摘要：新時代的中國農(nóng)村改革發(fā)展面臨不少需要深入研究的問題，本文重點從全面推進鄉(xiāng)村振興與加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國的關(guān)系、建設(shè)農(nóng)業(yè)強國的首要任務(wù)是增強自身糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的供給保障能力、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與加快形成新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系、堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度和推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度創(chuàng)新、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的立法問題五個方面進行了闡述分析，并提出了筆者的觀點，以求共同探討。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興農(nóng)業(yè)強國糧食安全城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)營制度農(nóng)村集體經(jīng)濟組織
一、全面推進鄉(xiāng)村振興與加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國的關(guān)系
2017年10月，黨的十九大提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”;2022年10月，黨的二十大在“全面推進鄉(xiāng)村振興”的要求中，又提出了“加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國”的目標(biāo)。時隔5年，黨中央對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為什么要提出新目標(biāo)？這主要因為國內(nèi)外形勢發(fā)生了深刻變化，從而鄉(xiāng)村振興應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)也必須有新擴展。
（一）黨的十九大提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，主要是針對加快解決新時代國內(nèi)社會的主要矛盾：發(fā)展的不平衡、不充分
黨的十九大報告的亮點是闡述了中國特色社會主義進入新時代，并分析了新時代中國社會的主要矛盾，即“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。2017年12月28日，習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上的重要講話中指出：“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是從解決我國社會主要矛盾出發(fā)的。”此后，習(xí)近平總書記還進一步指出：“我國發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分。”因此，為了加快解決好新時代中國社會的主要矛盾，就必須著力解決好城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分這個當(dāng)前社會主要矛盾的主要方面。為此，習(xí)近平總書記多次深刻論述了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本內(nèi)涵：總方針是堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，總目標(biāo)是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，總要求是產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕。并且，習(xí)近平總書記還明確指出，“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手。
可見，黨的十九大提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的基本著眼點在于重塑中國工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程，使廣大農(nóng)民能夠和全國人民一道，實現(xiàn)對美好生活的需要。
（二）黨的二十大在“全面推進鄉(xiāng)村振興”的要求中提出“加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國”新目標(biāo)，主要是強調(diào)：面臨世界百年未有之大變局加速演進、不確定難預(yù)料因素明顯增多的復(fù)雜外部環(huán)境，中國要牢牢掌握住發(fā)展和安全的主動權(quán)
黨的二十大報告的亮點是全面論述了“中國式現(xiàn)代化”。報告指出：中國式現(xiàn)代化，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義現(xiàn)代化，既有各國現(xiàn)代化的共同特征，更有基于自己國情的中國特色。中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化、是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化、是物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化、是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，是走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化。黨的二十大報告不僅全面闡述了與西方國家現(xiàn)代化有著本質(zhì)區(qū)別的中國式現(xiàn)代化的這些基本特征，而且還明確向全世界宣示：從現(xiàn)在起，中國共產(chǎn)黨的中心任務(wù)就是團結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民全面建成社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)，以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復(fù)興。毫無疑問，這是對西方國家已有的現(xiàn)代化從道路、理論到制度、文化等各方面的挑戰(zhàn)，它必然引起西方國家對中國現(xiàn)代化進程的敵視，從而對中國采取無底線的抹黑、訛詐、遏制、封鎖和極限施壓。
在這樣的國際形勢面前，要堅持走中國自己的現(xiàn)代化道路，就必須守住底線、修補軟肋，提升極端情況下保證生存、發(fā)展和國家安全的能力。對中國而言，任何情況下都要確保十四億多人能夠吃飽飯，這是必須堅守的國家安全底線。但實際情況是，盡管中國糧食連年豐收增產(chǎn)，近年來平均每年還是要從國際市場進口約1.5億噸的糧食（包括大豆）才能滿足國內(nèi)需求。如果極端情況導(dǎo)致國際供應(yīng)鏈斷裂，那對中國的糧食安全和食物保障將會產(chǎn)生什么樣的影響？
習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中指出：“當(dāng)前，世界百年未有之大變局加速演進，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，國際力量對比深刻調(diào)整，我國發(fā)展面臨新的戰(zhàn)略機遇。同時，世紀(jì)疫情影響深遠，逆全球化思潮抬頭，單邊主義、保護主義明顯上升，世界經(jīng)濟復(fù)蘇乏力，局部沖突和動蕩頻發(fā)，全球性問題加劇，世界進入新的動蕩變革期。我國改革發(fā)展穩(wěn)定面臨不少深層次矛盾躲不開、繞不過，黨的建設(shè)特別是黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭面臨不少頑固性、多發(fā)性問題，來自外部的打壓遏制隨時可能升級。我國發(fā)展進入戰(zhàn)略機遇和風(fēng)險挑戰(zhàn)并存、不確定難預(yù)料因素增多的時期，各種‘黑天鵝’、‘灰犀牛’事件隨時可能發(fā)生。我們必須增強憂患意識，堅持底線思維，做到居安思危、未雨綢繆，準(zhǔn)備經(jīng)受風(fēng)高浪急甚至驚濤駭浪的重大考驗。”“加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國”，針對的就是要增強憂患意識，堅持底線思維，確保國家安全的需要。
怎么理解黨的二十大提出的“加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國”？
從世界現(xiàn)狀看，凡農(nóng)業(yè)強國，必然是已經(jīng)實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的國家；而已經(jīng)實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的國家，則未必都是農(nóng)業(yè)強國。當(dāng)今世界，已經(jīng)實現(xiàn)現(xiàn)代化的國家有38個（人均GDP在3萬美元以上），其中，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的國家不到20個，但能稱得上是農(nóng)業(yè)強國的，卻寥寥無幾。這里面有些是已經(jīng)實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的國家，如日本、荷蘭、以色列等，卻不能稱為農(nóng)業(yè)強國，根本原因就在于這些國家都不能依靠自身力量基本解決本國的食物供給問題。2020年，日本的谷物自給率為32.0%，荷蘭為10.0%，以色列為5.8%,這些國家都必須依靠大量進口谷物和其他食物，才能維持本國國民的生存。這樣講，并不是否認這些國家根據(jù)自身實際，發(fā)揮自身優(yōu)勢，走具有自身特點的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化道路。應(yīng)當(dāng)說，這些國家，在推進科技進步、利用市場機制的力量、發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢、充分利用國內(nèi)國際兩種資源和兩個市場等方面，都取得了很大成就。但無論如何，一個國家，如果不能靠自身力量基本解決國民的食物保障問題，那就稱不上是農(nóng)業(yè)強國，因為它將始終面臨著極端情況下食物供應(yīng)鏈可能斷裂的風(fēng)險。更何況，從人口規(guī)模看，這幾個國家與中國都無法相提并論。2022年，荷蘭1770.3萬人，以色列955.1萬人，日本的人口規(guī)模雖然比較大，12512.4萬人,但也不及中國總?cè)丝诘?%。因此，這些國家通過發(fā)揮自身比較優(yōu)勢，再利用國際市場進行商品交換，進口自身所需的谷物和其他食物，面臨的風(fēng)險相對于中國就要低得多。而中國十四億多的人口規(guī)模，不依靠自身力量去解決對谷物和其他食物的基本需求，那是不可想象的。近年全球谷物年均產(chǎn)量約30億噸，能投入國際貿(mào)易的數(shù)量，最高的年份也只有3.6億噸,而中國每年谷物的消費量，已達7億噸上下。因此，中國如果做不到谷物基本自給、口糧絕對安全，想依賴國際市場來解決吃飯問題，根本上是沒有可能性的。而且，過度依賴國際市場，除了會受到谷物和食物貿(mào)易數(shù)量波動風(fēng)險影響外，還會受到價格波動風(fēng)險的影響。2022年是國際糧食市場波動較大的一年，聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織公布的全球谷物價格指數(shù)，同比上漲了17.9%，創(chuàng)歷史新高；其中，玉米和小麥價格分別上漲了24.8%和15.6%。而中國2022年進口糧食（包括大豆）1.47億噸，數(shù)量比上年減少10.7%，但支付的金額達5499.9億元，比上年增加了13.7%，進口糧食的均價為3741.4元/噸，比上年上漲了27.4%。可見，如果中國市場上供給的糧食主要不是中國糧，那中國的食物價格指數(shù)也必然會大幅度上漲，從而引發(fā)輸入性通貨膨脹。而2023年，由于全球消費需求萎縮，國際糧價明顯下跌，對中國穩(wěn)定國內(nèi)糧價和增加農(nóng)民收入又形成了較大壓力。從這些事實也可以看出習(xí)近平總書記為什么要反復(fù)強調(diào)中國人的飯碗里主要要裝中國糧。
2013年12月，習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上的重要講話中曾指出：“一個國家只有立足糧食基本自給，才能掌握糧食安全主動權(quán)，進而才能掌控經(jīng)濟社會發(fā)展這個大局。靠別人解決吃飯問題是靠不住的。如果口糧依賴進口，我們就會被別人牽著鼻子走。”“看看世界上真正強大的國家、沒有軟肋的國家，都有能力解決自己的吃飯問題。美國是世界第一糧食出口國、農(nóng)業(yè)最強國，俄羅斯、加拿大和歐盟的大國也是糧食強國。這些國家之所以強，是同糧食生產(chǎn)能力強聯(lián)系在一起的。所以，糧食問題不能只從經(jīng)濟上看，必須從政治上看，保障國家糧食安全是實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、國家安全的重要基礎(chǔ)。”2020年，美國的谷物自給率是123.2%，加拿大是184.8%，法國是209.7%，德國是104.2%。俄羅斯在2022年的糧食自給率超過了150%，具有出口糧食6000萬噸（其中小麥4000萬噸）的能力。可見，習(xí)近平總書記之所以強調(diào)大國，尤其是人口大國必須有能力解決自己的吃飯問題，是因為沒有能力解決自己的吃飯問題就有可能被別人“卡脖子”，甚至在關(guān)鍵時刻被人“一劍封喉”。正因如此，黨和國家才如此重視糧食生產(chǎn)，強調(diào)在任何情況下都必須確保谷物基本自給、口糧絕對安全。2022年12月23日，習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上指出：“農(nóng)業(yè)保的是生命安全、生存安全，是極端重要的國家安全。當(dāng)今世界，百年未有之大變局加速演進，新冠疫情反復(fù)延宕，來自外部的打壓遏制不斷升級，各種不確定難預(yù)料因素明顯增多。一旦農(nóng)業(yè)出問題，飯碗被人拿住，看別人臉色吃飯，還談什么現(xiàn)代化建設(shè)？只有農(nóng)業(yè)強起來，糧食安全有完全保障，我們穩(wěn)大局、應(yīng)變局、開新局才有充足底氣和戰(zhàn)略主動。”這充分說明了以中國自身力量為主確保國家糧食安全和國民食物保障在當(dāng)前國際形勢下的極端重要性。
因此，鄉(xiāng)村振興的著眼點在于解決好國內(nèi)社會的主要矛盾，實現(xiàn)包括農(nóng)民在內(nèi)的全體人民對美好生活的需要；而在鄉(xiāng)村振興過程中加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國，著眼點在于守住農(nóng)業(yè)基本盤、強化糧食安全和食物保障這個國家安全“壓艙石”的作用，增強中國在世界大變局中的自主、自立、自強能力。前者是“民之所盼”，后者是“國之大者”，兩者必須相輔相成，才能在國際風(fēng)云變幻中持續(xù)推進中國的現(xiàn)代化事業(yè)，也只有堅持內(nèi)外兼修，才能使中國的現(xiàn)代化事業(yè)立于不敗之地。
二、建設(shè)農(nóng)業(yè)強國的首要任務(wù)是增強自身糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的供給保障能力
2022年12月23日，習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上的重要講話中指出：“農(nóng)業(yè)強，首要是糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力必須強。”
（一）中國目前糧食安全的基本狀況
在黨和國家的高度重視下，在廣大農(nóng)村基層干部和億萬農(nóng)民的不懈努力下，中國糧食產(chǎn)量已經(jīng)連續(xù)19年豐收增產(chǎn)，2022年更是創(chuàng)造了新的歷史最高水平，總產(chǎn)量達到68652.8萬噸，其中谷物產(chǎn)量為63324.3萬噸，稻谷和小麥的產(chǎn)量分別為20849.5萬噸和13772.3萬噸，人均稻谷和小麥產(chǎn)量達到247.1公斤,確實是做到了“口糧絕對安全”。因此，習(xí)近平總書記指出：“經(jīng)過艱苦努力，我國以占世界百分之九的耕地、百分之六的淡水資源，養(yǎng)育了世界近五分之一的人口，從當(dāng)年四億人吃不飽到今天十四億多人吃得好，有力回答了‘誰來養(yǎng)活中國’的問題。這就是自力更生，我們自己養(yǎng)活自己。這一成績來之不易，要繼續(xù)鞏固拓展。”
但另一方面也要看到，中國畢竟人均農(nóng)業(yè)自然資源不足，而隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人們的食物消費水平又在持續(xù)提高，因此，在國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供給能力不斷提高的同時，中國從國際市場進口的農(nóng)產(chǎn)品也在不斷增長。據(jù)海關(guān)統(tǒng)計，2022年中國的糧食進口量為14687.2萬噸（包括大豆），相當(dāng)于國內(nèi)糧食總產(chǎn)量的21.4%；扣除了進口的大豆（9108.1萬噸）后，其他糧食的進口量為5579.1萬噸。這說明，對于中國這樣一個人口大國來說，即便做到了“口糧絕對安全”，也不能高枕無憂，因為從整體的食物需求來看，中國對國際市場畢竟還有相當(dāng)?shù)囊蕾嚩取?
另外，這里有必要對“糧”和“食”這兩個詞匯加以分析。在中國古代，“糧”和“食”是兩個概念。對于人們吃的“飯”，許慎在《說文解字》中講，“行道曰糧”“止居曰食”。也就是說，人們在旅途中吃的是“糧”，是以五谷雜糧所做成的干糧，而日常居家時所吃的是“食”，是包括“糧”但不限于“糧”的各種食物的總稱。因此，對于人們吃的飯而言，“糧”只是“飯”中的品類概念，而“食”才是“飯”的集合概念。中國古語“洪范八政，食為政首”“民以食為天”，強調(diào)的都是“食”。而“食”就不單純是指“糧”，還包括雞鴨魚肉、瓜果蔬菜以及油鹽醬醋糖等各類食物。當(dāng)然，“糧”是“食”的主體和基礎(chǔ)，許多“食”是由糧轉(zhuǎn)化而來的，或是用可以生產(chǎn)“糧”的資源置換而來的，因此，食物保障的基礎(chǔ)還是在于糧食供給的安全。而在相當(dāng)長一個時期內(nèi)，中國“糧”供不應(yīng)求，也就談不上除“糧”以外的其他食物能有多少供給了。久而久之，在很多人的心目中，“糧食”這個集成的概念，就逐漸變成了單純地指五谷雜糧的“糧”了。“糧食”概念狹義化帶來的弊端，是容易把單純的口糧安全誤認為是整體的食物安全，從而產(chǎn)生實現(xiàn)了口糧安全便可以高枕無憂的錯覺。
（二）總量不足、結(jié)構(gòu)性矛盾突出，是中國糧食安全和食物保障將面臨的長期挑戰(zhàn)
盡管中國的口糧供給已絕對安全，但從食物供給的總體情況看，中國糧食供給仍處于總量不足、結(jié)構(gòu)性矛盾突出的狀態(tài)。在國民生活水平不斷提高的背景下，人們的食物消費中，口糧的比重持續(xù)下降，而其他食物的比重不斷上升，因此，盡管2022年中國的糧食總產(chǎn)量已經(jīng)超過了6.8億噸，但實際的糧食消費量卻已經(jīng)突破8億噸。近5年，中國平均每年從國際市場進口1.39億噸糧食，2022年是14687.2萬噸，相當(dāng)于14億人口每年人均進口糧食100公斤。這一狀況已經(jīng)成為常態(tài)。
結(jié)構(gòu)性矛盾突出，主要指兩方面。一方面，區(qū)域之間的供求矛盾日漸突出。首先是南北地區(qū)之間，中國自隋唐以來就已形成的“南糧北運”格局，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化浪潮中已經(jīng)被“北糧南運”所替代。而問題在于北方缺水。在經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域不平衡的背景下，中國人口分布和糧食產(chǎn)需之間的區(qū)域性矛盾格局還在進一步加劇。一段時間以來，中國人口延續(xù)著南增北減的趨勢，2022年，中國南方常住人口84089萬人，北方常住人口56886萬人，南北地區(qū)的常住人口分別占全國總?cè)丝诘?9.6%和40.4%。而南方的水資源占全國的81%，北方的水資源只占19%；南北方的耕地比例為36∶64。南北地區(qū)之間這種人口、資源和糧食分布的矛盾顯然是一個需要認真面對的重大問題。其次是糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)的格局變化。在20世紀(jì)八九十年代，國家就已經(jīng)根據(jù)人口和農(nóng)業(yè)資源的分布狀況，將各省份分別劃分為糧食供求的主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)和主銷區(qū)。當(dāng)時劃定的主產(chǎn)區(qū)為13個省份，產(chǎn)銷平衡區(qū)為11個省份，主銷區(qū)為7個省份。但30多年過去，情況發(fā)生了很大變化。2021年，糧食產(chǎn)量能夠自給的省份只剩下13個，不能自給的省份則增加到了18個。而在糧食能夠自給的省份中，有能力調(diào)出50億公斤以上糧食的主產(chǎn)區(qū)，只剩下了5個省份。能夠調(diào)出糧食的省份越來越少，而需要調(diào)入糧食的省份卻不斷增加，這是中國目前所面臨的糧食供求關(guān)系上的一大結(jié)構(gòu)性矛盾。
另一方面，糧食供求中的品種結(jié)構(gòu)不平衡。總體上看，中國稻谷、小麥在正常年景下供過于求，不僅庫存較為充裕，而且還常常被用于彌補飼料糧不足的缺口；而油料、糖料和飼料這“三料”則明顯供不應(yīng)求，必須依靠進口來彌補。目前看，國內(nèi)食用植物油的供求缺口約為三分之二，食糖的供求缺口約為三分之一。飼料的供求缺口比較復(fù)雜：一是進口大豆榨油后的豆粕就是飼料；二是近年來國內(nèi)每年都有一定數(shù)量的小麥和稻谷用于彌補飼料的缺口；三是近年來，中國每年還要進口2000多萬噸的玉米、200多萬噸的干牧草；四是中國每年還需要直接進口相當(dāng)數(shù)量的肉類、奶類等畜產(chǎn)品。有專家做過分析，如按中國的生產(chǎn)水平計算，進口的各類農(nóng)產(chǎn)品相當(dāng)于在境外利用了13億畝以上的農(nóng)作物播種面積，而根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，中國現(xiàn)有農(nóng)作物播種面積約為25億畝。因此，中國目前農(nóng)產(chǎn)品的自給率，從資源角度看，大約為三分之二。聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織測算的世界各國糧食安全指數(shù)，中國被排在30位之外，聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織認為中國的潛在糧食（食物）自給率為70%。
可見，在農(nóng)業(yè)人均自然資源有限的條件下，如何通過優(yōu)化品種結(jié)構(gòu)和加快科技進步，逐步降低中國油料、糖料和飼料這“三料”對國際市場依賴程度過高的風(fēng)險，顯然是在推進農(nóng)業(yè)強國建設(shè)中必須應(yīng)對好的一個重大問題。
自2020年以來，中央反復(fù)強調(diào)，要以“長牙齒”的措施落實最嚴(yán)格的耕地保護制度；要著力推進以種業(yè)自主自強為核心的農(nóng)業(yè)科技進步；要在發(fā)展糧食生產(chǎn)的同時，擴大大豆和油料作物的生產(chǎn)；要健全種糧農(nóng)民收益保障機制和主產(chǎn)區(qū)利益補償機制；要堅持大食物觀，積極推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；要加強糧食儲備調(diào)節(jié)并健全應(yīng)急保障機制；要使減損、節(jié)約糧食在全社會蔚然成風(fēng)；要樹立糧食安全是“國之大者”的觀念，全面落實糧食安全“黨政同責(zé)”的責(zé)任制。這些都正在逐步落地見效。
當(dāng)然，講食物安全并不是說要去追求中國食物的完全自給自足。中國的人口規(guī)模和農(nóng)業(yè)資源稟賦決定了，要滿足國民日益提高的食物需求，必須合理利用國際資源和國際市場。但是，同時也必須清醒認識到，對國際資源和國際市場的利用，必須控制在不能危及國家安全的程度之內(nèi)。因此，在任何時候都不能放松保障中國食物供給安全的自主能力。
（三）合理利用國際資源和國際市場，是正常情況下保障中國食物有效供給的必然選擇
中國的人地關(guān)系決定了糧食供求將長期處于緊平衡狀態(tài)。因此，在保障食物供給安全的問題上，中國必須合理利用國際農(nóng)業(yè)資源和國際農(nóng)產(chǎn)品市場。但要看到，國際食物產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈都存在著越來越大的不確定性。從近年來的情況看，對全球農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和國際貿(mào)易的狀況，不能有過于樂觀的判斷，至少對可能發(fā)生的五大風(fēng)險要有足夠估計。一是全球氣候變化和極端性氣候頻發(fā)，進口來源國發(fā)生自然災(zāi)害風(fēng)險會影響中國的進口；二是地緣政治沖突引發(fā)生產(chǎn)鏈、供應(yīng)鏈斷裂；三是國際能源價格上漲引起糧油產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為能源產(chǎn)品，對全球食物供給構(gòu)成威脅；四是美國和西方國家對中國的造謠、抹黑、遏制、打壓使大宗農(nóng)產(chǎn)品進口存在一定的政治風(fēng)險；五是國際大糧商對全球糧油貿(mào)易的壟斷和炒作會給農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易帶來比較大的價格風(fēng)險。
應(yīng)對這些風(fēng)險，至少要做好三方面工作：第一，持續(xù)推進進口來源國的多元化。為掌握進口的穩(wěn)定性和主動權(quán)，國家正加速構(gòu)建多元化糧食進口格局。2021年和2022年，中國進口玉米來自美國的占比分別為70%和72%，來自烏克蘭的占比分別為29%和26%；2023年一季度，中國進口玉米752萬噸，來自美國的占37.8%，來自巴西的占28.8%，來自烏克蘭的占27.7%。2023年5月4日，第一船來自南非的5.3萬噸玉米也已經(jīng)運抵中國。第二，建立自主采購機制。在農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易中，改變主要向國際大糧商“一手交錢、一手交貨”的糧油貿(mào)易方式，通過在進口來源國建立糧油收儲設(shè)施，以及向當(dāng)?shù)剞r(nóng)民合作社、農(nóng)場主提供經(jīng)濟技術(shù)服務(wù)等方式，在糧油進口來源國建立自主采購的新機制。第三，加強國際農(nóng)業(yè)經(jīng)濟技術(shù)合作。與農(nóng)產(chǎn)品有增產(chǎn)潛力的國家加強農(nóng)業(yè)經(jīng)濟技術(shù)合作，在提高全球糧油產(chǎn)出水平的基礎(chǔ)上，增強中國糧食和國際食物供應(yīng)鏈的穩(wěn)定性。
三、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與加快形成新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系
處理好城鄉(xiāng)關(guān)系始終是治國理政要面對的重大問題。習(xí)近平總書記指出：“我們一定要認識到，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村是互促互進、共生共存的。能否處理好城鄉(xiāng)關(guān)系，關(guān)乎社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全局。”“城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程，不能以農(nóng)業(yè)萎縮、鄉(xiāng)村凋敝為代價。”“要堅持以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。”實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正是基于這樣一種理念而提出來的。
（一）全面認識實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必要性
實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必要性，至少要從兩方面看。一是正如習(xí)近平總書記所指出的那樣：“必須看到，我國幅員遼闊，人口眾多，大部分國土面積是農(nóng)村，即使將來城鎮(zhèn)化水平到了百分之七十，還會有四五億人生活在農(nóng)村。”因此，必須建設(shè)宜居宜業(yè)的和美鄉(xiāng)村，才能使廣大農(nóng)民與全國人民一道，實現(xiàn)對美好生活的需要。二是鄉(xiāng)村具有城鎮(zhèn)不具備但卻是國家（包括城鎮(zhèn)）發(fā)展不可或缺的特有功能，比如，糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的供給功能、為整個國家提供良好生態(tài)環(huán)境的功能、傳承和弘揚中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的功能，等等。《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》總則第三條就明確要求“充分發(fā)揮鄉(xiāng)村在保障農(nóng)產(chǎn)品供給和糧食安全、保護生態(tài)環(huán)境、傳承發(fā)展中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化等方面的特有功能”。習(xí)近平總書記多次強調(diào)：確保重要農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食供給，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首要任務(wù)。“隨著時代發(fā)展，鄉(xiāng)村價值要重新審視。現(xiàn)如今，鄉(xiāng)村不再是單一從事農(nóng)業(yè)的地方，還有重要的生態(tài)涵養(yǎng)功能，令人向往的休閑觀光功能，獨具魅力的文化體驗功能。”因此，鄉(xiāng)村振興，不能片面理解為就是搞建設(shè)，而是必須像習(xí)近平總書記要求的那樣：“搞新農(nóng)村建設(shè)要注意生態(tài)環(huán)境保護，注意鄉(xiāng)土味道，體現(xiàn)農(nóng)村特點，保留鄉(xiāng)村風(fēng)貌，不能照抄照搬城鎮(zhèn)建設(shè)那一套，搞得城市不像城市、農(nóng)村不像農(nóng)村。”系統(tǒng)地看，鄉(xiāng)村振興，要把重點放在鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、守護青山綠水、傳承民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化等鄉(xiāng)村所特有的功能上。城和鄉(xiāng)有著不同的功能，這就跟一個人一樣，人有五臟六腑、四肢五官，它們各有各的功能，五臟六腑完備、四肢五官齊整，才是健康的人，否則就是病人、殘疾人。一個國家也是如此，只有使城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村各自所具有的不同功能都得到充分發(fā)揮，國家現(xiàn)代化的進程才能是健康的、完整的，否則就是殘缺的、不完整的。
（二）關(guān)于城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化
習(xí)近平總書記指出：“農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中是大趨勢”，“當(dāng)前，我國常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)突破了百分之六十。今后十五年是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的窗口期”。“要把該打開的‘城門’打開，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。農(nóng)民進城要符合客觀規(guī)律，保持歷史耐心，不要大呼隆推進，更不要受不正確的政績觀所驅(qū)動。”習(xí)近平總書記講的“不正確的政績觀”，在筆者看來：一是片面強調(diào)加快提高人口城鎮(zhèn)化率，似乎越快、越高越好，不顧客觀規(guī)律和發(fā)展的階段性特征要求；二是“醉翁之意不在酒”，說的是加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，實際上卻只是想著要用農(nóng)民的土地。
習(xí)近平總書記在2020年12月28日的中央農(nóng)村工作會議上講過一段極為深刻的話：“應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)，不僅要穩(wěn)住農(nóng)業(yè)這一塊，還要穩(wěn)住農(nóng)村這一頭。經(jīng)濟一有波動，首當(dāng)其沖受影響的是農(nóng)民工。二〇〇八年國際金融危機爆發(fā)，二千多萬農(nóng)民工返鄉(xiāng)。今年受新冠肺炎疫情沖擊和國際經(jīng)濟下行影響，一度有近三千萬農(nóng)民工留鄉(xiāng)返鄉(xiāng)。在這種情況下，社會大局能夠保持穩(wěn)定，沒有出什么亂子，關(guān)鍵是農(nóng)民在老家還有塊地、有棟房，回去有地種、有飯吃、有事干，即使不回去心里也踏實。全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家是一個長期過程，農(nóng)民在城里沒有徹底扎根之前，不要急著斷了他們在農(nóng)村的后路，讓農(nóng)民在城鄉(xiāng)間可進可退。這就是中國城鎮(zhèn)化道路的特色，也是我們應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)的回旋余地和特殊優(yōu)勢。”
總書記的這段話，深刻揭示了中國的基本國情、農(nóng)業(yè)的基本特點、目前真實城鎮(zhèn)化水平對人口的承載能力，以及當(dāng)前中國所處外部環(huán)境的不確定性等一系列重大問題，是指導(dǎo)中國科學(xué)推進城鎮(zhèn)化和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要遵循。
中國的基本國情之一，是農(nóng)業(yè)人口規(guī)模巨大，“大國小農(nóng)”的狀況不可能在短時期內(nèi)就得到根本改變。農(nóng)業(yè)的基本特點之一，是馬克思所揭示的“生產(chǎn)時間與勞動時間不一致”，這個特點決定了農(nóng)村勞動力可以利用農(nóng)閑季節(jié)搞家庭副業(yè)或外出打工。真實城鎮(zhèn)化水平對人口的承載能力，指城鎮(zhèn)水、電、路、氣等基礎(chǔ)設(shè)施，產(chǎn)業(yè)吸納勞動力就業(yè)，保障性住房、教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)，以及為市民提供基本社會保障的能力。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，必須統(tǒng)籌考慮上述各方面的因素，即在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程中，需要尊重城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)律，充分考慮城鎮(zhèn)化水平對人口的承載能力。
中國目前到底還有多少農(nóng)業(yè)人口呢？第一個數(shù)據(jù)是農(nóng)村常住人口不到5億人，第二個數(shù)據(jù)是農(nóng)業(yè)戶籍人口7億多人，第三個數(shù)據(jù)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有9億人。這些數(shù)據(jù)，都各有各的口徑。按在農(nóng)村居住半年以上的時間算，農(nóng)村常住人口不到5億人，加上沒在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民工及其家屬，就有7億多農(nóng)業(yè)戶籍人口，再加上村委會改居委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)改街道后，雖然在戶籍上農(nóng)轉(zhuǎn)居了，但人還是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，于是就有了9億農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員。這三個數(shù)據(jù)都有依據(jù)，但一個農(nóng)業(yè)人口數(shù)據(jù)就這么復(fù)雜，也反映了中國國情的復(fù)雜性、農(nóng)業(yè)的特殊性，以及目前城鎮(zhèn)對市民承載能力的有限性。
家在農(nóng)村或務(wù)過農(nóng)的人都知道，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時間與勞動時間的不一致，莊稼種上了以后，農(nóng)民沒有必要天天守在地里“侍候”，尤其是大田作物，它自己會生長。農(nóng)民常說，一年12個月，“一個月過年，三個月種田，八個月掙錢”。在農(nóng)民外出掙錢的八個月里，村里就看不到多少人；到春耕備耕、夏收夏種、秋收秋種的大忙季節(jié)時，村里的人就多了不少，尤其是青壯年勞動力；而在過年時，村里的人就更多了。按照常住人口統(tǒng)計口徑，農(nóng)村勞動力進城打工超過半年，就被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)常住人口了，但是，在農(nóng)忙季節(jié)回鄉(xiāng)種了兩三個月地的農(nóng)民，卻不能被統(tǒng)計在農(nóng)村常住人口中，于是就有人認為農(nóng)村“無人種地”了。2022年3月，長春市因新冠疫情實際上封了城，但春耕備耕大忙季節(jié)到了，為了在防止疫情擴散的情況下把要回鄉(xiāng)的農(nóng)民直接送回其所在的縣，長春市對需要回鄉(xiāng)的農(nóng)民做了認真統(tǒng)計，結(jié)果，有30多萬農(nóng)村勞動力急著要回農(nóng)村。一個長春市在春耕時節(jié)就有30多萬農(nóng)民工要回鄉(xiāng)種地，那么全國有多少人呢？所以，只用一個口徑，確實講不清楚現(xiàn)在人口的城鄉(xiāng)分布。這也是中國當(dāng)前這個發(fā)展階段的一大特征。但是，實際情況究竟如何，應(yīng)當(dāng)多方面看待這個問題。
習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上的講話中指出：“現(xiàn)代化的本質(zhì)是人的現(xiàn)代化，真正使農(nóng)民變?yōu)槭忻癫⒉粩嗵岣咚刭|(zhì)，需要長期努力，不可能一蹴而就。一部分農(nóng)村勞動力在城鎮(zhèn)和農(nóng)村流動，是我國現(xiàn)階段乃至相當(dāng)長歷史時期都會存在的現(xiàn)象。對這種‘兩棲人’、候鳥現(xiàn)象不要大驚小怪，也不要惡意炒作。對那些已經(jīng)在城鎮(zhèn)就業(yè)但就業(yè)不穩(wěn)定、難以適應(yīng)城鎮(zhèn)要求或不愿落戶的人口，要逐步提高基本公共服務(wù)水平，努力解決好他們的子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等需求，使他們在經(jīng)濟周期擴張、城鎮(zhèn)對簡單勞動力需求擴大時可以在城市就業(yè)，而在經(jīng)濟周期收縮、城鎮(zhèn)對勞動力需求減少時可以有序回流農(nóng)村。”“在人口城鎮(zhèn)化問題上，我們要有足夠的歷史耐心。世界各國解決這個問題都用了相當(dāng)長的時間。但不論他們在農(nóng)村還是在城市，該提供的公共服務(wù)都要切實提供，該保障的權(quán)益都要切實保障。”所以，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題上，當(dāng)前急迫的還是像習(xí)近平總書記所要求的那樣，對于戶籍上的農(nóng)業(yè)人口，不論他們是在農(nóng)村還是在城市，該提供的公共服務(wù)都要切實提供，該保障的權(quán)益都要切實保障。
現(xiàn)在的問題是，中國的許多公共服務(wù)和社會保障，都是和戶口聯(lián)系在一起的，而戶口又是和人的穩(wěn)定住所聯(lián)系在一起的。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口如果沒能在城鎮(zhèn)落戶，他們就享受不到市民才能享受的公共服務(wù)和社會保障。進城農(nóng)民工及其家屬，在打工城市找個因陋就簡的住所容易，但要有個能落戶的住所就很難，買得起商品房和能分到保障性住房的鳳毛麟角，絕大多數(shù)都是租賃私房，雖然國家有“租售同權(quán)”的政策，但愿意讓承租戶在出租房里落戶的房東，大概也是鳳毛麟角。
浙江省是全國城鄉(xiāng)關(guān)系處理得最好的省份之一。據(jù)浙江省有關(guān)部門調(diào)查，2021年有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口1746.8萬人，超過全省常住人口的四分之一，其中，省內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口222.8萬人，省外農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口1524萬人。在這些農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中，有自購房的占6%，住在工地和單位的占18%，住在雇主家或投親靠友等的占8%，其余68%的人都是租賃住房。浙江省2020年就已出臺允許租房落戶的政策，但到2022年3月底，全省租房落戶的只有917人，其中，在租賃房落戶154戶487人，在社區(qū)集體戶落戶430人。實際落戶人口為什么這么少？首先，沒有多少房東同意承租人在自己出租的房內(nèi)落戶。其次，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在市內(nèi)落了戶，就可以申請保障性住房、最低生活保障、社會救助、優(yōu)軍優(yōu)撫服務(wù)以及子女在當(dāng)?shù)貐⒓又锌肌⒏呖忌龑W(xué)等待遇。如果農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶后都享有這些當(dāng)?shù)厥忻癫畔碛械拇觯敲矗粌H遠遠超出目前城鎮(zhèn)所能提供的公共服務(wù)和社會保障能力，還會動了原有城鎮(zhèn)居民的“奶酪”，可能引起新的社會矛盾。所以，從總體上看，主要矛盾還是當(dāng)前城鎮(zhèn)的經(jīng)濟實力不夠、向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供與本地城鎮(zhèn)居民同等的基本公共服務(wù)和社會保障的能力不足。中國目前的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值畢竟還只相當(dāng)于發(fā)達國家的三分之一甚至四分之一，因此加快發(fā)展才是解決這些矛盾和問題的硬道理。當(dāng)然，這就需要一定的時日。
正是鑒于這樣的實際情況，中國規(guī)模巨大的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，就不可能主要依靠大中城市來實現(xiàn)。2020年以來，對縣城為載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)、縣域的城鄉(xiāng)融合發(fā)展問題，重新受到了重視。2023年中央“一號文件”和《政府工作報告》分別強調(diào)“深入推進縣域農(nóng)民工市民化，建立健全基本公共服務(wù)同常住人口掛鉤、由常住地供給機制”“完善城市特別是縣城功能，增強綜合承載能力”。但能否高質(zhì)量推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口縣域市民化與產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整直接相關(guān)，畢竟人口是隨著產(chǎn)業(yè)走的，不對產(chǎn)業(yè)布局實行“內(nèi)移下沉”式的調(diào)整，小城鎮(zhèn)與縣域經(jīng)濟的發(fā)展是難有依托的。
四、堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度和推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度創(chuàng)新
《中華人民共和國憲法》規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。”這就是中國農(nóng)村基本經(jīng)營制度。黨的十九大報告指出：“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度”“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。”對農(nóng)村基本經(jīng)營制度，黨中央的文件中曾先后用過三個表述：穩(wěn)定和完善、堅持和完善、鞏固和完善，用詞的分量一次比一次重，充分反映了黨中央對長期實行農(nóng)村基本經(jīng)營制度的決心和信心。
（一）全面理解堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的含義
1984年的中央“一號文件”，首次提出延長土地承包期，鼓勵農(nóng)民增加投資，培養(yǎng)地力，實行集約經(jīng)營，并明確土地承包期一般應(yīng)在十五年以上。1993年，針對一些較早實行家庭承包經(jīng)營的地方第一輪土地承包即將到期的實際情況，中央“11號文件”及時提出，“為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系，鼓勵農(nóng)民增加投入，提高土地的生產(chǎn)率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變”。2017年，黨的十九大報告再次明確，第二輪土地承包到期后再延長三十年。各界對這個問題很關(guān)注，對此習(xí)近平總書記表示，“明確再延長土地承包期三十年，從農(nóng)村改革之初的第一輪土地承包算起，土地承包關(guān)系將保持穩(wěn)定長達七十五年，既體現(xiàn)長久不變的政策要求，又在時間節(jié)點上同實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)相契合”。可見，在邁向全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的整個過程中，都要堅持實行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營這一改革后形成的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。
為什么要堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度、怎樣堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，習(xí)近平總書記對此有深刻、精辟的論述。2013年底他在中央農(nóng)村工作會議上強調(diào)：“農(nóng)村基本經(jīng)營制度是黨的農(nóng)村政策的基石。堅持黨的農(nóng)村政策，首要的就是堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度。堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，不是一句空口號，而是有實實在在的政策要求。”具體要求包括三個方面：“第一，堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有。這是堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的‘魂’。農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，這是農(nóng)村最大的制度。農(nóng)村基本經(jīng)營制度是農(nóng)村土地集體所有制的實現(xiàn)形式，農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)和本位。堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，就要堅持農(nóng)村土地集體所有。第二，堅持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位。家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中居于基礎(chǔ)性地位，集中體現(xiàn)在農(nóng)民家庭是集體土地承包經(jīng)營的法定主體。農(nóng)村集體土地應(yīng)該由作為集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)民家庭承包，其他任何主體都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位。農(nóng)民家庭承包的土地，可以由農(nóng)民家庭經(jīng)營，也可以通過流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)由其他經(jīng)營主體經(jīng)營，但不論承包經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭。這是農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的根本，也是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的根本。第三，堅持穩(wěn)定土地承包關(guān)系。現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變，這是維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)鍵。任何組織和個人都不得剝奪和非法限制農(nóng)民承包土地的權(quán)利。”
從習(xí)近平總書記的重要論述中可以清楚地看到，農(nóng)村基本經(jīng)營制度，實際上是農(nóng)村土地集體所有和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織這兩大制度的具體實現(xiàn)形式，即農(nóng)民集體所有的土地由作為集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)民家庭承包經(jīng)營。這表明，要堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，首先就必須堅持農(nóng)村土地集體所有和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的制度，離開了這兩項制度，農(nóng)村基本經(jīng)營制度就會成為無本之木、無源之水。
中國農(nóng)村實際上有四項基本制度，即農(nóng)民土地集體所有的制度，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的制度，以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，以及黨組織領(lǐng)導(dǎo)的實行村民自治的農(nóng)村社會治理制度。由于這四項基本制度的存在，就產(chǎn)生了農(nóng)民作為集體經(jīng)濟組織成員所享有的四項基本權(quán)利：土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)、參與農(nóng)村基層社會自治的治理權(quán)。改革開放以來中國農(nóng)村所形成的這四項基本制度和農(nóng)民所享有的這四項基本權(quán)利，確保了在經(jīng)濟體制深入變革和社會快速轉(zhuǎn)型的過程中，農(nóng)民這個最大的社會群體沒有發(fā)生兩極分化，確保了農(nóng)民家家有地種、戶戶有房住、人人有飯吃。這就保證了農(nóng)村社會的穩(wěn)定，并為整個國家順利推進改革開放提供了強有力的支撐，也為實現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)民共同富裕提供了重要的組織保證和制度保證。
但是，只靠一家一戶小規(guī)模、分散、粗放的生產(chǎn)經(jīng)營，怎么能發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)？于是，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化不斷推進的背景下，中央又及時提出了農(nóng)民承包土地“三權(quán)”分置的制度創(chuàng)新和發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式的要求。
（二）使農(nóng)村基本經(jīng)營制度更加充滿持久的制度活力
習(xí)近平總書記指出：“上世紀(jì)八十年代初搞包產(chǎn)到戶時，百分之九十九以上的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體都是承包戶，土地承包者就是經(jīng)營者。現(xiàn)在，承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)民家庭越來越多，土地承包主體同經(jīng)營主體發(fā)生分離，這是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系變化的新趨勢。這個變化對完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度提出了新的要求。要不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，加快構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。”
據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計，到2020年底，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織耕地總面積17.75億畝，其中承包到戶的面積15.62億畝，承包農(nóng)戶2.3億戶，戶均承包耕地面積6.8畝。已轉(zhuǎn)出承包耕地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶約7600萬戶，約占承包農(nóng)戶總數(shù)的33%，其中有約3200萬戶已不再經(jīng)營耕地；轉(zhuǎn)出經(jīng)營權(quán)的承包地面積5.32億畝，約占農(nóng)戶承包耕地總面積的34.06%。從目前情況看，經(jīng)營耕地面積在10畝以下的農(nóng)戶仍有2億戶，10～30畝的有2923萬戶，30～50畝的有700.8萬戶，50～100畝的有291.7萬戶，100～200畝的有109.4萬戶，200畝以上的有50.6萬戶。但幾畝、幾十畝、一兩百畝地的經(jīng)營規(guī)模，能發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)嗎？看問題必須從中國的實際國情出發(fā)，對于承包耕地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，既要考慮農(nóng)民的切身利益，也要考慮國家所處的發(fā)展階段。習(xí)近平總書記曾指出：“創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，放活土地經(jīng)營權(quán)，推動土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，是一項政策性很強的工作。要把握好土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、集中、規(guī)模經(jīng)營的度，要與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進步和生產(chǎn)手段改進程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平提高相適應(yīng)，不能片面追求快和大，不能單純?yōu)榱俗非笸恋亟?jīng)營規(guī)模強制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，更不能人為壘大戶。要尊重農(nóng)民意愿和維護農(nóng)民權(quán)益，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民選擇而不是代替農(nóng)民選擇，不搞強迫命令、不刮風(fēng)、不一刀切。”總書記還多次強調(diào)：“農(nóng)村土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定，農(nóng)民的土地不要隨便動。農(nóng)民失去土地，如果在城鎮(zhèn)待不住，就容易引發(fā)大問題。這在歷史上是有過深刻教訓(xùn)的。這是大歷史，不是一時一刻可以看明白的。在這個問題上，我們要有足夠的歷史耐心。”
而發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，也并非只能走土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、集中、規(guī)模經(jīng)營這一條路，實際上還有發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)這一條路徑。習(xí)近平總書記指出：“我國人多地少矛盾十分突出，戶均耕地規(guī)模僅相當(dāng)于歐盟的四十分之一、美國的四百分之一。‘人均一畝三分地，戶均不過十畝田’，是我國許多地方農(nóng)業(yè)的真實寫照。這樣的資源稟賦決定了我們不可能各地都像歐美那樣搞大規(guī)模農(nóng)業(yè)、大機械作業(yè)，多數(shù)地區(qū)要通過健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，實現(xiàn)小規(guī)模農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接。”
發(fā)展土地規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，都是中國現(xiàn)階段推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的有效途徑，但從當(dāng)前的實際情況看，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)可能具有更廣泛的適應(yīng)性。第一，引導(dǎo)承包土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)、集中、規(guī)模經(jīng)營需要相應(yīng)的時間和條件。習(xí)近平總書記指出：“一方面，我們要看到，規(guī)模經(jīng)營是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，分散的、粗放的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式難以建成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。另一方面，我們也要看到，改變分散的、粗放的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式是一個較長的歷史過程，需要時間和條件，不可操之過急，很多問題要放在歷史大進程中審視，一時看不清的不要急著去動。”第二，在相當(dāng)長時期內(nèi)，小規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶還將占多數(shù)。習(xí)近平總書記指出：“創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，不能忽視了普通農(nóng)戶。要看到的是，經(jīng)營自家承包耕地的普通農(nóng)戶畢竟仍占大多數(shù)，這個情況在相當(dāng)長時期內(nèi)還難以根本改變。”“我國小農(nóng)生產(chǎn)有幾千年的歷史，‘大國小農(nóng)’是我們的基本國情農(nóng)情，小規(guī)模家庭經(jīng)營是農(nóng)業(yè)的本源性制度，人均一畝三分地、戶均不過十畝田的小農(nóng)生產(chǎn)方式，是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展需要長期面對的現(xiàn)實。”第三，通過承包流轉(zhuǎn)耕地形成的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的耕地規(guī)模也很有限。到2020年底，全國經(jīng)營面積超過30畝地的主體只有1152.5萬戶，只占全部耕地經(jīng)營戶總數(shù)的4.79%，而從事糧食種植的家庭農(nóng)場，平均耕地經(jīng)營規(guī)模也只有129畝。這樣的經(jīng)營規(guī)模，仍然很難購置起全套耕、種、管、收等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的技術(shù)裝備，仍然需要農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的支撐和幫助。由此可見，采用先進農(nóng)業(yè)技術(shù)手段，在現(xiàn)階段，土地流轉(zhuǎn)、集中、規(guī)模經(jīng)營覆蓋不到的地方，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系可以覆蓋。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計，2020年各種形式農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的作業(yè)面積已經(jīng)達到16.7億畝次，服務(wù)的農(nóng)戶達到7800萬戶。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部對2672個樣本的抽樣調(diào)查，接受農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的生產(chǎn)經(jīng)營方式，與農(nóng)民自種相比，稻谷、小麥、玉米單季畝均成本分別降低7.3%、8.2%、0.7%，畝均產(chǎn)量分別增長8.7%、9.8%、10.4%，畝均純收益分別提高23.0%、26.5%、20.2%；與流轉(zhuǎn)土地的規(guī)模經(jīng)營戶相比，稻谷、小麥、玉米單季畝均成本分別降低35.5%、50.4%、48.0%，畝均產(chǎn)量分別增長5.7%、4.1%、4.0%，畝均純收益分別提高94.1%、195.5%、76.3%。這是因為，社會化服務(wù)這種方式使小農(nóng)戶通過購買服務(wù)就能使用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)裝備，而相對于土地流轉(zhuǎn)，它又規(guī)避了地租成本。這說明，在中國現(xiàn)階段，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)不僅具有更廣的適應(yīng)性，也具有更強的生命力。當(dāng)然，如果使土地適度規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)相結(jié)合，效果會更好。
在鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的背景下，中國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式將進一步演變，在相當(dāng)長時期內(nèi)，可能形成兩類經(jīng)營主體和兩類規(guī)模經(jīng)營方式，即提供農(nóng)產(chǎn)品和提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)這兩類經(jīng)營主體（也會有交叉）、在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上形成的耕地規(guī)模經(jīng)營和在提供生產(chǎn)性服務(wù)基礎(chǔ)上形成的農(nóng)業(yè)技術(shù)裝備作業(yè)的規(guī)模經(jīng)營。當(dāng)然，這都是在經(jīng)濟社會發(fā)展的推動下不斷演進的過程。
五、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的立法問題
2018年3月，第十三屆全國人大常委會將制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法列入立法規(guī)劃。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是堅持農(nóng)民土地集體所有和農(nóng)村基本經(jīng)營制度的組織載體，堅持農(nóng)民土地集體所有、堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，就必須鞏固和完善農(nóng)村集體經(jīng)濟的組織制度。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是在經(jīng)濟社會發(fā)展中避免農(nóng)民發(fā)生兩極分化、逐步實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的重要組織保障，因此，必須建立起完善的保障其成員合法權(quán)利的制度，以避免其被少數(shù)人內(nèi)部控制或被外來資本控制。
2022年12月27日至30日召開的十三屆全國人大第38次常委會會議對《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法（草案）》（以下簡稱《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法（草案）》）進行了初次審議。會后，全國人大網(wǎng)將《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法（草案）》全文公布，向全社會征求意見，受到社會廣泛關(guān)注，共收到各種意見、建議兩萬多條，但所有意見中沒有顛覆性的（認為不需要農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、不應(yīng)該制定該法等）。主要的意見具體有以下七個方面。
第一，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織本身是否應(yīng)當(dāng)是市場主體。這個問題在起草過程中有爭議。在關(guān)于改革完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制度的中央文件中，曾幾次提到要賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織市場主體的地位。但是，在法案起草和征求意見過程中，多數(shù)意見都認為，鑒于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特殊性（例如：土地的所有權(quán)不能轉(zhuǎn)讓；承包到戶的耕地和農(nóng)民依法使用的宅基地等屬于農(nóng)戶的用益物權(quán)，集體組織無權(quán)擅自處置；集體經(jīng)濟組織對其成員承擔(dān)著多方面的管理和服務(wù)職能等，因此農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不能破產(chǎn)），賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織市場主體地位，必須找到有效的實現(xiàn)形式。為了界定集體經(jīng)濟組織，法案起草考慮了以下三個方面的因素：一是歷史上早已形成了這種有效的實現(xiàn)形式，即集體經(jīng)濟組織可以出資（含合資）依法設(shè)立市場主體，并以所出資產(chǎn)為限，承擔(dān)市場風(fēng)險和債務(wù)責(zé)任。這種形式自人民公社辦社隊企業(yè)開始，就已被普遍采用。二是現(xiàn)實中還沒有出現(xiàn)過農(nóng)村集體經(jīng)濟組織破產(chǎn)的情形。三是如果是市場主體就需要明確向哪個政府部門登記、接受哪個政府部門管理和指導(dǎo)的問題。為此，《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法（草案）》將“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”界定為：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是獨立的民事主體，具有法人地位，可以依法從事相應(yīng)的民事活動（如資源發(fā)包、物業(yè)出租、居間服務(wù)、資產(chǎn)參股等），其自身并不是單純的以營利為目的的經(jīng)營性市場主體，但可以代表成員以集體組織出資或合資的方式，依法設(shè)立市場主體（如合作社、公司等），并向國家市場監(jiān)管部門登記和接受管理。
第二，關(guān)于集體經(jīng)濟組織成員的認定。這個問題比較復(fù)雜，涉及多方面的情況：對自然取得（如出生、婚嫁、政策性移民等）成員身份的情況意見不大。對申請取得成員身份的情況有不同意見。《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法（草案）》對此作了兩方面限制：一是申請者必須是非城鎮(zhèn)居民；二是申請者必須退出原來所屬的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。對喪失成員身份的情況有不同意見，主要是對已取得公務(wù)員身份以外的公職人員，如已取得國家事業(yè)單位員工、國有企業(yè)員工等身份的人員等，是否應(yīng)喪失集體組織成員身份有不同意見。對婦女成員，有意見要求增加“不因結(jié)婚喪失成員身份”的規(guī)定。但考慮到情況復(fù)雜，初審稿沒有對此做出統(tǒng)一規(guī)定。現(xiàn)實中的主要問題是，如何保障離婚后婦女的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)等，要避免出現(xiàn)在娘家和婆家“兩頭空”的現(xiàn)象。
第三，集體經(jīng)濟組織的合并與分立。主要意見有：對合并和分立應(yīng)當(dāng)有更具體、更細致的規(guī)定，要符合絕大多數(shù)成員的意愿；要求增加農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“終止”和“撤銷”的條款，并明確條件和程序。由于現(xiàn)實中還沒有這樣的實例，因此，法律初審稿沒有設(shè)置關(guān)于“終止”和“撤銷”的條款。
第四，明確國家對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的支持措施。因為這是一部“組織法”，可以原則性地提出國家對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的支持，但具體措施應(yīng)當(dāng)由其他相關(guān)法律或國家政策做出規(guī)定。
第五，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配制度的具體規(guī)定。因各地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟實力和收益分配情況差別太大，不宜做出統(tǒng)一規(guī)定，但國家對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以及合作社、公司的財務(wù)管理制度，均已有明確規(guī)定。
第六，對“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的存廢及其資產(chǎn)的處置。因為這還是一個在探索中的問題，實踐并沒有提供多少實例，因此法律初審稿暫對此不作規(guī)定。
第七，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民委員會的關(guān)系。現(xiàn)行《中華人民共和國村民委員會組織法》總則第二條規(guī)定：村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。但由于此前不少地方的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不健全、運行不正常，因此農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)管理、經(jīng)濟活動等均依法由村民委員會代行其職責(zé)。農(nóng)村集體經(jīng)濟的組織建立和運行正常后，就需要理清兩者的職能，區(qū)分村民和集體經(jīng)濟組織成員的權(quán)利，明確村民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的權(quán)能和職責(zé)，在村黨組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，相互配合、相互支持，各司其職，共同做好農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會治理工作。
《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法（草案）》是一部涉及農(nóng)村諸多基礎(chǔ)性制度的重要法律，關(guān)系農(nóng)村改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局和億萬農(nóng)民的切身利益，希望該法的制定能受到社會各方面的廣泛關(guān)注，群策群力、集思廣益，使該法制定得更加符合現(xiàn)階段中國農(nóng)村的實際情況，更好地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
（作者單位：第十三屆全國人民代表大會農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會）
責(zé)任編輯：經(jīng)濟研究處
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