黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略以來，黨中央、國務院先后出臺了關于實施鄉村振興戰略的意見、國家鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）、關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見、關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見等一系列關于鄉村振興的重要政策。2018年中央一號文件明確要求，“強化鄉村振興法治保障，抓緊研究制定鄉村振興法的有關工作，把行之有效的鄉村振興政策法定化，充分發揮立法在鄉村振興中的保障和推動作用。”2021年4月29日，《中華人民共和國鄉村振興促進法》由十三屆全國人大常委會第二十八次會議審議通過，于6月1 日起實施。
鄉村振興促進法以黨中央提出的堅持農業農村優先發展、健全城鄉融合發展的體制機制、建立新型城鄉關系等方面的重大政策為依據，圍繞鄉村振興戰略的五大目標、基本原則和主要任務，從組織建設、機制創新、措施保障等方面，確立了全局性、系統性的法律制度規范。從內容看，鄉村振興促進法是實施鄉村振興戰略的指導法，是明確政府在鄉村振興中職責的行為法，是尊重和維護農民主體地位的保障法，是推進城鄉融合發展的促進法。
依法指導鄉村振興戰略實施
鄉村振興促進法確立了實施鄉村振興戰略的法律原則，并通過相應的制度安排對這些原則作出了具體規定。各級政府和有關部門及其他各類主體在實施鄉村振興戰略時， 須以法律規定的原則為指導。根據法律第四條的規定，在實施鄉村振興戰略中應當貫徹的原則包括：以干部配備、要素配置、資金投入、公共服務四個方面的優先，體現農業農村優先發展原則；以尊重農民意愿，保障農民民主權利和其他合法權益，調動農民的積極性、主動性、創造性，維護農民根本利益體現農民主體地位的原則；以統籌山水林田湖草沙系統治理，推動綠色發展，推進生態文明建設體現人與自然和諧共生的原則；以充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，推進農業供給側結構性改革和高質量發展，不斷解放和發展鄉村社會生產力，激發農村發展活力體現改革創新的原則；以順應村莊發展規律，根據鄉村的歷史文化、發展現狀、區位條件、資源稟賦、產業基礎分類推進體現因地制宜、規劃先行、循序漸進的原則。
鄉村振興促進法確立了黨在實施鄉村振興戰略的領導地位。法律第三條明確要求，“統籌推進農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設”。實施鄉村振興戰略，不僅僅是各級政府的責任，也是黨的中心工作之一，黨中央多次提出五級書記抓鄉村振興。法律的第三條、第四條、第四十一條、第四十二條分別對鄉村振興中黨的自身建設、黨在實施鄉村振興戰略中的領導地位、鄉村社會治理體系中黨委的領導地位和農村基層黨組織建設等方面都作了明確規定。
鄉村振興促進法明確了實施鄉村振興戰略的主要工作內容。鄉村振興促進法的十章七十四條，除總則部分規定的立法目的、適用范圍、根本要求、根本體制、基本原則、基本底線、基本職責、核心措施外， 還從產業發展、人才支撐、文化繁榮、生態保護、組織建設、城鄉融合、扶持措施和監督檢查，以及附則規定的法律施行時間，全面規定了促進鄉村振興的法律制度。法律規定的每一項條款，都是促進鄉村振興過程中應當遵循的重要制度。在現實看，我國城鄉之間、區域之間、產業之間存在著諸多發展不平衡的問題，對鄉村社會的和諧發展形成了一定程度的阻滯，因而通過立法解決產業不穩固、人才不適應、文化傳承體系被割裂、生態環境被破壞、部分基層組織渙散、城鄉發展差距擴大等發展不平衡、不充分的問題，是鄉村振興促進法的重要任務。各部門、各地方都應當依照法律規定的方向、目標、原則和制度，改革管理體制和管理方式，創新工作機制，突出工作重點，履行法定義務，確保鄉村振興戰略的順利實施。
鄉村振興促進法明確了實施鄉村振興戰略的基本措施。本法第八章專門規定了扶持措施，從財政資金投入保障、資金整合使用、土地使用權出讓收入的重點用途、專項資金基金、融資擔保機制、涉農企業融資機制、金融服務體系、保險服務體系和土地政策傾斜等多方面提出了系統的支持保障措施。這些促進鄉村振興的規定，對地方黨委政府抓好鄉村振興工作提供了有效的工作抓手。
依法建立健全鄉村振興促進機制
鄉村振興促進法明確了鄉村振興中的機制創新要求。從全文檢索，鄉村振興促進法中共有31處使用了“機制”一詞，內容涉及的范圍很廣泛。具體而言，法律規定應當建立健全的機制主要包括：
一是在工作機制方面，第九條要求“國家建立健全中央統籌、省負總責、市縣鄉抓落實的鄉村振興工作機制”。這一規定是關于鄉村振興戰略實施過程中各級政府之間責任劃分的原則性規定，體現了黨中央提出的五級書記抓鄉村振興的領導機制、各級政府落實鄉村振興的責任機制和全社會參與鄉村振興的動員機制。
二是在利益機制方面，第十七條規定，“國家加強農業技術推廣體系建設，促進建立有利于農業科技成果轉化推廣的激勵機制和利益分享機制”，第二十一條規定“各級人民政府應當建立健全有利于農民收入穩定增長的機制”和“國家支持農民專業合作社、家庭農場和涉農企業、電子商務企業、農業專業化社會化服務組織等以多種方式與農民建立緊密型利益聯結機制”，第五十六條規定“縣級以上人民政府應當采取措施促進城鄉產業協同發展，在保障農民主體地位的基礎上健全聯農帶農激勵機制”，第二十三條規定了“鼓勵供銷合作社加強與農民利益聯結， 完善市場運作機制”，第五十六條規定了“縣級以上人民政府應當采取措施促進城鄉產業協同發展，在保障農民主體地位的基礎上健全聯農帶農激勵機制”。這些有關利益機制的規定，核心在強調保護農民利益的基礎上平衡各相關主體之間的利益關系。只有有效的利益機制，才能激發各類主體參與鄉村振興的積極性、主動性和持續性。
三是在人才培育和發展機制方面，法律中有諸多規定，例如第二十五條第二款規定“各級人民政府應當采取措施加強鄉村醫療衛生隊伍建設，支持縣鄉村醫療衛生人員參加培訓、進修，建立縣鄉村上下貫通的職業發展機制”，第二十八條第一款規定“國家鼓勵城市人才向鄉村流動，建立健全城鄉、區域、校地之間人才培養合作與交流機制”，第二十八條第二款“縣級以上人民政府應當建立鼓勵各類人才參與鄉村建設的激勵機制”。第十六條第一款規定，“國家采取措施加強農業科技創新，培育創新主體，構建以企業為主體、產學研協同的創新機制”。人才是當前鄉村發展過程中的短板，中辦、國辦發布的《關于加快推進鄉村人才振興的意見》指出， 鄉村振興，關鍵在人。同時提出到2025年，鄉村人才振興制度框架和政策體系基本形成，鄉村振興各領域人才規模不斷壯大、素質穩步提升、結構持續優化，各類人才支持服務鄉村格局基本形成，鄉村人才初步滿足實施鄉村振興戰略需要的基本要求。依法創新人才培育和發展機制，吸引各類人才服務于鄉村振興偉大事業，是實現鄉村振興目標的重要措施。
四是在補償和保障機制方面，第三十四條規定“國家健全重要生態系統保護制度和生態保護補償機制”，第三十八條規定“國家建立健全農村住房建設質量安全管理制度和相關技術標準體系，建立農村低收入群體安全住房保障機制”，第五十四條第一款規定“國家完善城鄉統籌的社會保障制度，建立健全保障機制”。第六十七條規定了“完善農村新增建設用地保障機制”等。之所以要建立相應的補償機制和保障機制，源于鄉村在保障農產品供給和糧食安全、保護生態環境、傳承發展中華民族優秀傳統文化等方面的特有功能，源于鄉村對于全社會的資源、人才、公共產品的貢獻，也源于城鄉之間發展的不平衡。各級政府、有關部門和社會各方面都應當充分理解消除城鄉差距，實現城鄉融合發展的重要意義，建立和完善補償和保障機制，維護農民的權益，保障農民享有與城市市民均等化的社會公共服務。
五是在決策機制方面，第四十五條規定“鄉鎮人民政府應當指導和支持農村基層群眾性自治組織規范化、制度化建設，健全村民委員會民主決策機制和村務公開制度”。按照法律規定，各級政府制定與鄉村振興有關的政策、采取涉及農民利益的各項措施，都應當從農民利益出發，以農民權益實現為本， 充分保障農民在鄉村振興中的主體地位。第四十八條規定“健全鄉村矛盾糾紛調處化解機制”，公平、及時、有效化解各類糾紛，是實現鄉村社會穩定和諧的基本要求。
六是從脫貧攻堅到鄉村振興的制度銜接機制方面，第五十八條第三款規定“各級人民政府應當完善涉農資金統籌整合長效機制”，第五十九條規定“各級人民政府應當采取措施增強脫貧地區內生發展能力，建立農村低收入人口、欠發達地區幫扶長效機制，持續推進脫貧地區發展；建立健全易返貧致貧人口動態監測預警和幫扶機制”等。2021年中央一號文件指出，新時代脫貧攻堅目標任務如期完成，現行標準下農村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，易地扶貧搬遷任務全面完成，消除了絕對貧困和區域性整體貧困，創造了人類減貧史上的奇跡。同時，文件提出了脫貧攻堅政策體系和工作機制同鄉村振興有效銜接、平穩過渡的要求。總結鞏固脫貧攻堅的制度經驗，促進脫貧地區和脫貧人口穩定發展，是實施鄉村振興戰略的重要組成部分。鄉村振興促進法及時將脫貧攻堅的制度經驗轉化為法律，對于實現脫貧地區的鄉村振興目標具有重要意義。
依法履行政府職責
實施鄉村振興戰略的主體是農民、農村集體經濟組織、村民自治組織、農民合作經濟組織，以及社會各個方面，但實施促進鄉村振興的各項措施的主體是政府及有關部門。總體上看，鄉村振興促進法主要規范的是政府行為。本法中關于政府職責的規定涵蓋鄉村振興的所有重要方面，主要包括維護農民權益、保護耕地和保障糧食安全、引導新型農業產業發展、完善農民返鄉就業扶持政策、建立農民收入穩定增長機制、統籌農村教育和醫療工作、組織開展新時代文明實踐活動、健全完善農村公共文化體育實施運行機制、保護農業文化遺產、農業面源污染防治、國土綜合整治和生態修復、改善農村人居環境、農村住房管理和服務、構建簡約高效的農村基層管理體制、指導支持村民自治、支持農民合作社和集體經濟組織發展、加強群團組織和執法隊伍建設、優化鄉村發展布局、統籌鄉村公共基礎設施、促進城鄉產業協同發展以及建立和落實鄉村振興扶持各項措施等。
鄉村振興促進法第八章關于扶持措施的規定中，也明確了政府在落實鄉村振興投入上的保障措施，政府應當依法采取增加財政投入力度、完善農業補貼政策體系、調整完善土地使用權出讓收入使用范圍、專項資金基金投入、優化營商環境、完善政府性融資擔保機制、保費補貼、盤活農村存量建設用地等措施促進本行政區域內鄉村振興。
鄉村振興促進法既是對政府的賦權，更是對政府的限權。政府及其部門濫用權力，可能會損害到農民利益，扭曲市場對鄉村產業發展中各類要素配置的決定性作用，破壞鄉村文化傳承的機制和載體，制約人才、勞動力等在城鄉之間的合理流動，惡化生態和資源環境，阻滯城鄉融合發展。因此，法律對政府行使權利也有相關限制和禁止性規定。例如，法律第五十五條第二款明確規定不得以農民退出承包地、宅基地等作為進城落戶條件。
依法保護農民利益
鄉村的生產功能和社會功能的實現主體主要是農民，鄉村農耕文化的傳承主要靠農民，鄉村振興的受益群體也應當首先是農民。實施鄉村振興戰略，促進鄉村的繁榮與發展，必須以農民利益為核心，堅持農民在鄉村振興中的主體地位。鄉村振興促進法第四條第二項規定，堅持農民主體地位，充分尊重農民意愿，保障農民民主權利和其他合法權益，調動農民的積極性、主動性、創造性，維護農民根本利益，這是實施鄉村振興戰略的基本原則之一。同時，法律還有尊重和保護農民主體地位的具體制度。例如，第十二條第一款規定，農村集體產權制度改革須確保農民收益；第二款規定，農村一二三產融合發展應當堅持農民為主體；第二十一條規定了建立農民收入穩定增長的機制，第二十三條提出供銷社要加強與農民的利益聯結；第三十條規定要豐富農民的文化體育生活；第三十七條規定了農村環境綜合整治的共建共管共享機制建立需要有農民參與；第五十一條規定村莊撤并等鄉村布局調整必須尊重農民意愿； 第五十四條規定了農民的社會保障制度；第五十七條規定了進城務工農民的權益保護等。
依法促進城鄉融合發展
促進城鄉融合發展，是鄉村振興促進法的立法重心之一。在總則部分，法律規定了促進城鄉融合發展的基本要求，即第六條規定的“國家建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系，推動城鄉要素有序流動、平等交換和公共資源均衡配置，堅持以工補農、以城帶鄉，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系”。為實現這一目標，法律第七章從協同推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略實施，優化鄉村發展布局，統籌規劃建設和管護公共基礎設施，推進城鄉基本公共服務均等化，健全鄉村便民服務體系，完善城鄉統籌的社會保障制度，健全城鄉均等的公共就業創業服務制度，促進在城鎮穩定就業和生活的農民自愿有序進城落戶，鼓勵社會資本到鄉村發展與農民利益聯結型項目，鼓勵城市居民到鄉村旅游、休閑度假、養生養老，促進城鄉產業協同發展， 鼓勵農民進城務工等方面，專章規定了促進城鄉融合發展的制度。其中，法律第五十五條第二款規定的“縣級以上地方人民政府應當采取措施促進在城鎮穩定就業和生活的農民自愿有序進城落戶，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等作為農民進城落戶的條件”，引起了廣泛關注。與《中華人民共和國農村土地承包法》第二十七條第二款規定的“不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件”相比，本條增加了不得退出宅基地使用權和集體收益分配權的要求，對于保護進城落戶農民的權益具有重要意義。
（作者系中國農業大學法律系教授。文章來源：《農村工作通訊》2021年第12期）
責任編輯：成德波
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