改革開放40年來，云南農墾緊緊圍繞中央和省里對農墾事業的發展要求，牢記使命，發揚“艱苦奮斗、勇于開拓”的農墾精神，創業開拓、深化改革，克服種種困難，走過一條艱難曲折的發展道路，不斷發展壯大，建成我國重要的天然橡膠生產基地，在保障國家天然橡膠供給、維護邊疆穩定、民族團結進步、促進地方經濟社會發展等方面作出了重要貢獻。
一、基本情況
云南農墾創建于1951年，是在特定歷史條件下，為完成國家賦予的保衛邊疆、建設邊疆、發展天然橡膠事業的特殊任務而建立的。經過近70年的艱苦創業，建成了我國重要的天然橡膠生產基地和云南省優質茶葉、咖啡、蔗糖、熱帶水果生產基地。全墾區41個農場（其中邊境農場35個）分布在昆明、保山、紅河、文山、普洱、西雙版納、德宏、臨滄8個州市的28個縣（市、區）。截至2018年，全省農墾系統土地總面積352.59萬畝，其中國有土地面積294.82萬畝，租賃土地57.77萬畝；種植面積280.38萬畝，其中橡膠217.53萬畝（國有橡膠173.24萬畝）、茶葉6.78萬畝、水果22.79萬畝。全墾區區域總人口373797人，其中從業人員126267人（職工53833人）、離退休人員75714人。2018年，全墾區實現國內生產總值71.47億元，從業人員年均收入1.76萬元，資產總額175億元，所有者權益42億元。目前墾區管理體制在省級層面上有云南省農墾局和云南農墾集團公司，州市設有6個農墾局，全省41個國有農場由縣（市區）管理，有4個熱帶作物科研事業單位。
二、改革歷程
40年來，為適應社會主義市場經濟改革要求，農墾系統廣大干部職工認真貫徹執行黨的路線、方針和政策，從自身實際出發，打破傳統體制的束縛，解放和發展生產力，圍繞體制機制改革創新進行了不懈的努力和大膽的探索，進行了一系列卓有成效的改革和調整，探索符合農墾特點的發展道路，實現了經濟的快速增長和效益的大幅提高，整體實力和市場競爭力顯著增強。云南農墾改革經歷了四個階段。
（一）第一階段，改革經營體制。1951年，中央政務院做出“為保證國防及工業建設的需要，必須爭取橡膠自給”的決定，云南農墾組建，中央直屬。1970年，組建云南生產建設兵團。1975年，兵團體制撤銷后，云南農墾下放云南省，屬農業部直供墾區，計劃、投資在中央，財政在省，實行雙重領導，以省為主。
黨的十一屆三中全會以后，農墾進行經濟體制改革，貫徹對內搞活、對外開放的方針，實行一業為主、多種經營，農工商運建服綜合發展。在鞏固、提高橡膠生產的同時，充分發揮云南熱區的資源優勢，大力發展熱帶、亞熱帶經濟作物，并重視和推動工業、商貿、運輸、建筑、服務各業的發展。1983年，根據國務院關于“盡快把國營農場辦成農工商聯合企業”的指示，成立云南省農墾農工商聯合企業總公司，保留省農墾總局的行政職能，對所屬單位行使政府行政和企業管理雙重職能。總公司（總局）由國務院主管部門和省雙重領導，以省為主，財政在省，基本建設投資和統配物資由農牧漁業部直供。系統內部分為總局、分局、農場、分場、生產隊5級管理。農墾各級黨的領導在地方，行政關系在系統。省農墾總局與企業的關系，主要通過設在地（州）的6個農墾分局實行垂直領導。農場內部實行統一核算，分級管理，財務實行匯總報表。1984年，墾區企業參照國務院《全民所有制工業企業經營機制轉換條例》，開展了擴大企業自主權改革。1987年墾區企業推廣承包經營責任制。
（二）第二階段，社會主義市場經濟改革。20世紀90年代開始，主要是組建云南農墾集團，實行企業化、市場化改革。黨的十四屆三中全會以后，1994年，經省政府批準，以云南省農墾總局成建制轉為經濟實體，組建了云南省農墾總公司，為省政府直屬企業，掛農墾總局與農墾總公司兩塊牌子，一套人馬，給予編制。農墾總局的資產由總公司承接，授予總公司國有資產經營管理權。墾區開始從行政管理系統向經濟實體過渡。但總公司未辦理工商注冊登記。1996年，經省政府批準在總公司的基礎上組建云南農墾集團，成立云南農墾集團有限公司（國有獨資）。過渡期加掛省農墾總局的牌子，給予經費，收回編制。將所屬子企業凈資產合并注冊，確立集團公司出資者地位，建立了法人治理結構。后又將子企業國家資本金以產權劃轉方式轉為集團公司的法人資本。實施了土地確權，職工養老保險由系統統籌進入全省統籌，墾區農業人口轉為城鎮居民戶口等改革。
2002年，云南農墾按照省委省政府深化國有企業改革的要求，加快國有企業體制創新、機制轉換和結構優化，推進國有企業戰略性改組。一是組建云南天然橡膠產業股份有限公司，實施內部和省內橡膠資源整合以及“走出去”三步戰略，整合、提升、做強云南天然橡膠優勢產業。二是全面推行職工家庭承包經營，實行承包、核算、盈虧和風險“四到戶”，生產費、生活費、社會保障費“三自理”，同時對種植計劃、產品收購、技術措施、質量標準、病蟲害防治、加工銷售實行“六統一”。三是實行國有農場內部政企分開，把經營性資產與非經營性資產分開，在農場內部從“職能、機構、人員、資產、費用、核算”6個方面徹底分開，以利于充分盤活經營性資產，為產業體系的建立和墾區社會職能的剝離奠定基礎。四是剝離社會職能，營造良好外部環境。五是理順養老保險關系。六是爭取將云南農墾納入省國民經濟社會發展計劃，對農墾水、電、路等基礎設施項目實行省計劃單列。
云南農墾土地面積2267平方公里，分布在全省8個州市、28個縣，具有州市行政設置作為一個板塊的顯著特征。通過多年努力，云南農墾的優勢逐步顯現，并展示出良好發展前景，但長期以來制約農墾發展的政策邊緣化問題還沒有完全解決。2007年8月，中共云南省委、云南省人民政府下發了《關于深化改革加快農墾發展的若干意見》（云發〔2007〕12號），決定對云南農墾實行16＋1的管理模式，明確授予農墾計劃單列、財政預算單列、稅收專管、國土資源管理、建設規劃管理5方面相當于州市級政府的部分管理權限。實行計劃單列，能夠使省級各部門在制定專項計劃和年度發展計劃時，將農墾總局視同州（市）統一安排，予以重點扶持，使整個農墾管區在水、電、路、通信、廣電等基礎設施建設等方面得到國家和省里的大力支持，農墾生產、生活條件得到有效改善。
（三）第三階段，探索國有農場辦社會職能改革。從2010年開始，實行農墾屬地管理，加強墾地統籌協調發展。農墾作為集區域性、經濟性、社會性為一體的經濟社會組織，長期以來以農業企業形態支撐著轄區內相對獨立的社會管理、公共服務體系，墾區基礎設施建設滯后、公共服務不完善，農場、農工社會負擔較重。2009年12月，省委省政府制定了《關于推進農墾改革發展維護墾區穩定的若干意見》（云發〔2009〕19號），按照“體制融入地方，管理融入社會，經濟融入市場”改革思路，實行屬地管理、產權到場、承包到戶一系列改革措施，達到促進農場辦社會職能改革，健全社會保障，完善社會管理和公共服務，加強墾地統籌協調發展的目的，同時帶動農墾管理體制、農業經營管理方式、利益調整的深刻變化。一是國有農場由系統垂直管理改革為屬地管理。原云南農墾集團所屬39個農場下劃屬地到縣（市）管理，集團直屬的工商企業繼續保留。縣（市、區）政府對農場干部和國有資產進行管理。云南農墾集團仍然對墾區橡膠產品統一加工、銷售，做強做大云南橡膠產業。二是農場社會職能納入地方政府統籌管理。縣（市、區）政府在農場設立農場管理委員會作為正科級事業單位，履行社會管理、公務服務職能，兼顧農場生產經營。對農場社會管理、公共服務人員合理定編、定員、定崗。原農場管理人員經統一考試，選拔到社會管理、公共服務崗位，由企業人員轉變為參公參事身份。生產隊干部則參照村委會干部，由省財政給予基礎補貼。三是健全農墾社會保障。對2008年年底以前社會養老保險政策性欠費，采取掛賬處理，待職工達到退休年齡時，采取退一補一的辦法由企業補繳。農墾系統醫療衛生機構和2008年年底前在職人員整體移交地方管理，取消農墾封閉運行的職工基本醫療保險，原封閉運行期間的各項醫療費、欠費等清算完畢后，屬地參加城鎮職工基本醫療保險。四是強化農場產業化經營。繼續完善膠乳統一收購、市價結算的辦法，積極發展精深加工，大力發展二三產業，積極扶持非公經濟發展，不斷增強農場經濟實力。過渡期原省農墾總局和云南農墾集團實行“一套班子，兩塊牌子”運行模式，2014年8月實行政企分開，獨立運行。省農墾總局屬省政府正廳級參公管理事業單位，對全省農墾系統履行行業指導管理職能。云南農墾集團公司為省政府授權省國資委履行出資人和監管職責的國有獨資省屬重要骨干企業。
（四）第四階段，全面深化改革。重點是推進墾區集團化、農場企業化改革。2015年11月，《中共中央國務院關于進一步推進農墾改革發展的意見》印發，明確了新時期農墾的地位和作用，指明了墾區集團化、農場企業化改革主線。農墾是國有農業經濟的骨干和代表，是推進中國特色新型農業現代化的重要力量。農墾農業生產力先進，在現代農業建設中具有獨特優勢，大力發展農墾經濟，對于帶動農業農村多種所有制經濟共同發展、堅持和完善我國基本經濟制度、鞏固黨的執政基礎，具有重要意義。為深入貫徹落實中央農墾改革發展文件精神，2016年4月《中共云南省委云南省人民政府關于深化云南農墾改革發展的實施意見》（云發〔2016〕15號）印發實施，云南農墾堅持問題和目標導向，以墾區集團化和農場企業化為改革主線，破除制約農墾發展的體制機制弊端，健全政策支持體系，不斷增強農墾的內生動力、發展活力，提升農墾整體實力。
一是深化國有農場辦社會職能改革。云南農墾國有農場承擔的社會管理和公共服務職能，隨著國有農場屬地化管理已納入地方政府統一管理，并妥善解決了機構、編制、人員、經費等問題，基本實現了中央提出的改革任務目標。為進一步提升墾區社會管理和公共服務水平，實現基本公共服務均等化，2017年6月，省農墾局會同省級7部門聯合印發了《云南農墾國有農場辦社會職能改革實施方案》（云農墾〔2017〕1號），主要完成5項任務：明晰農場社會管理和公共服務職能，制定農場區域經濟社會發展規劃；穩定和完善農場社會管理體制，在農場內合理劃分各個社區，設置社區居民委員會和居民小組，將社會管理和公共服務職能延伸至農場基層；完善國有農場社會事業發展保障機制，保持農場現有轉移支付，穩定人員隊伍；加強社會管理和公共服務隊伍建設；積極化解農場辦社會職能形成的各種債務。
二是開展農墾國有土地使用權確權登記發證。2017年3月，省國土資源廳會同省財政廳、省農業廳、省農墾局聯合下發了《云南省農墾國有土地使用權確權登記發證工作實施方案》（云國土資〔2017〕50號），成立了農墾國有土地確權登記發證工作領導小組，明確了工作內容、步驟，責任分工、時間節點和目標任務。各單位開展土地清查，進一步核實墾區國有土地面積，聘請專業隊伍對未發證土地進行全面權籍調查測繪。按照尊“重歷史，面對現實，互利互讓”的原則，妥善解決權屬爭議。由于墾區貧困農場多、企業虧損面較大，土地確權資金十分緊缺，通過采取融資借款、壓縮開支、技術作業測繪單位墊資、財政補助等方式，多方面緩解資金壓力，確保土地確權順利推進。
三是有序推進農場企業化改革。推進政企分開、社企分開，建立有利于農場產業化發展的經營機制和管理體制，國有農場推進企業化改革和公司化改造，完善企業化管理體制，提高經營管理水平。有條件的農場，在管理體制、組織結構、經營方式等方面實行公司化改造，建立“產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業，構建職責明確、協調運轉、有效制衡的公司法人治理結構。創新農業經營管理體制，堅持以職工家庭承包和非職工租賃經營為基礎，進一步完善統分結合雙層經營體制，積極推進多種形式的農業適度規模經營，防止資源“碎片化”。強化國有農場農業統一經營管理和服務職能，建立健全農場與職工間合理的利益分享和風險共擔機制。
為進一步貫徹落實中央農墾改革發展文件精神、省委15號文件精神，推動農墾改革向縱深發展，探索新時代深化云南農墾改革新思路，針對農墾管理體制不順，墾區農場屬地化管理后，省級層面形成省農墾局、云南農墾集團兩套機構、兩套人馬，縱向形成省農墾局、州（市）農墾局、農場三級架構，管理體制分離，組織體系分散，行業指導管理虛化，職權職責不匹配；農場企業化進程艱難，農場沒有確立市場化主體，行政化現象突出，生產經營弱化，管理人員缺乏，國有資產流失；墾區產業優勢嚴重削弱，產業體系分散，產業鏈斷裂，產業整合重組不到位，同業競爭、低水平競爭現象嚴重，示范帶動作用減弱；農墾職工生產、生活困難，墾區經濟增長不力，政策邊緣化，保障能力不足，企業債務負擔日積月累，職工收入水平低等困難和問題，以推進墾區集團化、農場企業化改革為主線，以墾區管理體制改革為核心，創新農墾行業指導管理、國有資產監管、集團市場化經營和農場經營管理等體制，以企業創新活力塑造、產業資源整合重組、產業鏈分工協作、合作共贏共享為手段，強化政策支撐，建立以資本為紐帶的母子公司體制，云南農墾改革開始探索新時代深化新思路。
三、40年改革開放的巨大成效
云南農墾緊緊抓住各時期改革發展機遇，不斷完善體制機制，充分發揮農墾優勢，加快產業轉型升級，在促進墾區經濟發展、改善民生、社會和諧穩定等方面取得成效。
（一）經濟發展和生產經營取得重大成效。2018年，墾區實現生產總值71.5億元，增長8.6％。其中，第一產業增加值35.73億元，增長0.9％；第二產業增加值6.05億元，增長11.3％；第三產業增加值29.68億元，增長19％。天然橡膠產業保持穩定發展。全年墾區天然橡膠面積217萬畝，生產干膠14.06萬噸，同比增長3.8％。
產業結構調整步伐加快，國家重要天然橡膠基地建設、高原特色現代農業、沿邊特色園區經濟和“走出去”發展等農墾現代產業體系初步形成。著力調整優化種植結構，加快特色熱作產業發展步伐，特色熱作種植規模不斷擴大，高效益逐步顯現。一二三產業融合發展，已建成旅游區或農墾莊園10個、倉儲物流設施40.75萬平方米、邊貿市場3個、農產品加工廠50個、農產品市場銷售門店51個、農副產品展示體驗中心19個。以提高農產品競爭力為核心，建成省部級特色熱作標準化生產示范園60個，成立專業合作組織102個，擁有了一批無公害農產品、綠色食品、有機農產品、地理標志產品和著名商標。農墾企業在老撾、緬甸、越南開展種植天然橡膠、甘蔗、水果、蔬菜等掌控資源量20多萬畝，輻射帶動種植100多萬畝，產品全部返銷回國。建立了一批農產品出口種植基地和配套出口產品加工廠，咖啡、CTC紅碎茶（切碎-撕裂-卷曲紅茶，英文Crush Tear Curl簡稱CTC）、野生菌、鮮切花、農用物資機具等出口貿易較上年增長，全年出口金額9884.42萬元。推進對外交流合作，與古巴、印度、泰國、巴西、咖啡品質協會等國家和組織開展熱作科技交流。
（二）體制改革和機制創新取得重大進展。
1.墾區集團化、農場企業化改革順利推進。云南農墾認真貫徹落實中央、省委有關農墾改革決策部署，堅持以墾區集團化、農場企業化為改革主線，牢固把握農墾改革底線，深化農墾體制機制改革，逐步增強農墾經濟實力。按照農場國有企業定位，兼顧區域性、社會性特點，完善農場社會管理屬地化和生產經營企業化管理體系。農場社會管理、公共服務職能納入屬地政府統一管理，保障機構設置、人員編制和財政轉移支付。按照國資管理要求，地方政府授權相關部門履行農場國資監管職責。按照市場化改革方向，推動農場理順與農場管理委員會、社區和地方政府關系，建立產權明晰、權責對等、政企分開、管理科學的現代企業制度，真正成為自主決策、自我發展、自負盈虧的市場主體。加強農場企業管理，構建運轉高效、相互制衡的法人治理結構，建立與考核相掛鉤的激勵約束機制。夯實農場、分場、生產隊三級管理體系，保持提高農場組織力，切實掌控土地、林木資源，發揮統一規劃布局、統一生產、加工、銷售功能。調整完善土地、林木承包租賃管理制度，按照有利于提高國有資源使用效率和效益原則，嚴格承包租賃人員資格和條件，防止資源碎片化經營，全面調動生產積極性。全面開展農墾國有土地使用權確權登記發證工作，截至2018年年底，發證率達到99.03％。云南省各級政府高度重視農墾改革發展，支持墾區集團化、農場企業化改革。省財政補助資金1.67億元，用于解決農場一線職工養老保險政策性歷史欠費，分3年逐步下達，2018年補助資金已到位。西雙版納州政府以7307.35萬元價格買斷所屬農場在農業銀行3.62億元債務本金和1.08億元債務利息。西雙版納州各農場在銀行的不良信用記錄消除，征信得以恢復，為農場企業化獲得金融支持打下良好基礎。
2.農墾辦社會職能改革成效明顯。云南省農墾公檢法、基礎教育、基本醫療和公共衛生機構分別于1999年、2004年、2010年，全部移交當地政府統一管理。國有農場承擔的社會管理和公共服務職能納入地方政府統一管理，解決了機構編制，實現了人員待遇和機構經費納入財政保障。全省墾區41個農場有39個設立了管委會（管理局、辦事處），有1個由政府賦予相應的社會管理和公共服務職能，另有1個農場社會管理職能移交所在鄉鎮。2010年，省編辦核定農場公共管理和公共服務事業編制數2573人，現有1813人。農場社會管理和公共服務職能進一步延伸至基層社區。按照便于管理、便于服務、便于居民自治的原則，在農場內合理劃分社區，設置了農場社區居民委員會。截至2018年年底，已有32個農場設置了149個社區居民委員會、1378個居民小組，安排人員4946人，其余農場的方案已報當地政府。
（三）墾區面貌發生巨大變化。
1.墾區基礎設施和民生狀況明顯改善。聚焦“強基礎、惠民生、促發展”，實施危房改造項目，解決墾區住房困難問題。更新膠園、改造中低產田、修建道路、解決安全飲水問題。爭取地方農業綜合開發、農村人居環境整治、農村稅費改革、一事一議、農村基層組織陣地建設等資金，建設一批水電路、文體設施、特色新村、特色產業示范等項目，農場特色產業和一二三產業融合發展基礎進一步夯實，生產隊居民點人居環境明顯改善，基本公共服務體系建設日趨完善配套。
2.墾區脫貧攻堅取得實效。精準落實扶貧開發資金和項目，建設灌溉溝渠、除險加固壩塘，改善灌溉面積，硬化生產隊道路。充分利用財政專項資金，積極招商引資，實施種、養、加特色產業發展項目，為產業提質增效和培植新興產業奠定良好基礎。2018年，15個貧困農場實現生產總值12.4億元，增長10.86％，其中，一產增長6.6％，二產增長57.9％，三產增長13.3％。貧困農場職工年均收入1.6萬元、增長30.8％；從業人員年均收入1.4萬元、增長32.1％。黎明、遮放、勐撒3個貧困農場分別通過了省農墾局組織的脫貧退出考核，與所在縣同步實現脫貧摘帽。
四、展望未來
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實中央農墾改革發展文件和省委15號文件精神，進一步深入推進農墾改革發展，做強做大農墾經濟，發揮農墾在現代農業建設中的骨干作用，實現墾區與全社會同步建成小康社會，率先基本實現農業現代化。
（一）新的農墾管理體制全面建立。適應社會主義市場經濟改革方向，構建充滿活力、富有效率的農墾管理體制。堅持政企分開、社企分開方向，落實農場社會管理屬地化和生產經營企業化要求。按照國資監管要求，將農墾國有企業納入國資集中統一監管，實現農墾國有資產保值增值目標。推進地方政府將農場納入經濟社會發展統一規劃，強農富農惠農和民生政策全面覆蓋到農場。完善農墾主管部門行業指導管理職能，加強對農墾經濟發展質量及影響力的監測。
（二）新的農墾農業經營機制逐步形成。立足農墾國有土地屬性、農場國有企業性質，堅持和完善以職工承包、從業人員租賃經營為基礎，與農場統一經營和服務相結合的雙層經營體制。完善土地、林木資源經營制度，推進適度規模經營，提高資源利用效率和勞動生產率。規范管理膠園，確保膠樹質量，保持提高膠樹生產力。組建專業化產業公司，按照“公司＋基地”模式，提高規模化、集約化、產業化、品牌化發展水平。
（三）農墾整體經濟實力全面增強。立足農業，以農為本，提升農產品初加工和精深加工能力，延長產業鏈，提升價值鏈，發展休閑觀光農業，促進農商結合、農旅結合，實現一二三產業融合發展。以推進農業供給側結構性改革為主線，積極調整產業結構、轉變發展方式，墾區生態膠園、熱作示范園、沿邊沿線產業園、農墾莊園和美麗邊境農場建設取得顯著成效。理順農場管理體制，農場企業化全面釋放活力。推進墾區集團化，墾區資源資產整合重組，產業鏈分工協作，實現優勢互補，合作共贏。
（四）墾區民生顯著改善。墾區水、電路等基礎設施建設進一步完善。社會管理和公共服務體系健全，公共服務水平顯著提升。職工、從業人員收入水平持續增長。
責任編輯：經濟研究處
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