一、問題的提出
土地既是農墾的核心資產，又是可以進一步開發的寶貴資源，尤其對于具有自身特殊性的廣西農墾。國家《十一五規劃綱要》和《西部大開發“十一五”規劃》中都提到廣西北部灣經濟區發展規劃，并在規劃中明確指出：“北部灣經濟區地處我國沿海西南端，由南寧、北海、欽州、防城港四市所轄行政區域組成，規劃期為2006 ~ 2020年。”這都足見國家對北部灣經濟發展的重視。廣西農墾總面積為250萬畝，其中130多萬畝被劃入北部灣經濟區，且其中有37萬畝基本分布于北部灣海域沿岸、邊境線附近及城市或者城鎮郊區地帶，有很強的區位優勢。可見充分利用好國有土地，對廣西農墾持續發展有著巨大的現實意義。根據有關文件（桂發[2006]11號、桂政發[2006]29號）精神，廣西農墾可以在集團內部建立專門的土地儲備管理中心對國有土地實行有效的管理。建立土地儲備管理中心首先要考慮的問題，便是土地儲備與管理中存在的風險及如何防避。
二、土地儲備風險分析
廣西農墾建立土地儲備管理中心面臨的風險大致可分為以下幾個方面：
（一）土地儲備進入庫存階段面臨積壓風險
一般來說，進入庫存階段的儲備土地，由于沒有及時運作盤活及推向市場交易而引起一系列風險，其中土地積壓風險是整個儲備管理實施過程中最大的風險源。從土地儲備的“量”來看，既不能盲目追求儲備數量的最大化，也不能忽視和弱化土地儲備量。儲備量過大，超過自身總體用地的需要，將造成土地大量閑置及資金運轉活力不足，最終導致土地和資金的雙重積壓；儲備量過小則不能滿足自身的需求，需求方將會在儲備中心的外部來找尋土地資源，容易造成交易的混亂，從而使土地儲備中心起不到土地調控管理作用。從土地儲備的“時”來看，土地儲備的時間既不能過短也不能過長。大量的、短時間、盡量避免構成積壓的土地周轉儲備才是土地交易的正常儲備。如果儲備的時間過短，將會得不到土地升值帶來的經濟利益；如果儲備的時間過長，超過土地儲備的保本期，從而產生的債務和利息負擔會給土地儲備中心帶來巨大的財務風險，同時也不利于土地儲備管理制度的有效實施。
（二）土地儲備管理中面臨的監管風險
農墾是以國有土地為最主要生產資料、最主要依托和基本保障的管理區域和企業集群，對于較為分散的管理區域和企業群體及數額巨大的土地儲備管理規模而言，國有土地收購、儲備、供應等過程的監管人員、監管方式及監督措施等，與規范管理的要求相比還存在很大差距，相關監管部門之間還未建立完善的聯動監督機制，對于問題的處理也大多停留在事后的補充糾正，缺乏基本的協調合作及土地開發交易前的預警防范機制。土地儲備資金運作的特殊性也決定了監管難度較大。土地儲備資金可能存儲于各貸款銀行，分布分散，使用效率不高，缺乏統籌管理，監管困難。
（三）進入土地運營時面臨的風險
在土地收購階段，土地儲備中心很可能與原用地單位存在明顯的信息不對稱，如不熟悉原有的建筑被抵押、查封及存在復雜的歷史遺留問題，或由于對土地地質地理信息的不了解而增加后期的土地開發成本。以上這些不利于原用地單位的信息都極可能被隱瞞，導致土地收購面臨各種潛在風險。在土地開發階段，因為土地具有固定性的基本特征，一旦項目資金投入就很難轉移，容易產生沉淀成本。因此，對儲備土地進行合理開發是十分必要的，盲目運作可能導致收不抵支的現象產生。在土地出讓階段，也可能面臨因為一些因素的非預期變動形成的風險。如土地流拍，即土地進入市場拍賣時，因為買家競價太低或沒有買家出價，使地價低于成本售出或不能順利轉讓造成土地積壓。這些不確定的風險因素主要來源于：土地供給與市場需求不對稱；出讓方沒有掌握好出讓時機；出讓的方式選擇不合理。
（四）土地儲備過程中的負債融資風險
此類風險主要是指因為融資而產生的債務嚴重影響土地儲備管理中心的運營，甚至因為無法支付相關到期債務而被債權人申請破產。據已有經驗來看，土地儲備中心擁有的資本金是很有限的，利用權益融資的可行性和比重都不會太高，主要依賴來源于以銀行為主的金融機構貸款等負債融資，過大的負債比率與還本付息壓力使土地儲備始終承受著巨大的財務風險。
三、風險控制措施
（一）制定合理的土地儲備計劃
土地儲備管理中心的主要任務是有效調控土地儲備數量，避免盲目儲備造成土地積壓，影響中心的正常運營。要制定完善的年度土地儲備計劃，為做好土地儲備管理工作打好基礎。土地儲備的時間和數量是有一定限度的，數量非越多越好，時間也非越長越好，確定適合的儲備量和儲備時間，對于控制資金流動速度，降低運營風險有極大好處。建立科學有效的土地儲備和供應計劃是中心運營的重要環節，這就要求對儲備土地進行分別審核、分類管理，如將盈利高的儲備土地和可能不會盈利甚至需要政府補貼的儲備土地區別管理。強化盈利能力大的土地項目的經營風險及財務風險控制，有效利用自有資金及融資來提高盈利能力；對于盈利能力弱的甚至需要政府進行補貼的儲備土地，盡量爭取政府補貼及高效利用自有資金。
（二）完善土地儲備監督管理體系
建立完善的土地儲備監督管理體系，不管在組織還是技術層次來說都十分重要。從組織上來看，建立系統的監督管理體系，是實現土地儲備目標的重要保證；從技術上來看，以公開透明的信息技術平臺將城市規劃、土地利用的年度計劃以及土地儲備的現實情況等向社會公布，讓社會對土地收購儲備具體情況有所了解，將增進土地儲備中心的社會公信力。
監督管理體系的建立應著重于以下三方面：一是對土地開發項目進行全程監管。嚴格落實相關規定，公開、公平、公正進行工程招投標，確定承建單位，杜絕暗箱操作和各種關系網的干擾。實行分級負責的項目監管制度，對項目施工質量、進度等進行具體監督，做到責任到人。嚴格監管項目資金的使用情況，把好項目的驗收關。項目完結后，必須召集審計、財政、監察等相關部門開展項目資金專項審計。二是對土地儲備資金進行有效監管。強化資金管理，做到專款專用、專項管理、單獨核算，任何單位和個人不得超支出范圍和標準開支，更不得截留和挪用項目資金。實行項目資金集中支付制度，按批復的項目預算、施工合同和工程進度撥付項目資金；建立健全項目會計核算制度和內部稽核制度，對項目資金實行全過程的財務管理與監督；嚴格項目資金竣工決算，規范項目的業績考評和追蹤問效。三是加強廉政監督。認真梳理資金撥付使用、補償安置、評估作價、入戶清查登記、項目招標等關鍵環節和重要領域潛在的風險點。結合本機構的實際情況，全方位分析研究易發生腐敗現象的崗位和環節，并對其進行積極的排查工作。根據排查工作結果，把界定出的風險崗位進行風險等級劃分，并據此建立行之有效的分等級風險防范管理辦法。如設置匿名風險舉報箱，向社會公布監督投訴電話或建立網站進行意見收集等方式，及時收集群眾建議和舉報；設立風險信息庫，建立記分制度與責任追究等制度，構建完善的預警系統，形成嚴密的預警機制，及時有效防控風險。還可考慮建立聯合監督檢查機制，把日常監督和專項檢查緊密結合起來，定期開展聯合檢查，形成監督合力，進一步提高監督效果。
（三）加強經營管理
加強經營管理，首先要根據不同土地儲備類型合理確認項目的成本費用及收益。在土地儲備成本和收入正確分析的前提下，可以利用現金流預測圖進行相關分析，計算項目評價指標。在分析土地儲備成本時，要根據其構成性態區分為固定成本和可變成本。由于土地的地理條件和地塊上權屬情況不同，故對其項目成本要單項進行核算。如針對大面積開發、分塊出讓的項目，可選擇個別認定法、按面積分配法及按價值分配法。對土地出讓收入進行預測時，要綜合考慮市場行情和土地出讓相關政策性因素。根據土地既是資產又是資源的特點，可依據資產的收入資本化定價理論對儲備土地進行投資分析，即對欲出讓儲備土地的出讓收入或租賃年限內其未來收入進行貼現計算出現值，再綜合考慮儲備項目的周邊環境影響所帶來的社會效益和環境效益進行量化分析。
土地儲備的經營風險，主要表現為在投資過程中由于多種因素引起收益低于預期利潤，甚至導致投資損失。期限長、價值量大、市場競爭不充分和不動產的外在形態等特點，使土地儲備的風險程度較高。做好風險識別，是風險分析的第一步，即盡可能收集相關的歷史資料，分析儲備土地存在的各種風險因素，通過全面識別經營全過程中面臨的所有風險因素，從相互關聯中找到各風險變量間的本質聯系，抓住主要風險因素。風險估計建立于風險識別的基礎上，主要是對土地開發經營管理過程中存在的風險進行量化，確定這些風險可能的影響程度并客觀衡量，據此對風險進行評價決策然后選擇合理的處理方法。進行估計時必須主觀判斷與客觀估計相結合。一方面對歷史資料利用統計方法計算出描述風險大小的客觀規律，另一方面由相關專家對難以量化的投資風險作出的合理估計。綜合兩方面確定各風險的相對權重，分辨出主要風險，便于決策者認識土地開發經營的風險程度。風險分析的目的在于確定風險與預期收益的最佳平衡方案，故決策者必須對投資機會進行客觀風險評價，以指導最終決策。風險評價主要依據風險估計得到風險發生概率，然后綜合考慮選定指標體系決定風險大小，評價風險對土地經營目標的影響程度。
（四）促進融資渠道多元化，優化資本結構
籌集資金的方式及渠道對于土地儲備管理中心的運營發展起著至關重要的作用。根據已有經驗，土地管理儲備籌資主要依靠銀行貸款，但是銀行貸款利率較高，而且因貸款利率調整或金融政策變化，很可能導致資金供應不足、資金成本升高，使土地儲備的財務風險加大。所以，促進融資渠道多元化顯得十分必要。借鑒行業相關經驗，可以考慮采用土地信用產品、土地證券化等形式，調整單一依靠銀行貸款所形成的資金數額有限、周期短、利率高、風險高的融資格局。儲備中心還應該增加自有資金份額，留存一部分土地收益作為土地儲備金，并積極爭取政府的財政補貼，從而優化資本結構，加強預防風險的能力。
（作者單位：廣西大學 廣西農墾集團有限責任公司）
責任編輯：蔡基松
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