農 墾 情 況
第24期
（農墾改革發展專遞第38號）
農業部農墾局 2017年8月7日
河北、山西、內蒙古、陜西墾區
2017年第二季度改革發展督導情況報告
目前，河北、內蒙古、陜西實施意見已經出臺，“兩個3年”和改革專項試點任務積極推進。現將2017年第二季度改革發展督導情況總結如下。
一、各墾區貫徹中央農墾改革發展文件進展情況
（一）河北墾區。一是推進辦社會職能改革。聯合省財政廳、民政廳等6單位印發了《河北省農墾國有農場辦社會職能改革實施方案》。目前，各市正在報送農場辦社會職能改革具體實施方案。二是全面啟動國有農場土地確權發證。聯合省國土資源廳、省財政廳起草了《關于加快推進農墾國有土地使用權確權登記發證工作方案》，要求各市縣到12月底前完成60%權籍調查和測量，完成登記發證面積達到50%；2018年3月底全面完成權籍調查和測量，6月底前完成權屬清晰、無爭議的農墾國有土地確權登記發證任務。三是積極推進改革專項試點工作。在柏各莊、御道口、中捷、大曹莊、察北等農場和保定、廊坊市區域內農場，開展農墾改革發展綜合示范工作。目前中捷農場集團化改革已經基本到位，正在進一步完善；唐山市正在起草集團改革實施方案，廊坊市農場改革實施方案已報市政府，明確將文安縣五個農場整合成立1個農墾集團公司，承德市農墾改革實施方案都已報至所屬市政府。中捷、柏各莊、御道口等農場加快完善職工承包租賃經營管理制度，進展順利。
（二）山西墾區。一是加快出臺《山西省農墾改革發展實施意見》。實施意見已于6月30日省政府常務會議審議通過，經省委深改組會議、省委常委會審議，于7月以省委、省政府名義正式印發。二是印發《山西省農墾國有農場辦社會職能改革實施方案》，要求各市近期完成國有農場辦社會職能基礎數據摸底調查，2018年6月底前完成改革任務。根據2017年國有農場辦社會職能改革項目資金使用安排，下達國有農場辦社會職能改革省財政獎勵資金286萬元。三是根據國土資源部辦公廳、農業部辦公廳《關于開展全國農墾國有土地使用權確權登記發證情況調查的通知》（國土資廳〔2016〕12號）和《關于開展山西農墾國有土地情況調查的通知》（晉農業墾發〔2017〕3號）要求，摸清土地現狀、土地種類和經營方式及土地權屬變動等各方面情況，明確時間表和路線圖。四是積極推進改革專項試點。山投集團以接管的山陰農牧場等四大農墾企業為主組建山西省農業產業有限公司，籌資5000萬元組建山西山投輝煌牧業股份有限公司并開始運營；引入山西省農業產業發展基金組建了山陰縣天喜牧業有限公司。
（三）內蒙古墾區。一是啟動國有農牧場辦社會職能改革。與自治區編辦、財政廳、民政廳等聯合印發《內蒙古自治區農墾國有農牧場辦社會職能改革實施方案》，并在深化農墾改革工作會議上對辦社會職能改革進行了細化部署。二是配合國土部門做好農墾國有農牧場土地確權登記工作。墾區與國土資源廳有關部門溝通，制定全區農墾國有土地確權登記工作實施方案。興安盟國土資源局在呼和馬場、公主陵牧場已正式開展土地使用權不動產統一登記試點工作。三是積極推進改革專項試點。興安盟成立內蒙古興安農墾集團。呼倫貝爾農墾集團公司積極推進改組組建農墾國有資本投資、運營公司試點，目前已經明確了集團公司職能定位，搭建了集團公司組織架構，建立了以資本為紐帶的母子公司體制，將110.97萬畝耕地使用權權屬變更并作價出資。四是督促盟市出臺實施方案。目前，興安盟以盟委和行署名義出臺了《推進農墾改革發展實施方案》；通遼、錫林郭勒、赤峰3個墾區和呼倫貝爾農墾集團的實施方案已經上報，正在等待市委、市政府審議；包頭墾區實施方案正在征求意見，其他墾區正在進行調研或著手起草方案過程中。
（四）陜西墾區。一是積極推動出臺實施意見。經多次征求意見、論證修改，2017年4月14日省委深改組第24次深改組會議研究并原則通過實施意見，并于7月6日正式印發。二是改革國有農場辦社會職能。省政府下發了《關于加快剝離國有企業辦社會職能和解決歷史遺留問題工作的實施意見》；省農墾已成立了“剝離企業辦社會職能和解決歷史遺留問題工作領導小組”，正在制定移交方案和工作計劃，積極和地方部門協調對接。三是推進農墾土地確權發證。組織對全省農墾土地使用、確權登記、土地權屬爭議、未確權登記等情況進行了詳細調查，測算了下一步確權登記所需經費，國土資源廳據此向國土資源部具文上報。3月15日，省國土資源廳、財政廳、農業廳已經聯合印發了《轉發<關于加快農墾國有土地使用權確權登記發證工作的通知>的通知》，確保于2018年底前完成權屬清晰、無爭議的農墾國有土地確權登記發證工作。四是積極推進改革專項試點。朝邑農場承擔墾地合作試點進展順利，建設現代設施冬棗示范園項目，結合實際為當地農戶、農業企業提供農業社會化服務。大荔農場推進貧困農場精準扶貧精準脫貧試點進展順利，已編制實施方案，確定工作路線圖。
二、存在的主要問題
（一）河北墾區。一是對農墾改革認識需進一步提高。尤其是承擔改革主體責任的市縣級政府，需進一步提高認識。二是改革推進緩慢。農墾涉及部門多，內容復雜，需要加大工作力度。三是改革保障經費不足，地方財政沒有安排任何農墾改革預算經費。
（二）山西墾區。一是體制機制不順。墾區一半以上農場是事業單位，省屬農場于2015年全部劃歸山西省投資集團管理，不具備組建省級農墾集團的基礎和條件。二是發展基礎薄弱。墾區規模小，資源分散，沒有主導產業，農業綜合貢獻率不大，邊緣化現象比較突出。三是農墾土地資源優勢沒有得到發揮。土地被當地政府和周邊農民占用，土地確權困難，土地資源資產化和資本化還缺乏政策支持。四是出現人才斷層。農牧場現有的管理隊伍，大部分已經接近退休年齡，沒有年輕的管理干部作為后備力量。
（三）內蒙古墾區。一是思想認識有待進一步提高。既有認識不到位，也有認識偏差的問題。有的市縣對農墾改革重視程度不夠，尚未提到當地黨委政府重要議事日程；有的墾區對文件的理解不夠全面，認識有偏差，等待觀望現象甚至畏難情緒都不同程度存在。二是辦社會職能阻力較大。農場與地方政府對辦社會職能內容認定上意見不一致，而且自治區、盟市、旗縣的財力普遍比較困難，接收墾區移交的辦社會職能難度較大。三是支持農墾的政策仍落實不到位。“一銜接、兩覆蓋”仍未有效落實，農墾還不能同等享受惠農惠牧政策以及涉農項目和資金。四是土地確權任務重。墾區未確權土地面積3000多萬畝，而且還有部分土地與周邊農村存在權屬爭議，如果工作措施不力、確權經費不能足額到位，按期完成任務難度較大。
（四）陜西墾區。一是體制復雜，既有集團化管理的省直墾區，也有非集團化管理的市縣墾區，有的市縣墾區屬于地方政府管理的事業單位。省農墾集團為省屬二級企業，管理層級較低。二是土地確權難度大。農墾土地被地方侵占問題嚴重。另外由于土地權屬資料缺失、邊界不清且無明顯參照物，勘測定界困難。三是分離辦社會職能工作情況復雜。有的農場對辦社會職能邊界底數不清，人員、費用、機構尚未統計清楚。有的農場沒有產業，擔心分離辦社會職能后農場難以生存。四是部分專項試點難以推進。華陰農場與當地多個金融機構進行了對接，銀行均以《物權法》《擔保法》規定不允許以耕地作為抵押、擔保為由，不予辦理。
三、下一階段重點工作
（一）加大對改革重點任務的督導力度。重點跟蹤和分類指導河北墾區綜合示范及所聯系墾區專項試點建設，在實踐探索中不斷總結、完善綜合示范和專項試點工作，力爭年底初見成效。督促指導所聯系墾區加快研究制定國有農場辦社會職能改革、農墾國有土地使用權確權登記工作方案，加大落實力度，確保今年取得實質性進展。
（二）跟蹤了解支持農墾發展重大政策落實情況。及時了解掌握所聯系墾區在推進農墾現代農業發展、資源資產整合、產業優化升級等方面的工作情況及“一銜接、兩覆蓋”等落實情況，總結有效的做法和經驗，推動墾區發展。
（三）協助墾區解決有關難點問題。加強調查研究，對四個墾區農墾改革發展工作中存在的重點難點問題深入細致分析，協助墾區找準問題的解決思路和辦法。
（四）加強經驗總結與亮點宣傳。及時總結墾區可復制、可推廣的好經驗、好做法，為其他墾區提供借鑒，并利用網絡、微信、報紙等多種渠道宣傳推介。
（農業部農墾改革發展專項督導第三小組）
廣東、廣西、海南、云南、廣州墾區
2017年第二季度改革發展督導情況報告
廣東、廣西、海南、云南、廣州等五墾區所在省（自治區）均已經出臺實施意見，積極推進“兩個3年”、改革專項試點、墾區集團化改革等重點工作。今年4月份以來，廣東、廣西、廣州等墾區在貫徹落實中央農墾文件上取得積極進展，海南墾區在部分領域有重要突破。
一、各墾區落實中央農墾改革發展文件進展情況
（一）廣東墾區。廣東省委、省政府主要領導對推進農墾改革作出重要指示。今年3月底到6月，分管副省長先后4次主持會議，專題聽取農墾改革發展情況匯報。一是實施意見已經出臺。《中共廣東省委、廣東省人民政府關于進一步推進廣東農墾深化改革加快發展的實施意見》已于6月29日正式出臺。二是中央直屬墾區改革取得實質性進展。6月，農業部分管領導帶隊赴廣東進行督導調研，與省政府主要領導、分管領導達成三方面共識：支持現行“部省雙重領導、以省為主”管理體制保持不變，充分發揮廣東農墾作為廣東省重要經濟體作用，將其作為一個特殊經濟體納入省財政有關專項資金及省農業供給側結構性改革基金扶持范圍。三是墾區公安、農場電網和職工社保已整體移交地方管理，義務教育絕大部分歷史債務得到化解，農場辦社會職能與企業生產經營職能實現內部分離。目前，正在制定方案將揭陽、汕尾兩墾區40家基礎教育學校移交屬地政府。四是已完成確權登記發證297.47萬畝（包括與國土證不相覆蓋的8.7萬畝林權證），發證率達到92.3%。分管副省長已批示將該項工作列入省政府督查范圍，正在會同國土資源廳研究制定工作方案。為規范墾區國有資源尤其是國有土地資源的交易行為，啟動了廣東農墾國有資源電子交易平臺建設。五是圍繞推進農墾土地作價出資（入股）和授權經營、國有農用地抵押擔保、完善農墾土地收回后再出讓的出讓金分配制度等3項試點，正在爭取以省政府辦公廳名義或與國土資源廳等部門印發工作方案。
（二）廣西墾區。一是農墾局給14個地級市人民政府及8個自治區有關部門發函，就《廣西農墾國有農場辦社會職能改革實施方案》征求意見，目前意見正在收集中。二是推動農墾土地確權。截至2016年底，廣西農墾土地確權登記發證率為39%，其中2016年通過補助獎勵新增土地確權8376畝。農墾局與國土廳成立聯合領導小組，聯合編制《農墾國有土地確權登記發證整體工作方案》，發動有關市縣國土部門聯合檢查督導重難點地區工作。三是推進農墾改革專項試點。4月，下發《自治區局（農墾集團）關于成立深化改革專項試點工作領導小組和專項小組的通知》，并將改革工作納入2017年單位管理人員績效考核。西江農場出臺了《黨建擬事制度》《三重一大實施細則》，完善監察部門的設置。良豐農場積極與桂林市雁山區人民政府協調，成立良豐產業園區管理委員會，按照政府授權全面行使轄區內行政管理職能。九曲灣農場對辦社會職能形成的債務全面清查并分類登記造冊，設立償債資金專戶并研究制定管理制度。來賓市興賓區成立了興賓區墾地合作聯合工作領導小組，加強墾地協調溝通。四是在協調解決西江農場下放事件中取得有效進展。積極爭取區改革辦支持，與貴港市委、市政府及相關部門多次溝通協商，避免簡單將農場下放或托管。
（三）海南墾區。4月份以來，海南農墾改革在一些關鍵領域和重大事項上有新突破。一是墾區38個農場中共有35個完成了轉企改制，成立了25個農場公司。相繼組建了茶業、果業、胡椒專業公司和草畜、南繁、醫療養生、金融控股公司。今年1至5月，集團實現營業收入69.77億元，同比增長20%；凈利潤1361萬元，同比增盈2.33億元，改變了長期虧損局面；農場與農場公司凈利潤6209萬元，同比增長200%。二是農場社會管理職能屬地化改革基本完成。已陸續完成三家直屬醫院、住房公積金、公安及從事協警工作的保安人員、農場醫療衛生機構、公辦學前教育機構移交地方政府工作。墾區危房改造、小城鎮建設、美麗農場建設、道路建設養護等民生項目已納入全省統籌。三是對資源條件好、價值高、具有產業發展優勢的農墾劃撥用地通過作價出資方式實行資本化，目前東昌農場公司已完成第一批3555畝經營性農用地資本化作價出資方案，并獲得省政府批準。四是采取自主開發、與市縣共同開發、引進知名企業合作開發等方式，加快產業園區建設。大力推進“百鎮千村”和“共享海南農莊”建設，特色產業小鎮、美麗鄉村、共享海南農莊建設初顯成效。圍繞打造天然橡膠全產業鏈，開展印尼KM、新加坡ART項目并購，已經省政府審批，進入交割階段；成立海墾胡椒（柬埔寨）投資發展有限公司，啟動“中國—柬埔寨胡椒產業示范園”項目前期工作。五是加強企業黨建，強化黨的領導。把黨建工作總體要求納入企業章程，明確黨組織在公司法人治理結構中的法定地位。對應“八八”戰略成立了八個產業推進領導工作組，每組由1名黨委委員牽頭負責。
（四）云南墾區。一是《云南農墾國有農場辦社會職能改革實施方案》已完成省級部門會簽，即將印發執行。二是已確權土地255.20萬畝，占總面積的84.68%，其中新增確權面積55.50萬畝；已發證土地231.15萬畝，占總面積的76.70%，其中新增發證土地36.46萬畝。三是積極推動組建區域性集團公司。德宏擬組建德宏農墾投資公司，開展投資融資、產業培育、資本整合，為墾區產業轉型升級搭建融資平臺。瑞麗農場、景洪農場等具有一定實力，產業發展較多元的大型農場，擬在農場基礎上成立綜合性企業集團公司。
（五）廣州墾區。廣州風行發展集團有限公司在管理體制上已全面實行公司化和市場化管理，“兩個3年”任務已完成，目前正積極打造供應城市主副食品的都市型現代農業龍頭企業。根據廣州市委、市政府及市國資委的決定，廣州市畜牧總公司于5月26日起由風行集團實施委托管理，目前托管重組工作正有序推進。
二、當前存在的主要問題
（一）廣東墾區。一是國有資本出資人尚不明確。從完善國有資產監管制度、深化墾區集團化改革、盤活農墾國有土地資源、推動產業集團股改上市等方面來看，急需明確對廣東農墾集團履行出資人職責的部門。二是辦社會職能改革情況復雜。墾區218家事業單位的11206個編制，絕大部分未納入全省事業編制總量。基礎教育人員移交及安置難度大。2012年以來成立的社區管理委員會未得到地方政府明確授權，多數農場居委會沒有列入當地政府統一登記管理。三是剩余土地確權登記難度大。目前墾區尚未確權登記發證的土地面積共有15.3萬畝，占總面積的6%，大部分為長期被占地；8.7萬畝與國土證不相覆蓋的林權證尚未辦理國土證。
（二）廣西墾區。一是土地確權推進難度大。與周邊村民土地糾紛多，現有林業政策不支持注銷山林證、換發土地證。目前農墾集團改革改制方案尚未確定，集團和下屬子公司名稱不確定，將會對登記證上的使用權人產生影響，不利于下一步土地資本化和開發利用。二是辦社會職能改革難度大。自治區有些部門對辦社會職能改革認識不足，認為農場學校、醫院、公安派出所移交后，基本不存在社會職能負擔。農墾48個農場分布在12個市、39個縣（區），各地經濟發展水平差異較大，偏遠貧困地區推進改革更有難度。
（三）海南墾區。一是農墾系統養老保險收支缺口大。2009年至2016年間，農墾養老保險費收入52億元、支出321.3億元，收支缺口達269.3億元。省委、省政府已將解決農墾社保遺留問題寫入2017年省政府工作報告。二是辦社會職能改革仍存在不少難題。83個“居”承擔的社會管理和公共服務職能需要各級政府進一步明確授權方式，部分由鎮管理的“居”存在小馬拉大車、管理不到位問題。28家已完成辦社會職能改革的農場公司，只有極少數農場公司富余人員得到全部安置，大部分分流人員仍留在農場公司。農場醫院由于不屬于事業單位，移交變更機構名稱和法人時，不能在編辦進行機構及法人注冊登記，因此無法在銀行開戶，影響后續移交工作。辦社會形成的34.43億元歷史債務，在新一輪改革中未得到妥善解決。三是土地清理和確權工作持續推進困難多。農場農用地規范清理中存在一些釘子戶，特別是周邊農村爭議地和被占地清理難度大。各市縣土地勘測定界圖坐標不統一，圖件制作成本高。
（四）云南墾區。一是推進墾區集團化發展難度加大。由于農墾局、集團公司、市縣政府三個管理主體形不成合力，省級層面組建天然橡膠產業集團、茶葉集團、咖啡集團的進展緩慢，構建“農墾集團-產業集團-子公司（農場基地公司）”三級母子公司管理體系難度很大。二是農場經濟功能弱化。部分農場分田到戶、分樹到人的農業經營模式，使農場原有的組織優勢、技術優勢幾乎喪失，經營職能弱化。三是產業發展基礎較差。農場大多地處山區，主打產品多是初級農產品，產業升級難度大。加之當前農產品價格不理想，企業經營困難，員工待遇差，人才引不來、留不住。大多數農場缺資金、債務繁重，企業發展缺少活力。四是養老保險欠款逐年遞增。由于農墾企業經營能力弱化，個人承包租賃效益較差，2016年末全墾區養老保險欠費9.85億元。五是農場辦社會職能改革有待完善。一些農場尚未設立居委會和居民小組，社區管理機構不健全。地方政府占用農場事業編制較為普遍。農場辦社會職能形成的歷史債務沉重。墾區經濟社會發展還沒有全部納入地方政府統籌規劃，強農惠農政策和民生政策尚未完全覆蓋農場。六是土地確權推進難。有權屬爭議的土地共121宗、6.53萬畝，占未確權面積的12.3%，主要問題是土地權屬證明資料缺失，與周邊集體土地界線不明。各級財政難以保障土地確權任務經費。部分農場認為農墾土地確權工作是國土部門責任，主動參與意識不強。
（五）廣州墾區。一是集團總體規模偏小。廣州農墾集團已完成國有農場屬地化管理和政社企分離工作，但集團資產總量從40多億元縮小到目前的20多億元。二是產業結構單一。根據廣州市國有經濟的產業戰略布局，廣州風行發展集團經過數次改革重組，目前主業主要集中在奶牛養殖和乳品加工，產業結構過于單一，不利于抵御市場風險。
三、下一步工作打算
（一）繼續督促各地盡快出臺“兩個3年”實施方案，最大限度爭取地方支持政策。指導墾區進一步明確兩項重點改革任務的路線圖、時間表，做好對工作進展情況的跟蹤、指導、協調等工作，力爭到2018年底基本完成中央農墾文件明確要求的“兩個3年”工作任務。
（二）重點加強對農墾改革專項試點和綜合示范工作進展情況的跟蹤總結。充分激發基層推進改革的主動性和創造力，及時總結試點成功經驗和做法，用好試點先行、典型引路的辦法，以點帶面，推進改革。
（三）加大對墾區農墾改革發展督導的工作力度。指導墾區加快推進墾區集團化、農場企業化改革步伐，加快完善現代企業制度，構建以資本為紐帶的母子公司體制，加快產業整合和資源集聚，推動產業優化升級，打造具有國際競爭力的農墾現代企業集團。持續跟蹤墾區問題清單制定和整改情況，為強化督導提供依據。
（農業部農墾改革發展專項督導第四小組）
送：部領導，部內司局及有關直屬單位，有關部委。
發：各省、自治區、直轄市及計劃單列市農墾主管部門，新疆生產建設兵團有關部門。
責任編輯：于鵬
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