中發(fā)〔2015〕33號(hào)文件明確提出：要從強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、切實(shí)保護(hù)國有土地資源、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的高度，深化農(nóng)墾土地管理制度改革；推進(jìn)農(nóng)墾土地資源資產(chǎn)化和資本化，創(chuàng)新農(nóng)墾土地資產(chǎn)配置方式。湖北農(nóng)墾經(jīng)過兩年來的實(shí)踐探索，對國有土地經(jīng)營體系進(jìn)行了多個(gè)方面的嘗試創(chuàng)新，取得了階段性成效。
一、創(chuàng)新完善土地經(jīng)營體系
湖北農(nóng)墾在總結(jié)試點(diǎn)成果基礎(chǔ)上，借鑒其他墾區(qū)成功做法，采取了以下幾種方式進(jìn)行探索并完善土地經(jīng)營體系。
（一）在省級(jí)層面完善土地經(jīng)營的舉措
1.出臺(tái)新政策統(tǒng)攬全局。為貫徹落實(shí)中發(fā)〔2015〕33號(hào)文件精神，湖北省委省政府出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的實(shí)施意見》(鄂發(fā)〔2017〕12號(hào))，這是湖北農(nóng)墾在新時(shí)期改革發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。文件強(qiáng)調(diào)了在土地管理、土地保護(hù)、土地資產(chǎn)化資本化等方面創(chuàng)新農(nóng)墾土地管理方式。
2.設(shè)立新機(jī)構(gòu)完善體制。積極與省編制部門溝通，2017年12月，在湖北省農(nóng)墾土地整治中心的基礎(chǔ)上成立了湖北省農(nóng)墾國土資源科技管理服務(wù)中心，其主要職責(zé)為：組織開展農(nóng)墾系統(tǒng)資源勘測、土地利用規(guī)劃編制、土地整理、土地信息系統(tǒng)建設(shè)和土地利用監(jiān)測、土地資源資產(chǎn)化資本化營運(yùn)等土地資源和其他自然資源有關(guān)管理服務(wù)；具體承擔(dān)農(nóng)墾系統(tǒng)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣與服務(wù)工作。這為經(jīng)營管理保護(hù)墾區(qū)國有土地開辟了新的途徑，建立了新的體制機(jī)制。
3.制定新辦法細(xì)化措施。省國土資源廳會(huì)同湖北農(nóng)墾局對農(nóng)墾國有土地使用管理政策進(jìn)一步梳理和完善，于2018年5月29日聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)墾國有土地使用管理的通知》（鄂土資函〔2018〕488號(hào)）。這是今后一段時(shí)期農(nóng)墾國有土地使用管理工作的重要依據(jù)，是維護(hù)農(nóng)墾國有土地合法權(quán)益的又一銳利武器。文件中嚴(yán)明用地政策，嚴(yán)控非農(nóng)建設(shè)占用農(nóng)用地，確保農(nóng)墾土地尤其是耕地面積不減少，質(zhì)量不減退，產(chǎn)能不削弱；文件促進(jìn)農(nóng)墾自身用地，讓農(nóng)墾國有土地資源變起來、動(dòng)起來、活起來。文件創(chuàng)設(shè)優(yōu)惠政策，支持農(nóng)墾土地開發(fā)利用，促進(jìn)國家土地政策和項(xiàng)目覆蓋農(nóng)場。
4.大力推進(jìn)土地整治挖掘發(fā)展?jié)摿Α＝陙恚鞭r(nóng)墾集中精力，爭取省國土部門大力支持，農(nóng)墾土地整理項(xiàng)目實(shí)施總量達(dá)180多萬畝，投資總額達(dá)15 億余元，建設(shè)了一大批農(nóng)田水利交通道路等基礎(chǔ)設(shè)施，大大提高了墾區(qū)群眾的生產(chǎn)生活水平和土地的生產(chǎn)能力。在鄂土資函〔2018〕488號(hào)文件中，也提到支持農(nóng)墾開展土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。因地制宜推進(jìn)國有農(nóng)場“旱改水”工程，建設(shè)一批集中連片，水旱輪作、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的農(nóng)墾高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田示范區(qū)。
（二）土地經(jīng)營體系探索實(shí)踐
1.規(guī)范過渡期“兩田制”經(jīng)營管理。湖北農(nóng)墾在推進(jìn)土地管理改革中，逐步規(guī)范國有農(nóng)場國有農(nóng)用地的統(tǒng)一經(jīng)營管理，“責(zé)任田”主要用于農(nóng)場農(nóng)工的“口糧田”。“經(jīng)營田”實(shí)行面向市場實(shí)行公開競價(jià)發(fā)包，建立經(jīng)營面積、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、承包租賃期限等與市場相適應(yīng)的調(diào)節(jié)機(jī)制。同等條件下國有農(nóng)場農(nóng)業(yè)從業(yè)人員可以優(yōu)先承包租賃。國有農(nóng)場應(yīng)當(dāng)與承包租賃土地的單位或個(gè)人簽訂承包租賃合同。農(nóng)業(yè)職工承包租賃期限自合同簽訂之日算起不得超過法定退休年齡。農(nóng)業(yè)職工達(dá)到法定退休年齡、其他人員合同承包租賃期滿，其所承包租賃的土地原則上應(yīng)無條件交回發(fā)包單位，地上附作物由雙方協(xié)商處理。目前，運(yùn)糧湖、清河等農(nóng)場對達(dá)到法定退休年齡、領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金的農(nóng)場職工，依據(jù)有關(guān)政策收回其承包租賃的土地，防止簡單固化承包租賃關(guān)系。近年來全省農(nóng)墾已收回退休職工的承包地8.6 萬余畝。
2.多種方式推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營。各農(nóng)場在推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營上進(jìn)行了多樣嘗試，像遷村騰地、土地復(fù)墾、土地托管、代耕代種、股份合作、倒包返租、物業(yè)置換等多種方式優(yōu)化配置土地資源，推進(jìn)土地規(guī)模化、集約化經(jīng)營。部分國有農(nóng)場、場屬企業(yè)及各類土地承包經(jīng)營主體還開展廣泛的聯(lián)合與合作，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。比如：五三農(nóng)場從今年開始，按照每個(gè)分場年均收回2000 畝的標(biāo)準(zhǔn)，小步慢走、滾動(dòng)集并土地，計(jì)劃用5年左右的時(shí)間將場內(nèi)一半耕地使用權(quán)收歸農(nóng)場掌控；南湖農(nóng)場按每畝850 元的價(jià)格倒包返租收回土地1200 余畝用于發(fā)展高效農(nóng)業(yè)；軍墾農(nóng)場按等價(jià)交換原則，以畝產(chǎn)值為依據(jù)，采用1 個(gè)大棚置換3-5 畝耕地的方式，已換回5000 余畝土地的使用權(quán)；沙市農(nóng)場現(xiàn)有農(nóng)業(yè)用地1萬畝，農(nóng)場采取農(nóng)工身份買斷的辦法，以每畝1.28萬元將農(nóng)業(yè)用地集并到農(nóng)場手中，由農(nóng)場公司化統(tǒng)一經(jīng)營。多種方式推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營的同時(shí)，培育了諸多新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。去年，全省國有農(nóng)場新建農(nóng)業(yè)類專業(yè)公司6 個(gè)，新增家庭農(nóng)場128 個(gè)，引進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品龍頭加工企業(yè)67 家，建設(shè)省級(jí)農(nóng)機(jī)聯(lián)盟1 個(gè)。
3.大力推進(jìn)農(nóng)墾國有土地確權(quán)發(fā)證。到2018年底全面完成農(nóng)墾權(quán)屬清晰、無爭議國有土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證任務(wù)，是黨中央國務(wù)院和省委省政府推進(jìn)農(nóng)墾改革工作部署的一項(xiàng)限期必須完成的剛性任務(wù)。近年來，湖北省農(nóng)墾局會(huì)同省國土廳和財(cái)政廳制發(fā)了文件，出臺(tái)了方案，召開了動(dòng)員會(huì)，舉辦了培訓(xùn)，爭取了經(jīng)費(fèi)，推進(jìn)了試點(diǎn)，開展了檢查督辦，全面打響了農(nóng)墾國有土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證攻堅(jiān)戰(zhàn)。截至2018年8月底，已落實(shí)經(jīng)費(fèi)7115.1467萬元，47個(gè)有任務(wù)的農(nóng)場，完成權(quán)籍調(diào)查面積297.58 萬畝，占任務(wù)總量的99.30%，實(shí)際完成發(fā)證面積271.46萬畝，占任務(wù)總量的90.59%，預(yù)計(jì)今年底前可全部發(fā)證到位。
4.推進(jìn)土地資源資產(chǎn)化資本化。為落實(shí)“推進(jìn)農(nóng)墾土地資源資產(chǎn)化和資本化，創(chuàng)新農(nóng)墾土地資產(chǎn)配置方式”要求，鄂土資函〔2018〕488號(hào)文件給出多種方式：一是對農(nóng)墾企業(yè)改革改制中涉及的國有劃撥建設(shè)用地和農(nóng)用地，可采取國有土地使用權(quán)出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）和保留劃撥用地等方式處置。二是經(jīng)省級(jí)政府以上批準(zhǔn)實(shí)行國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的國有獨(dú)資企業(yè)、國有獨(dú)資公司等農(nóng)墾企業(yè)，其使用的原生產(chǎn)經(jīng)營性國有劃撥建設(shè)用地和農(nóng)用地，經(jīng)批準(zhǔn)可以采用作價(jià)出資（入股）、授權(quán)經(jīng)營方式處置。三是農(nóng)墾現(xiàn)有劃撥建設(shè)用地，經(jīng)當(dāng)?shù)貒敛块T批準(zhǔn)可以采取協(xié)議方式辦理有償使用手續(xù)，可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。四是農(nóng)墾土地已經(jīng)確權(quán)登記給農(nóng)場或農(nóng)墾有關(guān)企事業(yè)單位，需要?jiǎng)澽D(zhuǎn)給湖北農(nóng)墾集團(tuán)的，向稅務(wù)部門申請按照不屬于土地交易行為出具免稅證明后，可依法辦理土地使用權(quán)變更登記手續(xù)。五是湖北農(nóng)墾集團(tuán)在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園等省級(jí)重大建設(shè)項(xiàng)目中可以開展土地一級(jí)開發(fā)。
湖北農(nóng)墾國有土地資源資產(chǎn)化資本化工作已呈星火燎原之勢。龍感湖農(nóng)場1600余畝新增耕地指標(biāo)已列入省級(jí)平臺(tái)交易計(jì)劃，相關(guān)工作正在積極推進(jìn)；人民大垸農(nóng)場與聯(lián)發(fā)投合作投資6000萬元開展的土地整治耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目，已被省國土廳列為試點(diǎn)項(xiàng)目大力推進(jìn)，這是我省引進(jìn)社會(huì)資本實(shí)施土地整理項(xiàng)目的首個(gè)PPP項(xiàng)目；五三農(nóng)場開展土地資源資產(chǎn)化資本化試點(diǎn)，將20.5萬畝國有農(nóng)用地、林地、水庫等資源進(jìn)行評(píng)估，作價(jià)40億元注入湖北農(nóng)谷實(shí)業(yè)集團(tuán)，該集團(tuán)以此進(jìn)行抵押貸款，融資3億元。
5.積極推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。按照國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》要求，湖北農(nóng)墾正在著手建設(shè)一批極具示范帶動(dòng)作用的工程。擬在桐湖農(nóng)場建立桐湖國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公園，規(guī)劃面積約3500畝，預(yù)計(jì)總投資20億元。漢南墾區(qū)在現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)發(fā)展核心區(qū)劃定50平方公里范圍，立足墾區(qū)資源優(yōu)勢和體制機(jī)制優(yōu)勢，按照“一鎮(zhèn)兩廊三園四村五板塊”整體思路，堅(jiān)持一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和生產(chǎn)、生活、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，高水平規(guī)劃建設(shè)湘口種業(yè)小鎮(zhèn)，打造具有墾區(qū)特色的都市田園綜合體。沙市農(nóng)場把農(nóng)業(yè)分場（公司）轉(zhuǎn)型發(fā)展與國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)莊園建設(shè)有機(jī)結(jié)合，將地處荊州市城區(qū)近郊的楊場分場作為國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)莊園創(chuàng)建單位，依托莊園地處工業(yè)區(qū)的優(yōu)勢，以園內(nèi)企業(yè)商務(wù)中心為平臺(tái)，以紅色革命歲月為主題，以康熙橋、丁字街為歷史文化背景，打造集生產(chǎn)、加工、經(jīng)營、觀光、娛樂、運(yùn)動(dòng)、住宿、餐飲、購物等生產(chǎn)、服務(wù)功能于一體的紅色現(xiàn)代化休閑度假莊園。
二、關(guān)于土地資產(chǎn)化資本化的一點(diǎn)思考
（一）進(jìn)一步完善農(nóng)用地資產(chǎn)化資本化政策及操作規(guī)程。國土資源部等八部委《關(guān)于擴(kuò)大國有土地有償使用范圍的意見》（國土資規(guī)〔2016〕20號(hào)）文件指出：“國有農(nóng)用地的有償使用，嚴(yán)格限定在農(nóng)墾改革的范圍內(nèi)。農(nóng)墾企業(yè)改革改制中涉及的國有農(nóng)用地，國家以劃撥方式處置的，使用權(quán)人可以承包租賃；國家以出讓、作價(jià)出資或者入股、授權(quán)經(jīng)營方式處置的，考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營特點(diǎn)，合理確定使用年限，最高使用年限不得超過50年，在使用期限內(nèi)，使用權(quán)人可以承包租賃、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。國家以租賃方式處置的，使用權(quán)人可以再出租。”農(nóng)墾國有農(nóng)用地資產(chǎn)化資本化中存在的主要問題：一是缺乏明確的法律規(guī)定。國有農(nóng)用地是國有土地的一部分，但是受農(nóng)業(yè)用途的限制，實(shí)踐中現(xiàn)有法律難以提供支撐。如資產(chǎn)評(píng)估、再處置等問題不宜參照國有建設(shè)用地規(guī)定；二是缺乏統(tǒng)一操作規(guī)程。各墾區(qū)在探索國有農(nóng)用地資產(chǎn)化資本化的過程中，在操作方案、相關(guān)稅費(fèi)等方面差異明顯。如廣西農(nóng)墾局委托評(píng)估農(nóng)用地價(jià)值，當(dāng)時(shí)主要參照地方政府征收農(nóng)村集體農(nóng)用地“補(bǔ)償三費(fèi)”的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合土地分等定級(jí)情況，兼顧《農(nóng)用地估價(jià)規(guī)程》規(guī)定進(jìn)行的，38.3萬畝農(nóng)用地評(píng)估價(jià)值僅57.8億元，折1.5萬元/畝，未能真正反映出農(nóng)用地的全部價(jià)值。寧夏農(nóng)墾在國有農(nóng)用地作價(jià)出資入股辦理過戶手續(xù)時(shí)免征過戶契稅，而其他地區(qū)都收取一定的過戶契稅。
（二）做好土地文章，吸引資金支持。2018年2月，財(cái)政部牽頭籌建中國農(nóng)墾產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，計(jì)劃規(guī)模500億元左右，主要目的是推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展，培育具有國際競爭力的大企業(yè)大集團(tuán)，充分發(fā)揮農(nóng)墾在推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的骨干作用。目前，湖北農(nóng)墾正在響應(yīng)國家號(hào)召，大力推進(jìn)農(nóng)場企業(yè)化、農(nóng)墾集團(tuán)化改革，土地資源是農(nóng)墾賴以生存的基礎(chǔ)和主要資源，土地資源加大保護(hù)力度和進(jìn)行土地市場化運(yùn)作，都需要大量資金支持。湖北農(nóng)墾既要積極爭取政府資金支持，更要整合資源，挖掘內(nèi)部潛力，利用自身優(yōu)勢，通過增減掛鉤、存增掛鉤、新增耕地指標(biāo)交易等政策，吸引社會(huì)資本、金融資本參與農(nóng)墾發(fā)展，共同建設(shè)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域航母旗艦。
（三）亟待建立農(nóng)墾資產(chǎn)監(jiān)管信息平臺(tái)。在土地確權(quán)工作成果的基礎(chǔ)上，建立包括國有土地在內(nèi)的農(nóng)墾國有資產(chǎn)監(jiān)管平臺(tái)，加快推進(jìn)農(nóng)場土地資源資產(chǎn)化資本化，有效促進(jìn)農(nóng)墾由“管生產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變。應(yīng)該推進(jìn)農(nóng)墾國有土地管理信息化建設(shè)，充分利用這次土地確權(quán)登記發(fā)證成果，結(jié)合三調(diào)數(shù)據(jù)，建立農(nóng)墾國有土地資源資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，逐步形成土地權(quán)屬管理、土地利用規(guī)劃、土地整治項(xiàng)目建設(shè)、土地資產(chǎn)監(jiān)管的“一張圖”，實(shí)現(xiàn)信息互通、資源共享的信息化管理手段。
（四）科學(xué)整體規(guī)劃，謀劃長遠(yuǎn)發(fā)展。隨著農(nóng)墾改革深入推進(jìn)，湖北農(nóng)墾許多市州墾區(qū)和農(nóng)場都已經(jīng)成立國有資產(chǎn)經(jīng)營管理類型的公司或企業(yè)，如2017年潛江農(nóng)墾整合墾區(qū)資源要素，由6家農(nóng)場籌措資本股金10億元，成立了潛江農(nóng)墾資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司；漢南墾區(qū)新成立的武漢經(jīng)開農(nóng)業(yè)發(fā)展投資有限公司注冊資本金8億元，逐步承接原農(nóng)場所擁有的資源和資產(chǎn)；沙市農(nóng)場組建發(fā)展總公司，下屬8家實(shí)體公司；八里湖農(nóng)場成立了八里湖農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司，將其作為壯大農(nóng)場經(jīng)濟(jì)實(shí)力的龍頭，經(jīng)營管理農(nóng)場的3.5萬畝國有土地和國有資產(chǎn)。湖北農(nóng)墾需從省級(jí)層面科學(xué)統(tǒng)籌整體規(guī)劃，逐步以資本為紐帶，全面增強(qiáng)農(nóng)墾內(nèi)生動(dòng)力、發(fā)展活力、整體實(shí)力。
（作者單位：湖北省農(nóng)墾國土資源科技管理服務(wù)中心）
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