摘 要：農(nóng)墾建設(shè)一方面承襲傳統(tǒng)中國(guó)邊疆治理思路，兼具邊疆開發(fā)與邊防穩(wěn)固之雙重功能，另一方面又在廣度和深度上有所拓展，形成了建立在現(xiàn)代國(guó)家基礎(chǔ)上全面治理理念，即所謂“三個(gè)隊(duì)”——戰(zhàn)斗隊(duì)、工作隊(duì)與生產(chǎn)隊(duì)。本文通過對(duì)云南農(nóng)墾“三個(gè)隊(duì)”建設(shè)近70年的回顧，一方面探討現(xiàn)代中國(guó)如何在西南邊疆農(nóng)墾系統(tǒng)建立中塑造國(guó)家意志、體制與認(rèn)同，另一方面通過農(nóng)墾建設(shè)推動(dòng)邊疆融入與現(xiàn)代化發(fā)展。并指出，“三個(gè)隊(duì)”是當(dāng)代中國(guó)具有明顯區(qū)域主義色彩的治理嘗試，展現(xiàn)了邊疆治理從穩(wěn)定到發(fā)展的轉(zhuǎn)換。作為邊疆治理的內(nèi)生動(dòng)力，在新時(shí)期依然可以發(fā)揮重要作用。
關(guān)鍵詞：三個(gè)隊(duì);邊疆治理;云南農(nóng)墾
作者簡(jiǎn)介：歐陽(yáng)潔，女，白族，云南省社會(huì)科學(xué)院，副研究員，民族學(xué)博士，主要研究方向?yàn)檫吔鐣?huì)治理。
農(nóng)墾，既是中華人民共和國(guó)成立之初依照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)原則創(chuàng)辦的新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織，又是應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外復(fù)雜局勢(shì)、穩(wěn)定邊疆需要下社會(huì)形態(tài)比較完整的特殊政治組織，同時(shí)，也是現(xiàn)代中國(guó)邊疆治理中的一項(xiàng)重要舉措。在新中國(guó)成立之初，以毛澤東為代表的第一代領(lǐng)導(dǎo)人便著手農(nóng)墾建設(shè)并提出其肩負(fù)的“三個(gè)隊(duì)”的任務(wù)，這不僅是對(duì)歷代王朝傳統(tǒng)屯墾的發(fā)展，更形成了現(xiàn)代國(guó)家具有特色的邊疆治理模式。在共和國(guó)成立70周年之際，以云南農(nóng)墾的建設(shè)發(fā)展歷程，對(duì)“三個(gè)隊(duì)”邊疆治理經(jīng)驗(yàn)的回顧具有重要意義。
一、“三個(gè)隊(duì)”的邊疆治理理念的提出
我國(guó)歷來重視邊疆治理。自秦漢開始，邊疆治理的一個(gè)重要內(nèi)容就是移民戍邊，即通過從內(nèi)地向邊疆移民，興邊屯田，扶植農(nóng)桑，以發(fā)展經(jīng)濟(jì)來加強(qiáng)邊疆地區(qū)的建設(shè)和鞏固邊防。作為中國(guó)歷代王朝國(guó)家邊疆 治理的傳統(tǒng)策略，移民實(shí)邊政策的實(shí)施帶動(dòng)了邊疆地區(qū)全面發(fā)展，逐漸縮小和內(nèi)地經(jīng)濟(jì)上的差距，增強(qiáng)了邊疆少數(shù)民族與主體民族間的融合。
中華人民共和國(guó)的成立，建立了真正意義上的現(xiàn)代民族國(guó)家，這對(duì)中國(guó)的邊疆治理具有革命性意義。 尤其在新中國(guó)成立之初，不僅是新的邊疆概念和邊疆治理方式的形成時(shí)期，也是我國(guó)邊疆治理最富成效的時(shí)期 。
回顧這一時(shí)期的邊疆治理，學(xué)界研究的主要聚焦于民族區(qū)域自治制度、民族識(shí)別和少數(shù)民族社會(huì)歷史調(diào)查，以及少數(shù)民族地區(qū)的民主改革和社會(huì)主義改造等涉及邊疆的重要事件 ，相比之下，這一時(shí)期國(guó)家的一項(xiàng)重要舉措——農(nóng)墾系統(tǒng)的建立，對(duì)邊疆治理所發(fā)揮的作用，雖得到肯定，但還尚未引起重視。
農(nóng)墾系統(tǒng)作為長(zhǎng)期、廣泛存在中國(guó)大地上的一種特殊組織，由于歷史原因所形成的相對(duì)封閉性，學(xué)術(shù)界對(duì)其關(guān)注一直較少。 早期研究成果多集中于系統(tǒng)內(nèi)部主導(dǎo)的基礎(chǔ)性的文件匯編、史志資料和回憶錄搜集整理；或是宏觀層面對(duì)農(nóng)墾發(fā)展歷程和成就的著述。近年來，基于實(shí)地調(diào)研和學(xué)科理論為指導(dǎo)的學(xué)術(shù)研究開始新起，形成關(guān)注于現(xiàn)實(shí)的改革轉(zhuǎn)型和探討體制得失的歷史進(jìn)程的兩條研究路徑。絕大部分研究都肯定了農(nóng)墾在現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)和邊疆治理中發(fā)揮的作用，指出：農(nóng)墾將為完成軍事任務(wù)而駐扎在邊疆的軍隊(duì)成建制地在當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)業(yè)，實(shí)行軍墾，在加強(qiáng)邊防的同時(shí)也增強(qiáng)了國(guó)家對(duì)這些地區(qū)的干預(yù)能力；與此同時(shí)，從內(nèi)地向邊疆移民，在現(xiàn)代國(guó)家計(jì)劃下有組織地進(jìn)行墾殖，在一定程度上改變了當(dāng)?shù)氐娜丝诮Y(jié)構(gòu)和地方社會(huì)文化，促進(jìn)了邊疆開發(fā) 。尤其是對(duì)新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的研究，將其視作一種特殊的政權(quán)組織形式，既是推動(dòng)邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量，又肩負(fù)著守疆衛(wèi)國(guó)之職責(zé)。 其中，魏英杰通過對(duì)新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)體制和發(fā)展歷程的粗線條勾勒，進(jìn)一步指出其在當(dāng)代邊疆治理中的意義:與中國(guó)古代的屯田制度是為了配合中央政府的軍事行動(dòng)、并對(duì)當(dāng)?shù)卣?quán)加以威懾不同，新中國(guó)后的兵團(tuán)職能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了軍事的范疇，實(shí)現(xiàn)了對(duì)新疆實(shí)行更加有效的全面治理。 事實(shí)上，這種全面治理，更具體、明確地說也就是本文所討論的“三個(gè)隊(duì)”的邊疆治理理念，即“要發(fā)揮既是生產(chǎn)隊(duì)，又是工作隊(duì)、戰(zhàn)斗隊(duì)的作用。” 所謂戰(zhàn)斗隊(duì)，就是保衛(wèi)祖國(guó)統(tǒng)一，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，這是治理的首要任務(wù)；所謂生產(chǎn)隊(duì)，就是要搞好邊疆生產(chǎn)建設(shè)，大力發(fā)展農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)，這是邊疆治理的重要保證；而所謂工作隊(duì)，即要做群眾思想工作，團(tuán)結(jié)各族人民，全心全意為人民辦好事。
早在土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，毛澤東就明確了工農(nóng)紅軍要執(zhí)行的“三大任務(wù)”:即打仗消滅敵人，打土豪籌款子以解決紅軍和根據(jù)地人民政府的費(fèi)用，以及群眾宣傳工作，這也是戰(zhàn)斗隊(duì)、工作隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)的基本思想的雛形。到了抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，以南泥灣為代表的軍民大生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)迅速發(fā)展，軍隊(duì)作為生產(chǎn)隊(duì)的作用開始凸顯。毛澤東進(jìn)一步指出：“只要我們?nèi)w英勇參戰(zhàn)的八路軍新四軍，人人不但會(huì)打仗，會(huì)做群眾工作，又會(huì)生產(chǎn)，我們就不怕任何困難，就會(huì)是孟夫子說過的，就會(huì)無敵于天下。” 以此拉開了現(xiàn)代中國(guó)屯墾的序幕，并形成了“三個(gè)隊(duì)”的新屯墾理念。
1949年12月，毛澤東簽發(fā)了《中央人民政府人民革命軍事委員會(huì)關(guān)于一九五〇年軍隊(duì)參加生產(chǎn)建設(shè)工作的指示》，該指示提出：“人民革命軍事委員會(huì)號(hào)召全軍，除繼續(xù)作戰(zhàn)和服勤務(wù)者而外，應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)一部分生產(chǎn)任務(wù)，使我人民解放軍不僅是一支國(guó)防軍，而且是一支生產(chǎn)軍，借以協(xié)同全國(guó)人民克服長(zhǎng)期戰(zhàn)爭(zhēng)所遺留下來的困難，加速新民主主義的建設(shè)。” 作為新中國(guó)啟動(dòng)農(nóng)墾(尤其是軍墾)事業(yè)的最初號(hào)令，關(guān)于新中國(guó)農(nóng)墾肩負(fù)“三個(gè)隊(duì)”任務(wù)的思想再一次完整而精辟地表達(dá)了出來。
在農(nóng)墾建立發(fā)展的近70年歷程中，“三個(gè)隊(duì)”的表述不僅不斷的出現(xiàn)在各級(jí)農(nóng)墾的政策文件中，也進(jìn)入了學(xué)者關(guān)注的視野。張振華、鄭坤亮將“三個(gè)隊(duì)”視作毛澤東屯墾思想的核心，指出這一思想的形成有其深遠(yuǎn)的歷史淵源，其中“有兩個(gè)隊(duì)的原型是來自古代的屯兵和墾田，即我們所說的屯兵以執(zhí)行戰(zhàn)斗隊(duì)的任務(wù)，墾田以執(zhí)行生產(chǎn)隊(duì)任務(wù)的形式。但毛澤東屯墾思想與古代屯墾思想的根本區(qū)別在于:把工作隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)、戰(zhàn)斗隊(duì)并列為人民軍隊(duì)的三大任務(wù)。” 而本文正是在這一基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出:“三個(gè)隊(duì)”不僅是毛澤東等第一代領(lǐng)導(dǎo)人屯墾思想的核心，更是一種建立在現(xiàn)代國(guó)家基礎(chǔ)上邊疆治理的理念。與傳統(tǒng)王朝國(guó)家屯墾戍邊的目的在于邊疆穩(wěn)定不同，它是一套更加積極的全面治理體系，其目的在于邊疆發(fā)展建設(shè)與現(xiàn)代國(guó)家整合。其不只是在古代屯墾思想中添加了“工作隊(duì)”的任務(wù)，戰(zhàn)斗隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)、工作隊(duì)本就是一個(gè)互相促進(jìn)和發(fā)展，密不可分的治理體系，而且，在農(nóng)墾建設(shè)不同歷史時(shí)期和面對(duì)現(xiàn)代中國(guó)邊疆形勢(shì)的不斷變化，其也不斷發(fā)展完善，被賦予越來越豐富的時(shí)代涵義和治理角色。
云南地處西南邊疆多民族地區(qū)的區(qū)域特點(diǎn)和戰(zhàn)略區(qū)位，使得對(duì)云南農(nóng)墾的研究具有特殊意義。本文正是在上述基礎(chǔ)上，以二十世紀(jì)五十年代開始建立的云南農(nóng)墾為研究對(duì)象，通過史志、回憶錄等檔案資料和人類學(xué)田野調(diào)查、口述資料的結(jié)合，對(duì)云南農(nóng)墾“三個(gè)隊(duì)”建設(shè)的回顧和展望，來窺探現(xiàn)代中國(guó)如何在西南邊地農(nóng)墾系統(tǒng)建立中塑造國(guó)家意志、體制與認(rèn)同，進(jìn)而通過農(nóng)墾的建立實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力的深入，邊疆融入與現(xiàn)代化發(fā)展。
二、云南農(nóng)墾的建立與“三個(gè)隊(duì)”治理模式的回顧
云南的墾殖事業(yè)歷史悠久，溯源深遠(yuǎn)。從公元前2世紀(jì)末，為開西南夷道，伴隨羈縻政策，漢武帝在滇東北和滇池地區(qū)移民屯田興修水利。三國(guó)時(shí)期，蜀漢王朝在云南歲課農(nóng)桑，發(fā)展生產(chǎn)，在今曲靖地區(qū)大興屯田，使之成為云南當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)文化中心。進(jìn)入元代，在云南的軍民屯田已遍及云南整個(gè)靠?jī)?nèi)地區(qū)，王朝政權(quán)大規(guī)模組織軍隊(duì)和民眾實(shí)施屯田，據(jù)《元史》的《地理志》《兵志》記載，軍屯和民屯在今昆明、曲靖、楚雄、紅河、大理、保山地區(qū)分別為4.52萬畝和22.62萬畝。元代以后，云南社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展很大程度上得益于“兵自為食”的衛(wèi)所屯田制度。衛(wèi)所既是戍邊防御的軍事組織，又是生產(chǎn)單位。據(jù)《云南通志?兵食志》記載:全省軍屯田土有1320632畝(包括職田、屯田)，相當(dāng)于當(dāng)時(shí)全省耕地面積的42%。此外，還有相當(dāng)數(shù)量的民屯，一類以招募流民或罪徒者為主；一類則是商屯。人口主要來自蘇、贛、湘、鄂、川等省和充軍犯人及 家屬。至明代，屯墾制度不僅遍布云南腹地，還遠(yuǎn)及西雙版納、德宏等偏遠(yuǎn)地區(qū)。云南地廣人稀，實(shí)施屯墾后，近百萬內(nèi)地軍民進(jìn)入云南，帶來當(dāng)時(shí)較為先進(jìn)的生產(chǎn)工具和生產(chǎn)技術(shù)，為云南經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來很大活力。同時(shí)也逐漸形成了各民族大雜居小聚居的格局，為開發(fā)和鞏固西南邊疆產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。
然而，云南農(nóng)墾的建立并非是傳統(tǒng)墾殖的延續(xù)，提供天然橡膠，滿足新興的現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的迫切需要，這才是其建立最為直接的原因，也是當(dāng)時(shí)一項(xiàng)重要的國(guó)家軍事任務(wù)。中華人民共和國(guó)成立之前，作為重要的生產(chǎn)生活物資，橡膠主要依賴進(jìn)口。隨著朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，美國(guó)等西方國(guó)家對(duì)中國(guó)實(shí)行封鎖禁令，為了打破封鎖，保證國(guó)防及工業(yè)建設(shè)，中國(guó)政府和人民開始自力更生、克服困難發(fā)展橡膠事業(yè)。隨著1951年，廣東農(nóng)墾及海南墾殖分局成立，種下中華人民共和國(guó)成立后的第一批橡膠。 在國(guó)家大力支持下，1951年9月云南省農(nóng)林廳林業(yè)局便成立了林墾處 ，1952年底，中共中央政務(wù)院決定正式開辟云南植膠區(qū)， 次年2月，云南省發(fā)展橡膠種植的主管機(jī)構(gòu)——云南省墾殖局成立了，直屬中央人民政府林業(yè)部，下設(shè)蒙自、保山兩個(gè)墾殖分局，在普洱設(shè)分局籌備處，以及河口、勐臘墾殖所，并籌建了13個(gè)林場(chǎng)。1957年3月，農(nóng)墾部長(zhǎng)王震到云南視察后，將省熱作局改為省農(nóng)墾局，實(shí)行農(nóng)墾部和省委雙重領(lǐng)導(dǎo)，原墾殖場(chǎng)改為國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)。同年又新建國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)5個(gè)，接管軍墾農(nóng)場(chǎng)和地方農(nóng)場(chǎng)13個(gè)。
在云南農(nóng)墾建設(shè)過程中，“三個(gè)隊(duì)”的治理任務(wù)貫穿始終。隨著農(nóng)墾多重地方治理功能的實(shí)現(xiàn)，新興國(guó)家權(quán)力不斷向西南邊疆延伸和滲透，開啟了現(xiàn)代國(guó)家對(duì)邊疆整合和建設(shè)的歷程。
(一)穩(wěn)邊固疆:作為“戰(zhàn)斗隊(duì)”的云南農(nóng)墾
在歷史上的云南邊疆地區(qū)，王朝政權(quán)的統(tǒng)治尚未深入，多是以中心對(duì)邊緣的影響和采取間接控制的策略。建國(guó)之初，對(duì)于剛剛實(shí)現(xiàn)了國(guó)家主權(quán)獨(dú)立和民族解放中央政權(quán)來說，很難依靠行政垂直領(lǐng)導(dǎo)，完全實(shí)現(xiàn)國(guó)家力量深入云南的省、市、縣三級(jí)政權(quán)。而以一套軍事化管理運(yùn)作基礎(chǔ)建立起來的農(nóng)墾系統(tǒng)，作為輔助和補(bǔ)充，使得新興政權(quán)在國(guó)情復(fù)雜、國(guó)力有限的基礎(chǔ)上一定程度上實(shí)現(xiàn)對(duì)邊疆地區(qū)的直接控制。
在1950年代的云南邊疆，各種勢(shì)力都在對(duì)新政權(quán)進(jìn)行挑戰(zhàn)，除了國(guó)民黨軍隊(duì)殘部盤踞在滇緬邊境一線，加上境外敵對(duì)勢(shì)力、土匪時(shí)常入境騷擾破壞，挑撥地方民族關(guān)系，制造事端，進(jìn)行策反活動(dòng)，使得邊疆局勢(shì)復(fù)雜，斗爭(zhēng)激烈。因?yàn)橐韵鹉z種植為主，絕大多數(shù)農(nóng)場(chǎng)都出于亞熱帶適合橡膠生產(chǎn)的邊疆地區(qū)，云南農(nóng)墾所屬的39個(gè)農(nóng)場(chǎng)中有20個(gè)位于國(guó)境線上 ，且大部分農(nóng)場(chǎng)又處于對(duì)外交往的交通要道上，具有重要戰(zhàn)略地位。盡管云南農(nóng)墾建立的初衷是解決我國(guó)橡膠生產(chǎn)的問題，但事實(shí)上，在1980年代以前云南農(nóng)墾一直是作為中央政權(quán)穩(wěn)定邊疆及輔助國(guó)家軍事控制力而存在的。
這突出表現(xiàn)在云南農(nóng)墾的機(jī)構(gòu)和任職設(shè)置上都更加強(qiáng)調(diào)了軍事化運(yùn)作。云南農(nóng)墾在成立之初就選擇 了軍墾這一最為高效的組織方式 ，并成立了民兵組織，擔(dān)負(fù)著“屯墾戍邊”的光榮任務(wù)。最早的民兵組織 以轉(zhuǎn)業(yè)軍官、退伍軍人等黨員組成，具有良好的軍事素質(zhì)，戰(zhàn)斗力很強(qiáng)。民兵們都是“一手拿鋤、一手拿槍”，在開荒生產(chǎn)的同時(shí)，站崗放哨、巡邏執(zhí)勤，還積極參加當(dāng)?shù)剀娒衤?lián)防，配合部隊(duì)搜山堵卡，圍殲入侵?jǐn)?人。在農(nóng)場(chǎng)職工的回憶:“守邊疆，雖未達(dá)枕戈待旦的地步，但警惕的弦卻是繃得緊緊的。況且，特務(wù)放黑槍我就聽到過，夜間放的信號(hào)彈我就不止一次地看到過。毋庸諱言，那時(shí)西雙版納的部分邊境，并不十分平 安。” 到了1970年代，云南農(nóng)墾組建為云南生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，實(shí)行以兵團(tuán)建制為主的軍事化管理，主要領(lǐng)導(dǎo)都為現(xiàn)役軍人擔(dān)任，職工也根據(jù)政治條件和身體素質(zhì)，分為兵團(tuán)戰(zhàn)士和兵團(tuán)職工。兵團(tuán)戰(zhàn)士按規(guī)定配備一定數(shù)量的沖鋒槍、步槍和其他輕武器，設(shè)作訓(xùn)處、科，負(fù)責(zé)兵團(tuán)戰(zhàn)士的軍事訓(xùn)練，還建立脫產(chǎn)的警衛(wèi)通訊部隊(duì)。 現(xiàn)代軍人所具備的國(guó)家觀念、政治素質(zhì)，軍隊(duì)的組織程度高和執(zhí)行力強(qiáng)，不僅成為組織建立最為良好和穩(wěn)定的基礎(chǔ)，也成為邊疆地區(qū)的現(xiàn)代國(guó)家意識(shí)構(gòu)建的理想媒介。
不僅如此，在云南當(dāng)代邊疆的戰(zhàn)例中，農(nóng)墾成為最有效的軍事補(bǔ)給。云南農(nóng)墾戍邊史上主要有3次支前參戰(zhàn)的重大戰(zhàn)例，一次是在1961年7月為中緬兩國(guó)勘界掃除障礙，西雙版納的景洪、東風(fēng)等農(nóng)場(chǎng)選派精干民兵 2000余人配合部隊(duì)，肅清了盤踞邊境一帶的國(guó)民黨殘軍。另外兩次則是對(duì)越自衛(wèi)反擊戰(zhàn)和收復(fù)老山的戰(zhàn)斗中，處于前線的天保、河口、八步、健康等農(nóng)場(chǎng)全力以赴投入?yún)?zhàn)和支前工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在自衛(wèi)反擊戰(zhàn)中，農(nóng)墾系統(tǒng)參戰(zhàn)民兵和支前民兵共有2.18萬人，有2563人立功，有87個(gè)集體立功授獎(jiǎng);在收復(fù)老山的戰(zhàn)斗中，天保農(nóng)場(chǎng)參加支前的職工有1400余人，67人立功，有9個(gè)集體榮立三等功。
作為“戰(zhàn)斗隊(duì)”的云南農(nóng)墾，不僅在現(xiàn)代國(guó)家成立之初復(fù)雜邊疆局勢(shì)中維護(hù)了主權(quán)統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，其組織形態(tài)的構(gòu)建和運(yùn)作也推動(dòng)了邊疆社會(huì)對(duì)現(xiàn)代國(guó)家基本政治制度從認(rèn)知到認(rèn)同，其“保家衛(wèi)國(guó)”“屯墾戍邊”農(nóng)墾精神對(duì)邊疆的輻射不僅塑造了邊疆民眾對(duì)現(xiàn)代國(guó)家的歸屬感，并伴隨邊境沖突與危機(jī)的化解生發(fā)出愛國(guó)主義情懷和效忠國(guó)家的意識(shí)，成為國(guó)家認(rèn)同的基礎(chǔ)。
(二)地方農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化:作為“生產(chǎn)隊(duì)”的云南農(nóng)墾
在生產(chǎn)建設(shè)方面，云南農(nóng)墾不僅為現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)提供了戰(zhàn)略物資保障，同時(shí)，作為企業(yè)向地方政府納稅，截止1990年底，云南農(nóng)墾上交地方財(cái)政稅金2.96億元。 農(nóng)墾的建設(shè)發(fā)展不僅擴(kuò)大了地方政權(quán)的財(cái)政來源，更為重要的是，作為“生產(chǎn)隊(duì)”的云南農(nóng)墾基于農(nóng)業(yè)示范和科技推廣，成功探索了邊疆山地開發(fā)的獨(dú)特之路，尤其是對(duì)亞熱帶地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體布局的規(guī)劃，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定基礎(chǔ)，從根本上改變了云南邊疆面貌，為西南邊疆整合到現(xiàn)代國(guó)家進(jìn)程創(chuàng)造了條件。
事實(shí)上，云南農(nóng)墾在對(duì)邊疆經(jīng)濟(jì)建設(shè)的探索上經(jīng)歷了一個(gè)與其他農(nóng)墾不同的復(fù)雜變化的過程。在全國(guó)層面上，農(nóng)墾成立之初就被賦予了探索農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的歷史使命，按照1952年農(nóng)業(yè)部通過的《國(guó)營(yíng)機(jī)械農(nóng)場(chǎng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)章》第二條之規(guī)定，國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)的首要任務(wù)就是“以先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，顯示出農(nóng)業(yè)機(jī)械化、集體化生產(chǎn)的優(yōu)越性，向農(nóng)民示范，并具體幫助農(nóng)民走上集體化的道路”。 具體來說:一是先進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的示范者，另一是先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)的推廣者。
作為先進(jìn)生產(chǎn)方式的示范，云南農(nóng)墾最初與其他農(nóng)墾相似，著力于機(jī)械化生產(chǎn)，先后從蘇聯(lián)、捷克、匈 牙利、羅馬尼亞等國(guó)引進(jìn)拖拉機(jī)和犁、耙、播種機(jī)、谷物收割機(jī)等配套農(nóng)具，開始機(jī)械化試點(diǎn)。 但隨著以橡膠種植為主業(yè)的農(nóng)場(chǎng)增加和山區(qū)的開發(fā)，由于設(shè)備不配套，農(nóng)業(yè)機(jī)械化的難度加大。1963年，為解決林地機(jī)墾，從蘇聯(lián)引進(jìn)了砍伐機(jī)、推土機(jī)，但都不適合山地作業(yè)。與此同時(shí)，云南農(nóng)墾作為代表試點(diǎn)開始轉(zhuǎn)向山 地林地開墾機(jī)械的研發(fā)制造。1964年，全國(guó)性的《農(nóng)業(yè)機(jī)械化》雜志征文向國(guó)慶十五周年獻(xiàn)禮，云南墾區(qū)機(jī)械化試點(diǎn)的大面積梯田照片被選用刊登。 但即便如此，由于橡膠生產(chǎn)原來就屬于勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)過程中的割膠、定植都必須人工操作，僅僅依靠膠林的開荒，橡膠生產(chǎn)的機(jī)械化再難有突破。由于種植 作物的特殊性和云南邊疆自然地理?xiàng)l件，使得云南農(nóng)墾在農(nóng)業(yè)機(jī)械化的示范作用并不突出。但是，機(jī)械化的示范效應(yīng)在邊疆少數(shù)民族社會(huì)留下了深刻印象。“20世紀(jì)60年代，農(nóng)場(chǎng)剛進(jìn)了幾臺(tái)東方紅-54和鐵牛-40型拖拉機(jī)，領(lǐng)導(dǎo)便派機(jī)務(wù)長(zhǎng)和另外兩名司機(jī)到周圍村寨幫助機(jī)耕。當(dāng)時(shí)，少數(shù)民族同胞從來沒見過這種神通廣大的東西，把三位司機(jī)看成了神人，請(qǐng)他們到緬寺里跟大和尚一起吃飯，拖拉機(jī)也被請(qǐng)到緬寺前，接受焚香頂禮。” 即便在半個(gè)世紀(jì)后的今天，國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)和民營(yíng)橡膠生產(chǎn)中的機(jī)械化程度與當(dāng)時(shí)比較并 無顯著差異，但是大型的農(nóng)業(yè)機(jī)械第一次出現(xiàn)在云南邊疆民眾眼前，已然成為一種先進(jìn)性和國(guó)家力量的象征。
相比之下，云南農(nóng)墾在先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)和推廣起到了更為重要的作用。橡膠作為外來物種，在當(dāng)?shù)厝狈σ惶准扔械纳a(chǎn)經(jīng)驗(yàn)和地方性知識(shí)，從橡膠的栽培、割膠、加工到植保都是建立在云南農(nóng)墾系統(tǒng)內(nèi)部形成了一套自上而下完備的研發(fā)推廣體系。 農(nóng)墾不僅吸收國(guó)外先進(jìn)成果、經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)自身的科技研發(fā)更是云南農(nóng)墾史上濃墨重彩的一筆。巴西橡膠在近百年來在世界熱帶地區(qū)廣泛引種栽培，但均種植于南緯 10°到北緯 15°之間的低海拔地區(qū)，并將北緯17°以北視為“植膠禁區(qū)”。云南的橡膠種植區(qū)緯度在北緯 21- 25°，海拔高達(dá)600-900米，部分達(dá)1000米，本處于“植膠禁區(qū)”。云南農(nóng)墾通過長(zhǎng)期試驗(yàn)研究和生產(chǎn)實(shí)踐，不僅解決了越冬耐寒問題，實(shí)現(xiàn)高緯度高海拔種植成功，而且成為全國(guó)單產(chǎn)和畝產(chǎn)最高墾區(qū)。1982年7月5日《人民日?qǐng)?bào)》頭版頭條刊載了題為《我國(guó)種植橡膠北移成功》一文。當(dāng)年10月，橡膠樹在北緯18- 24°大面積種植技術(shù)獲得國(guó)家發(fā)明一等獎(jiǎng)。
正是依靠這套技術(shù)，云南農(nóng)墾的橡膠產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，發(fā)揮了國(guó)家建設(shè)的“生產(chǎn)隊(duì)”的作用。然而，單一化的以國(guó)家利益為目的，忽略了邊疆自身自下而上的發(fā)展訴求，使得農(nóng)墾與邊疆地方社會(huì)的“場(chǎng)群矛盾” 也不斷激化，一度成為制約邊疆穩(wěn)定的因素。1964年，國(guó)家農(nóng)墾部部長(zhǎng)王震在云南視察農(nóng)墾工作時(shí)，首次提到在農(nóng)墾協(xié)助下發(fā)展地方民營(yíng)橡膠。 現(xiàn)代民族國(guó)家的建設(shè)發(fā)展迫切需要打破象征國(guó)家的農(nóng)墾與邊疆之間的二元區(qū)隔，只有實(shí)現(xiàn)基于邊疆發(fā)展基礎(chǔ)上的區(qū)域資源和利益的共享，才能真正獲得邊疆的穩(wěn)定和開發(fā)。從1960年代開始，由云南省熱帶作物研究所負(fù)責(zé)技術(shù)指導(dǎo)，農(nóng)墾從規(guī)劃土地、開墾梯田、提供種苗、定植橡膠、撫育管理直到投產(chǎn)割膠，從人力、技術(shù)到各項(xiàng)生產(chǎn)工具，均無償提供支援，為民營(yíng)橡膠的起步起到示范和推動(dòng)作用。此后，又以專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)班和相關(guān)技術(shù)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)議的形式進(jìn)一步提高民營(yíng)橡膠的 技術(shù)和管理水平。筆者曾在2011-2013年間在西雙版納少數(shù)民族村寨調(diào)查他們的橡膠種植，當(dāng)“割面”“干含”“株距”“定植”等等轉(zhuǎn)業(yè)術(shù)語(yǔ)從一個(gè)個(gè)沒有多少漢語(yǔ)詞匯量的少數(shù)民族老人口中說出，著實(shí)讓人大吃一驚，后來他們告之這都是1960年代農(nóng)場(chǎng)技術(shù)員說的。
到了1980年代后，有的地方采取整個(gè)少數(shù)民族村寨納入農(nóng)場(chǎng)，成為了國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)的一部分的方式開始嘗試深度整合。除了技術(shù)支持外，資金的特殊扶持不斷以地方性的政策法規(guī)形式得以保證：按照省委、省 政府云發(fā)(1981)3號(hào)文件確定，農(nóng)墾每年從盈利中提取6%(1986年后改為7%)的資金，交地(州)財(cái)政扶持民營(yíng)橡膠的發(fā)展。同時(shí)還規(guī)定，新發(fā)展橡膠種植成活驗(yàn)收后，每畝由農(nóng)墾補(bǔ)助有償無息貸款50元，待有效益后逐步償還。這一階段為扶持民營(yíng)橡膠，農(nóng)墾從利潤(rùn)中提留地方2993.71萬元，每畝有償貼息共2700萬元。在農(nóng)墾資金、人力、物力和技術(shù)等各方面積極扶持下，到1986年民營(yíng)橡膠種植面積達(dá)到56.6萬畝，干膠產(chǎn)量2078噸，當(dāng)年產(chǎn)值1411.68萬元。 而隨著2000年后國(guó)際天然橡膠價(jià)格的一路走高，在西雙版納，除了自然保護(hù)區(qū)之外幾乎所有土地都種上了橡膠，由農(nóng)墾引入并發(fā)展起來的橡膠經(jīng)濟(jì)不僅徹底改變了像西雙版納這樣邊疆的自然生態(tài)環(huán)境，改變了這一地區(qū)傳統(tǒng)的稻作農(nóng)業(yè)與刀耕火種生產(chǎn)方式，在幫助少數(shù)民族地區(qū)脫貧致富的同時(shí)，也給邊疆社會(huì)關(guān)系、生活方式和文化觀念帶來深刻的變遷。
此外，對(duì)于建國(guó)后的云南來說，農(nóng)墾不僅帶來現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，更是邊疆工業(yè)的起點(diǎn)。云南農(nóng)墾工業(yè)的起步最初是為了解決生產(chǎn)建設(shè)和職工生活等方面的困難，大多是生產(chǎn)自給性產(chǎn)品的工業(yè)。隨后，1959年1月省局在大屯農(nóng)場(chǎng)召開首次農(nóng)墾工業(yè)會(huì)議，指出:“為加快農(nóng)場(chǎng)生產(chǎn)建設(shè)，農(nóng)墾必須大辦工業(yè)”。這次會(huì)議之后，多數(shù)農(nóng)場(chǎng)掀起了辦工業(yè)的熱潮。此后農(nóng)墾工業(yè)建設(shè)幾經(jīng)調(diào)整和反復(fù)，橡膠加工逐漸發(fā)展成為工業(yè)建設(shè)的重點(diǎn) 。除了自給性生產(chǎn)外，糖、茶、橡膠制品、醫(yī)藥等則幾乎全部提供市場(chǎng)銷售。而這幾大產(chǎn)業(yè)成為云南農(nóng)墾所在的地方產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展的基礎(chǔ)。
歷史上，邊疆對(duì)于王朝國(guó)家而言意味著“邊緣”，因而國(guó)家主要采取松散性和間接式的機(jī)制來維系“中心-邊緣”的疆域格局。穩(wěn)定作為邊疆治理的關(guān)鍵，使得中央政權(quán)往往不愿，也不能將國(guó)家力量延伸到邊疆內(nèi)部，更無意調(diào)動(dòng)和使用過多的資源用于邊疆整合， 使得長(zhǎng)期以來云南邊疆整合程度較低，甚至可以采用“分而治之”的方式。而現(xiàn)代民族國(guó)家的建立，不僅要求邊疆作為國(guó)家領(lǐng)土與內(nèi)地并無二致，而且在意識(shí)形態(tài)、制度安排和治理框架上都更強(qiáng)調(diào)國(guó)家的整體性和同一性。作為“生產(chǎn)隊(duì)”的云南農(nóng)墾，從建立之初的 維護(hù)邊疆穩(wěn)定、為國(guó)家提供橡膠到扶持民營(yíng)橡膠、推動(dòng)熱區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程，呈現(xiàn)出的正是這一邊疆治理邏輯的根本性轉(zhuǎn)變，通過云南農(nóng)墾“生產(chǎn)隊(duì)”不斷推進(jìn)邊疆經(jīng)濟(jì)開發(fā)和現(xiàn)代化建設(shè)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化有效消解了邊疆的異質(zhì)性，并以此為契機(jī)，開始在更高水平和更深刻的層面開展邊疆整合。
(三)從“場(chǎng)”到“群”:作為“工作隊(duì)”的云南農(nóng)墾
作為工作隊(duì)，處理好“場(chǎng)群關(guān)系”是農(nóng)墾擔(dān)負(fù)的一項(xiàng)重要工作，對(duì)云南邊疆而言，表現(xiàn)為民族關(guān)系。在政治思想上，提出“漢族離不開少數(shù)民族，少數(shù)民族離不開漢族;農(nóng)場(chǎng)離不開地方，地方離不開農(nóng)場(chǎng)”的指導(dǎo)思想;在組織制度上，在建場(chǎng)初期，就將民族工作分配由黨委辦公室或行政辦公室負(fù)責(zé)，黨委分工1名委員分管。到1960年代后各總場(chǎng)、分場(chǎng)的政治處都配備一定數(shù)量的專職民族工作干部；在工作內(nèi)容上，農(nóng)墾建立早期的工作主要著力于“邊疆穩(wěn)定和民族團(tuán)結(jié)”，包括：對(duì)內(nèi)對(duì)職工進(jìn)行尊重當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣的教育并組織職工為當(dāng)?shù)厝罕娮龊檬拢瑢?duì)外到少數(shù)民族村寨宣傳黨的民族政策，同時(shí)作為地方行政的補(bǔ)充，協(xié)助處理地方民族糾紛，經(jīng)常向地方政府匯報(bào)和征求意見。 到1960年代，隨著云南農(nóng)墾擴(kuò)大發(fā)展后，工作隊(duì)則轉(zhuǎn)向反哺邊疆，通過對(duì)醫(yī)療教育的扶持、基礎(chǔ)設(shè)施和市政建設(shè)來深化區(qū)域發(fā)展、推動(dòng)邊疆現(xiàn)代化的作用日益凸顯。
首先，對(duì)邊疆醫(yī)療衛(wèi)生和教育的大力扶持。作為現(xiàn)代國(guó)家邊疆治理的最初探索實(shí)踐，農(nóng)墾作為現(xiàn)代醫(yī)藥技術(shù)、科學(xué)衛(wèi)生知識(shí)和現(xiàn)代教育的傳入進(jìn)行鋪墊，有效彌補(bǔ)了新政權(quán)成立之初在西南邊疆的公共服務(wù)各項(xiàng)投入有限，公共衛(wèi)生體系和現(xiàn)代教育體系尚未完全的缺陷，為推進(jìn)邊疆醫(yī)療衛(wèi)生和教育的現(xiàn)代化發(fā)揮了重要作用。對(duì)于剛剛建立起的新政權(quán)，所面對(duì)的是云南邊疆地區(qū)公共醫(yī)療狀況惡劣，瘧疾等高發(fā)傳染病廣泛流行的嚴(yán)峻局面。對(duì)此，農(nóng)墾經(jīng)常派衛(wèi)生人員到村寨幫助防病、治病，他們意識(shí)到: “‘摩雅’(傣語(yǔ)醫(yī)生)成了最受歡迎的人，衛(wèi)生工作是接近群眾最有效的途徑。” 隨著1980年代后農(nóng)墾醫(yī)療體系的完善，其很大程度上分擔(dān)云南邊疆基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，到1985年，僅西雙版納墾區(qū)就為當(dāng)?shù)孛癖娭尾￠T診21萬人次，住院1.76萬人次，其中免費(fèi)治療5000多人次。尤其在邊境地區(qū)，代表著現(xiàn)代醫(yī)療最高水平的農(nóng)墾醫(yī)院成為了現(xiàn)代國(guó)家向周邊國(guó)家地區(qū)輻射影響的有效途徑，云南邊境農(nóng)場(chǎng)每年收診大量境外邊民，例如瑞麗農(nóng)場(chǎng)醫(yī)院每年收診的當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族群眾、境外邊民和農(nóng)場(chǎng)職工，基本各占三分之一。 而農(nóng)墾教育最早是為適應(yīng)培養(yǎng)干部的需要而開創(chuàng)，隨著1960年代大量湖南青壯年移民的進(jìn)入，為解決職工子女入學(xué)迅速發(fā)展了基礎(chǔ)教育，到1970年代隨著大量?jī)?nèi)地知識(shí)青年的充實(shí)，不僅帶來了內(nèi)地新的教育理念方法，使得墾區(qū)的教育迅速發(fā)展；更為重要的是，以教育為契機(jī)在邊疆社會(huì)傳播了現(xiàn)代國(guó)家的主流文化和生活方式，以潛移默化的形式推動(dòng)了國(guó)家認(rèn)同。盡管很快1979年知青返城，但其給當(dāng)時(shí)云南邊疆帶來的族群互動(dòng)和文化震撼一直為邊疆民眾長(zhǎng)期津津樂道。而農(nóng)墾的教育已逐步形成體系，從教育肄業(yè)率、升學(xué)率和教師受教育程度等來看，農(nóng)墾教育處于當(dāng)?shù)亟逃念I(lǐng)先水平。農(nóng)墾學(xué)校不僅向地方開放，還部分低費(fèi)或免費(fèi)接納群眾子女入學(xué)。
其次，大力推進(jìn)水、電、交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止 1990年，云南農(nóng)墾累計(jì)支持地方重點(diǎn)工程建設(shè)1億多元，包括西雙版納和德宏的飛機(jī)場(chǎng)建設(shè)外，農(nóng)墾興辦的如公路、橋梁、電站、通訊、影視等當(dāng)?shù)厝罕姸贾苯邮芤妗?958年之前，云南邊疆晚上照明依靠松明和煤油。1964年12月，農(nóng)墾投資147萬元，在勐省農(nóng)場(chǎng)建成第一座較為正規(guī)的拉猛河水力發(fā)電站，電站由當(dāng)時(shí)昆明水電設(shè)計(jì)院勘察設(shè)計(jì)，由農(nóng)場(chǎng)自行組織施工建設(shè)，裝機(jī)容量700千瓦。該電站不但解決了農(nóng)場(chǎng)生產(chǎn)生活用電，還給周圍的村寨送電。此后，墾區(qū)凡有水力資源的農(nóng)場(chǎng)，都相繼建設(shè)了一些小型或者中型的水電站。截止1985年底，共建成大小水電站60座，96臺(tái)機(jī)組，總裝機(jī)容量 3.67千瓦，累計(jì)發(fā)電量2.57億千瓦小時(shí)。 此外，農(nóng)場(chǎng)的生產(chǎn)隊(duì)建到哪里，道路就修到哪里。以西雙版納為例，境內(nèi)主要的交通干道都是在農(nóng)墾建設(shè)過程中修筑的，例如景洪農(nóng)場(chǎng)到東風(fēng)農(nóng)場(chǎng)修建的60千米的土公路第一次打通了景洪到大勐龍的交通。據(jù)統(tǒng)計(jì)，歷年來西雙版納墾區(qū)用以修路建橋的資金高達(dá) 1億多元，修筑各種道路984千米，架橋102座。 正是由于墾區(qū)眾多生產(chǎn)隊(duì) 分布星羅棋布，所修道路橋梁也就四通八達(dá)，交通設(shè)施的構(gòu)建和道路網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃，基本主導(dǎo)形成了這一行政區(qū)劃內(nèi)便利的交通網(wǎng)，進(jìn)一步促進(jìn)區(qū)域開發(fā)。在筆者自2011年開始在西雙版納的邊境一線村寨田野調(diào)查，當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的道路大部分仍是農(nóng)場(chǎng)建設(shè)，這一狀況直到近年國(guó)家大量扶貧資金進(jìn)入后才發(fā)生變化。農(nóng)墾各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)不僅帶動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從根本上改善了邊疆地區(qū)的生產(chǎn)生活狀況，同時(shí)也使得現(xiàn)代國(guó)家意志得以改造邊疆，將其融入中國(guó)當(dāng)代的發(fā)展。
與此同時(shí)，一些大型農(nóng)場(chǎng)的場(chǎng)部或工廠較集中的地段，交通便利，基礎(chǔ)設(shè)施齊全，人口逐漸集居，商業(yè)發(fā)展，已發(fā)展成周邊的城鎮(zhèn)中心，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間上的“中心點(diǎn)”和多元族群文化的互動(dòng)平臺(tái)。大部分農(nóng)場(chǎng)的場(chǎng)部，建場(chǎng)時(shí)多是荒無人煙之地，隨著農(nóng)場(chǎng)建設(shè)，農(nóng)場(chǎng)自辦的商業(yè)代銷點(diǎn)、招待所、供銷社、郵電局、學(xué)校、醫(yī)院等社會(huì)服務(wù)行業(yè)逐漸建立，大多還有定期的農(nóng)貿(mào)市集。例如，在西雙版納緊鄰邊境的勐滿、勐捧農(nóng)場(chǎng)場(chǎng)部所在地，在僅僅幾平方公里左右的范圍內(nèi)，集中了農(nóng)場(chǎng)的行政大樓等一系列行政機(jī)構(gòu)，糖廠、農(nóng)機(jī)廠、商場(chǎng)、醫(yī)院、學(xué)校、銀行、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、車站、旅館、飯店等等 鱗次櫛比，加上個(gè)體商販聚集，終日熙熙攘攘，一派繁榮景象。在農(nóng)場(chǎng)改制之前，這些場(chǎng)部無論從商品零售額還是城鎮(zhèn)繁華程度來看，都是周邊同一行政 級(jí)別的鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法比及的。
可以說，作為“工作隊(duì)”的農(nóng)墾對(duì)云南邊疆各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施和科教文衛(wèi)體系的建設(shè)，從根本上突破了傳統(tǒng)屯墾戍邊著力的軍事防衛(wèi)色彩，轉(zhuǎn)而關(guān)注于邊疆各項(xiàng)現(xiàn)代化體系的構(gòu)建和諧社會(huì)功能的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)，云南農(nóng)墾作為嵌入西南邊疆少數(shù)民族地區(qū)的一個(gè)國(guó)家文明的范式空間，在邊疆構(gòu)建起了一套現(xiàn)代國(guó)家行政體制和現(xiàn)代社會(huì)生產(chǎn)生活方式的制度化、符號(hào)化的集中表達(dá) ，其所體現(xiàn)的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家優(yōu)越性的政治意義和文化內(nèi)涵也在不斷輻射影響地方社會(huì)和塑造少數(shù)民族對(duì)現(xiàn)代國(guó)家的認(rèn)知和認(rèn)同，深化邊疆多元文化的融合和國(guó)家整合。
三、云南農(nóng)墾“三個(gè)隊(duì)”實(shí)施對(duì)邊疆治理的啟示
對(duì)云南農(nóng)墾“三個(gè)隊(duì)”治理體系的梳理不僅在于肯定云南農(nóng)墾發(fā)展歷史的輝煌成就，其對(duì)邊疆治理的理論和現(xiàn)實(shí)都具有重要啟示。
首先，“三個(gè)隊(duì)”治理體系可以說是當(dāng)代中國(guó)具有明顯區(qū)域主義色彩的治理措施，是搭建邊疆區(qū)域治理框架的一次有益嘗試。在傳統(tǒng)的王朝國(guó)家邊疆治理主要是圍繞著如何處理國(guó)家與少數(shù)民族的關(guān)系而展開的，是一種以族際治理為主要內(nèi)容的治理， 即使在新中國(guó)成立后，云南的邊疆治理措施包括民族區(qū)域 自治、民族的識(shí)別和調(diào)查以及少數(shù)民族地區(qū)的民主改革和改造，也一直強(qiáng)調(diào)以族際主義為取向。與族際主義為導(dǎo)向的治理有可能強(qiáng)化“民族意識(shí)”不同，農(nóng)墾更強(qiáng)調(diào)區(qū)域治理的導(dǎo)向，一方面調(diào)和了強(qiáng)勢(shì)族際治理下可能的負(fù)面影響，增加了邊疆人口、經(jīng)濟(jì)模式、生產(chǎn)技術(shù)、社會(huì)關(guān)系和文化認(rèn)同的互動(dòng)和融合;另一方面作為現(xiàn)代國(guó)家統(tǒng)一政權(quán)組織的補(bǔ)充，使國(guó)家的最高決策能夠直接貫徹到基層，將現(xiàn)代國(guó)家的意志、體制和權(quán)力深入邊疆，強(qiáng)調(diào)國(guó)家認(rèn)同的構(gòu)建和區(qū)域社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。
其次，云南農(nóng)墾“三個(gè)隊(duì)”的邊疆治理策略也充分展現(xiàn)了現(xiàn)代國(guó)家邊疆治理從穩(wěn)定取向到發(fā)展取向轉(zhuǎn)換的歷程及其必然性。云南農(nóng)墾從為國(guó)家提供戰(zhàn)略物資的生產(chǎn)者到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)者，其背后是現(xiàn)代國(guó)家邊疆治理的邏輯的根本性的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)王朝國(guó)家受制于國(guó)家形態(tài)和國(guó)家能力，作為一個(gè)緩沖地帶，邊疆穩(wěn)定是國(guó)家治邊的最高目標(biāo)訴求。新中國(guó)成立后，由于地緣政治的復(fù)雜、國(guó)家利益的權(quán)衡和非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，導(dǎo)致我國(guó)邊疆治理中也呈現(xiàn)出非常明顯的穩(wěn)定訴求，而相對(duì)淡化發(fā)展問題。 云南農(nóng)墾的發(fā)展實(shí)踐證明，民族國(guó)家的建設(shè)和國(guó)家現(xiàn)代化的發(fā)展不僅需要一個(gè)穩(wěn)定的邊疆，更需要一個(gè)發(fā)展的邊疆。地處邊疆的云南農(nóng)墾，曾經(jīng)為新興國(guó)家建立的邊疆穩(wěn)定作出重要貢獻(xiàn)，同時(shí)作為增強(qiáng)邊疆活力和區(qū)域繁榮的重要推動(dòng)力量，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)公共服務(wù)的提供、區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、地方多元文化構(gòu)建等方 面為邊疆發(fā)展積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。
值得關(guān)注的是，伴隨云南農(nóng)墾大量異質(zhì)性外來移民的在地化和社會(huì)融合，云南農(nóng)墾已然成為邊疆社會(huì)的主體，成為了邊疆發(fā)展和現(xiàn)代化的內(nèi)部動(dòng)力。70年的農(nóng)墾建設(shè)在邊疆落地生根，在邊疆培育了開拓奮斗的農(nóng)墾精神，移民的后代發(fā)展壯大，成為邊疆建設(shè)的骨干。與當(dāng)下國(guó)家“自上而下”的治理運(yùn)行機(jī)制可能導(dǎo)致邊疆成為“被發(fā)展”的對(duì)象不同，云南農(nóng)墾已成長(zhǎng)為治理的內(nèi)生推動(dòng)力和作用機(jī)制，它在過去較長(zhǎng) 時(shí)段構(gòu)建出的基于邊疆社會(huì)自身的發(fā)展的包容性和文化適宜性，其所兼具的國(guó)家與地方的二元屬性，使得其在現(xiàn)代國(guó)家邊境貿(mào)易頻繁和人文交流密切的新時(shí)期，在一個(gè)開放的邊疆治理框架中成為可以倚靠的力量。
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