資金用于扶貧達5.34億元，占援疆資金總額23.4%。四是積極爭取社會扶貧。深入開展“百企幫百連”行動，2018年，18家商會、260多家企業對接兵團99個連隊，累計公益捐款1000多萬元，實施產業扶貧項目235個，幫扶貧困人口4000余人。
二、鞏固兵團脫貧攻堅成果面臨的風險與挑戰
（一）貧困戶自身方面
1.身體健康水平下降
因病、因殘、因老等原因，貧困戶身體健康水平下降而致貧返貧。2017年兵團貧困人口致貧原因中，因病致貧返貧排在第三位（占13.9%）。貧困戶家庭積蓄極其有限，對于一些患大病的貧困戶來說，“一人得病，家徒四壁，四處欠債”情況時有發生。同時，身體健康水平下降不僅會導致戶主人力資本下降，也會因對家庭成員教育、健康等方面投入減少而導致家庭成員人力資本下降，進而導致貧困戶陷入長期貧困。
2.脫貧能力不足
貧困戶脫貧能力不足主要表現在以下四方面：一是部分少數民族職工群眾的國家通用語言水平較低。盡管兵團各個團場、連隊開展了國家通用語言培訓，但部分團場、連隊少數民族職工群眾的普通話水平還比較差，很難達到企業招工的要求。語言不通導致貧困戶只能就近就業，很難在遠離團場的地方找到穩定工作。二是貧困人口普遍技能欠缺。盡管兵團早已開展了“每戶至少有一名勞動力掌握一門技術”等技術扶貧措施，然而從實踐來看，貧困人口技能欠缺依然存在，依靠熟練掌握實用技術實現就業困難較大。三是成年貧困人口受教育水平偏低。2017年，兵團非在校生貧困人口文盲半文盲787人，占貧困人口總數的13.0%；小學3618人，占貧困人口總數的59.8%；初中1455人，占貧困人口總數的24.1%。四是應對市場風險能力較弱。貧困戶往往因生產規模小、議價能力弱、捕捉市場信息能力差等原因處于不利地位，如購買的農資價高質次，生產出的農產品賣難、賣價低，往往贏利能力低下，很容易跌入貧困線之下。貧困戶普通話水平較差、實用技能欠缺、受教育水平偏低導致可選擇的生計方式狹窄，加之家庭經濟基礎仍然薄弱，應對市場風險能力較弱，進一步發展難度較大，稍有挫折就可能返貧。
3.脫貧動力不足
部分貧困戶封閉自守，安于現狀，不求發展，“等靠要”思想嚴重，依賴心理強。日常生活主要是靠政策扶持、政府幫助、享受低保、臨時救助等相關的政策照顧，即使脫貧也是在政策扶持下完成的。貧困戶對政策照顧產生依賴心理，缺乏內生脫貧動力，脫貧后返貧現象時有發生。筆者在貧困團場調研時多次遇到這種情況，團場扶貧辦工作人員或者幫扶干部為有勞動能力的貧困戶聯系好工作，貧困戶本可通過就業實現持續脫貧。然而，貧困戶干了幾個月后，會因離家遠、要按時上下班、太辛苦等諸多原因辭去工作。貧困戶辭掉工作后，扶貧辦工作人員或者幫扶干部再幫助聯系工作，通常也干不長，最后貧困戶會以家庭失去經濟來源為由要求申請低保。低保在個別團場甚至被叫作“低保工資”，貧困戶爭相享有。
（二）經濟發展方面
1.經濟發展不平衡不充分
大量研究和實踐表明，減貧有賴于經濟增長，經濟增長是減貧的強大動力。然而兵團貧困人口最集中的三師和十四師，經濟發展不平衡不充分問題突出。2017年，三師和十四師人均生產總值分別只有兵團平均水平的61.58%和45.13%，經濟發展不平衡問題突出。2017年，三師和十四師三次產業結構比分別為34.8∶38.2∶27和46.5∶31.8∶21.7，同期兵團三次產業結構比為21.6∶43.9∶34.5，產業結構處于較低層次，經濟發展不充分問題突出。
2.產業發展受限
目前，兵團團場尤其是深度貧困團場的主導產業仍然是農業，職工群眾收入也主要來源于農業。從農業發展來看，農業結構調整優化較慢，農產品加工程度低、附加值少，一二三產業融合發展不高，產業鏈延伸不夠，農業配套技術服務、資金保障不足等問題疊加，影響農業可持續發展，進而影響農業在鞏固兵團脫貧攻堅成果時發揮作用。
3.市場主體發育不足
貧困團場普遍缺少龍頭企業、農業專業合作社等市場經營主體，同時這些市場主體對職工群眾的帶動有限，職工群眾尤其是貧困戶組織化、專業化、市場化程度低。以深度貧困團場44團和51團為例，2017年，農民合作社數量分別為19個和16個，合作社成員數分別為142人和860人，參加合作社的人員數分別為該團第一產業從業人數的6.3%和7.2%，帶動能力極其有限。
（三）宏觀政策方面
1.政策保障不足
公共基礎設施還存在盲區。少數連隊內部道路沒有硬化，職工群眾雨天出行極不方便。少數連隊職工生活用水還是院內打井抽水，水質沒有保障。
醫生、教師等人才短缺。醫生短缺增加了貧困人口看病的經濟和時間成本，導致貧困人口因病支出增加。教師短缺問題突出。以深度貧困團場皮山農場為例，小學初中的任課老師以支教老師為主，基本半年到一年時間就會換一茬任課老師，這在相當程度上影響了教學質量。
基本醫療保障還有不到位的地方。兵團通過各種方式幫助貧困戶購買了醫療保險，然而極個別團場出現了群眾（貧困戶）在基層單位衛生室看病拿藥無法使用社保卡的情況，基本醫療保障還有不到位的地方。
2.政策執行缺陷
部分單位和企業在幫扶貧困戶時選擇簡單地“給錢脫貧”，以逢年過節送溫暖的形式代替扶貧、脫貧工作；對于產業扶貧項目，實行全程保姆式包辦，貧困戶參與程度較低。雖然“給錢脫貧”“保姆式包辦”在短期內使貧困戶的收入得到提高，生活狀況得到改善，實現了脫貧目標。然而，這種救濟式、輸血式扶貧的脫貧方式導致貧困戶既沒有獲得穩定收入來源，又沒有增強自身發展能力，還容易滋生依賴心理。因此在脫貧驗收達標后，隨著優惠扶持政策的收回，貧困戶很容易重新返貧，貧困戶陷入“一幫就富、撒手就貧”的狀況。
3.政策有效銜接不夠
兵團已脫貧的團場打贏脫貧攻堅戰的相關政策與實施鄉村振興戰略的相關政策有效銜接不夠，統籌謀劃不夠。如少數團場面臨著基礎設施建設和保障運行資金缺乏，導致團場連隊公共服務供給能力下降，鞏固脫貧攻堅成果面臨風險。
（四）資源環境方面
1.資源稟賦較差
貧困人口生存的自然條件普遍較為惡劣，自然資源較為匱乏，發展生產條件較為有限。以兵團貧困人口最多的51團為例，貧困人口人均耕地僅為1畝，人均有效灌溉面積僅為0.9畝，人均林果面積僅為0.17畝，遠低于兵團人均水平。
2.自然災害頻發
兵團自然災害頻發，2012-2015年因地震、雪災、風雹、干旱、沙塵暴、低溫冷凍、洪澇、病蟲害等多種自然災害造成191萬人受災，直接經濟損失達130億余元。貧困人口抵御自然災害的能力較弱，極易因遭受自然災害重新面臨生存與發展困境。
三、鞏固兵團脫貧攻堅成果的對策建議
（一）建立返貧風險預警防范機制
習近平總書記2019年4月15日在重慶考察時強調：“要把防止返貧擺在重要位置，適時組織對脫貧人口開展‘回頭看’。”兵團在鞏固脫貧攻堅成果過程中，亟需建立返貧風險預警防范機制。針對兵團脫貧攻堅成果鞏固面臨的風險與挑戰，可將返貧劃分為主體自身預警、宏觀政策環境預警、經濟發展環境預警和自然環境預警四種預警類型，并有針對性地構建預警機制。主體自身預警是因貧困戶自身原因而導致返貧的情況，宏觀政策環境預警主要是指因國家、兵團相關政策變動所引發的返貧現象，經濟發展環境預警主要是指由于經濟發展環境變化所引發的返貧現象，自然環境預警主要針對的是因自然環境變化而導致貧困戶返貧的情況。
返貧預警程序應包括以下主要環節：（1）預警申報。對存在預警條件的返貧戶可向連隊“兩委”、駐連工作隊自主申請納入預警管理范圍。（2）預警核查。根據返貧戶申請，由連隊“兩委”組織駐村工作隊和信息采集員入戶核查。（3）預警審核。召開連隊“兩委”會議確定，符合條件的返貧戶納入預警范圍。（4）復核備案。對確定的預警對象上報團場復核，由信息錄入員建立臺賬并備案，同時向師脫貧攻堅小組辦公室報備。（5）措施介入。根據返貧預警類型，對有可能返貧的貧困戶采取幫扶，降低返貧概率。
（二）完善激發貧困戶內生脫貧動力機制
脫貧攻堅過程中出現的貧困戶“等靠要”“看著太陽等脫貧”等現象，雖是個案，但社會影響惡劣，必須堅決剎住，著力激發貧困戶內生脫貧動力機制。一是堅持“扶貧先扶志”。兵、師、團層面要加強脫貧致富典型實例的宣傳教育，引導有勞動能力的貧困戶主要依靠自己的努力奮斗，鞏固脫貧成果。建議連隊建立道德“紅黑榜”制度，有重點地開展各類評比表彰活動，加強扶志教育，引導貧困戶自力更生脫貧致富。二是創新精準扶貧工作方法，扶貧措施更多采用以獎代補和“造血式”幫扶方式，讓貧困戶明白幸福生活是靠自己奮斗出來的。
（三）完善扶貧政策的延續機制
對于已脫貧戶，落實好中央有關規定，堅持“脫貧不脫政策”。一是教育保障到位。繼續保障貧困戶、脫貧戶子女從學前教育到高等教育資助全覆蓋。二是醫療保障到位。繼續對脫貧戶參加基本醫療保險個人繳費部分給予補貼。同時對脫貧戶患重大疾病經基本醫療保障、大病保險報銷補償后，個人自付費用較高的（如超過3萬元），再次實行醫療救助。借鑒先進地區經驗，優化細化醫療保障經辦管理服務，全面推進貧困人口醫療費用直接結算。三是住房保障到位。對所有貧困戶，特別是脫貧戶住房情況進行全面摸底排查，確保貧困群眾住有所居、住得安全。
對于自身發展受限的老弱病殘孤等特殊群體，民政部門應嚴格落實低保兜底保障的相關要求，進一步加大兜底保障力度，逐年提高低保線和五保線，不斷增強低保兜底保障能力，發揮好社會保障兜底的安全網作用。
（四）健全脫貧攻堅政策與鄉村振興政策的有效銜接機制
打贏脫貧攻堅戰是兵團鄉村振興的前提和基礎，實施鄉村振興戰略是鞏固和提升脫貧攻堅成果的必然要求，兵團應加強脫貧攻堅政策與鄉村振興政策的有機結合。一是以產業培育為著力點，建立可持續的產業扶貧機制。產業興旺是鄉村振興的物質基礎，兵團應把產業培育作為產業興旺的著力點，以新發展理念為引領，發展有特色、有競爭優勢的本地產業，積極培育和推廣有市場、有品牌、有效益的特色產品，實現職工群眾增收多元化。二是以山水林田湖草系統治理為重點，建設生態宜居的團場連隊。兵團各師、團應對山水林田湖草進行統一保護、統一修復，同時著力轉變經濟發展方式，逐步減少資源消耗，恢復和提升團場連隊生態環境，增強可持續發展能力。
（作者單位：新疆兵團經濟研究所)
責任編輯：王盼盼
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