屈冬玉副部長在全國農墾國有土地使用權確權登記發證現場推進會暨培訓班上的講話
（2017年5月20日）
《中共中央、國務院關于進一步推進農墾改革發展的意見》明確提出，用3年左右的時間，基本完成農墾國有土地使用權確權登記發證任務。根據中辦、國辦關于貫徹落實中央農墾改革發展文件的分工安排，這項工作由國土資源部牽頭，財政部和農業部參加。
一年多來，國土資源部和財政部、農業部一起，按照黨中央、國務院的決策部署，在各地國土、財政、農墾部門的支持配合下，做了大量卓有成效的工作。去年上半年，國土資源部聯合財政部、農業部對全國農墾國有土地使用權確權登記發證工作情況、經費需求進行了全面調查摸底和測算；12月份，國土資源部、財政部和農業部聯合印發了《關于加快推進農墾國有土地使用權確權登記發證工作的通知》，就確權發證工作作出具體部署，中央財政安排了專項補助資金；上個月，國土資源部、財政部和農業部三部辦公廳又聯合印發了《加快推進農墾國有土地使用權確權登記發證工作方案》，進一步明確了主要任務和工作要求，細化了工作進度安排；近期，財政部還將印發中央財政補助管理辦法，規范財政支持農墾國有土地使用權確權登記發證補助使用管理。各地國土、財政、農墾部門密切配合，認真落實中央安排部署，扎實開展土地確權發證各項工作，取得了可喜成績，積累了寶貴經驗。在此，我謹代表農業部黨組，向大力支持和推動農墾土地確權發證工作的國土、財政部門同志和墾區干部職工表示衷心的感謝！
剛才，廣華副部長作了重要講話，對農墾國有土地確權登記發證工作作出了全面部署和詳細安排，提出了明確要求，各墾區和農場一定要堅決貫徹執行，積極配合國土部門、財政部門，抓住歷史機遇，從大處著眼，扎實做好相關工作。
下面，我講三點意見。
一、充分認識土地確權發證的重要性，切實增強工作的責任感、使命感和主動性
農墾是體現中國特色社會主義本質特征的重要制度安排。農墾國有土地使用權確權登記發證，事關農墾改革發展大局，事關國家戰略全局利益，是一件非干不可、必須干好的大事，也是一件務必抓緊推進、盡快完成任務的急事。各墾區、各農場特別是各級領導同志一定要充分認識農墾國有土地確權登記發證工作的重要性，進一步提高認識，全力以赴抓好貫徹落實。
（一）推進農墾國有土地確權發證是落實中央農墾改革發展文件的關鍵舉措。推進農墾改革發展是黨中央、國務院審時度勢作出的重大決策部署，開展農墾國有土地使用權確權登記發證是中央農墾文件的具體安排，更是文件中有明確時限要求的兩項重點改革任務之一。習近平總書記在主持召開中央全面深化改革領導小組會議時反復強調：要把抓改革作為一項重大政治任務，把抓改革舉措落地作為重要政治責任。要牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，堅決貫徹落實黨中央改革部署，更加富有成效地抓好改革工作。中央汪洋副總理去年5月作出重要批示：貫徹好中央決策也是政治要求。今年初在聽取農墾改革進展情況匯報時又明確指出：目前看，較為緊迫、艱巨的還是“兩個3年”任務。文件中明確提出到2018年底要基本完成工作任務，就是因為這兩項任務難度大，長期停滯不前，必須集中力量攻堅。國土資源部黨組、農業部黨組決定在農墾土地確權發證工作處于爬坡過坎的關鍵時期召開這次會議，既是貫徹中央文件精神的具體舉措，也是實實在在的抓落實。各墾區、各農場一定要從國家戰略全局高度，從講政治的高度，從向黨中央看齊、向黨的理論和路線方針政策看齊、向黨中央決策部署看齊的高度，充分認識做好農墾土地確權發證工作的極端重要性，切實把思想和行動統一到中央決策部署上來，不折不扣完成好工作任務。
（二）推進農墾國有土地確權發證是維護農墾國有土地合法權益的根本途徑。農墾土地歸國家所有，是重要的國有資源和資產。國家把土地劃撥給農墾使用，農墾就必須履行好職責，切實做到守土有責、守土負責、守土盡責，堅決維護國有土地合法權益，尤其對于永久基本農田，一定要為國家、為子孫后代永遠保護好。給農墾國有土地確權發證，就是從法律上進一步明確農墾企業、國有農場的國有土地使用權主體地位，并為更好使用和管理這些土地提供法律保障。從目前情況看，農墾土地權益總體上得到了有效保護，但也存在國有土地被隨意收回，收回過程中補償不足、拖欠補償款，國有土地被周邊農民長期侵占等問題。特別是隨著經濟社會的發展和城鎮化的推進，農墾土地更是成了“唐僧肉”。究其根源，主要是農墾國有土地確權不到位，保護不嚴格。通過依法開展農墾國有土地使用權確權登記發證工作，明確土地權屬，依法調處國有農場與相鄰農民集體及其他單位土地權屬爭議，可以定紛止爭、化解矛盾，有效維護農墾合法權益，進而維護國家整體利益。各墾區、各農場一定要按照中央的要求，從切實保障農墾合法權益、維護國有資源完整、防止國有資產流失這一基本原則和立場出發，做好農墾國有土地確權發證工作。
（三）推進農墾國有土地確權發證是做大做強農墾經濟、更好履行國家使命的重要基礎。農墾是國有農業經濟的骨干和代表，是推進中國特色新型農業現代化的重要力量，中央賦予農墾“國家隊、示范區、排頭兵、穩定器”的歷史使命。去年5月25日，習近平總書記在黑龍江視察期間強調農墾要“努力形成農業領域的航母”。這是黨中央、習近平總書記對農墾的殷切希望，也是農墾人的奮斗目標。土地是農墾最重要的生產資料，是農墾存在與發展的基礎。開展土地確權發證，明確農墾企業和國有農場的國有土地使用權主體地位，是推進農墾國有土地資源特別是農用地資產化資本化的重要前提，是培育具有國際競爭力的現代農業企業集團和農業領域航母、更好履行國家賦予歷史使命的根本保障。從一些墾區的實踐看，在土地確權的基礎上，按照一定的程序和要求，將包括農用地在內的國有土地評估作價，注入農墾集團公司或作為資產抵押，可以增強農墾企業融資能力和整體實力，有利于促進農墾企業做強做優做大，增強國有經濟的競爭力、控制力和影響力，有利于實現國家戰略目標。各墾區、各農場一定要以對事業高度負責、對中央高度負責、對歷史高度負責的態度來認識和推進土地確權發證工作。
總之，推進農墾國有土地使用權確權登記發證，中央的要求很明確，態度很堅決，支持力度前所未有。各墾區、各農場一定要抓住這次難得的機遇，主動作為，齊心協力，積極配合，真抓實干，以高度的責任感和緊迫感、以最好質量和最快速度，完成好中央部署的工作任務。
二、積極推進土地確權發證，全面加強土地利用和管理
中央農墾改革發展文件把創新土地管理方式作為深化農墾改革的七大任務之一，內容涉及農墾土地的保護、利用、管理等方面，政策突破比較大，亮點也比較多。其中有關土地確權發證工作的安排部署，既有突破，又有亮點。確權的根本目的在于更好地利用和管理農墾國有土地，貫徹落實中央文件關于創新土地管理方式的要求，首先就要抓好土地確權發證工作，在此基礎上將農墾國有土地管理好、利用好，推動墾區、農場的產業發展和城鎮建設，提高土地利用效益，實現墾區的可持續發展。
（一）著力解決農墾國有土地確權發證的關鍵問題。從2001年國務院辦公廳發文部署開展農墾土地確權發證以來，各墾區做了大量工作，取得了積極進展。這次中央文件明確要求用3年左右的時間基本完成農墾國有土地使用權確權登記發證任務，如果按3年算，現在時間即將過半，今年的黃金時間也就還有4個月，而確權發證率只有31.5%，要在今后一年多的時間內啃下這塊硬骨頭，任務十分艱巨。各墾區、各農場要努力在關鍵問題和重點環節上下功夫、抓落實。一是要爭取當地政府和有關部門的重視和支持。我認為余江縣各墾殖場土地確權發證工作經驗最重要的一條，就是當地政府高度重視和有關部門大力支持。我們學習余江經驗，首先自己要把情況摸清楚、把問題研究透、把思路和措施提出來，積極主動與當地政府和有關部門匯報、溝通，爭取理解、重視和支持，確保各項政策措施落到實處。二是要盡快完成權屬清晰、界址清楚、無爭議土地的確權發證工作。根據摸底情況，在未確權的土地中，權屬清晰的有3.45億畝，占未確權面積的91.8%，這類土地確權登記的進度將直接關系確權發證的成效。各墾區、各農場要以這類土地為重點，不等不靠不要，加緊開展權籍調查，及時提出確權登記申請，力爭應確盡確、應發盡發。要把耕地確權放在首要位置，率先干起來，率先完成任務。對于那些不急于使用、現階段價值不高的未利用地，也要著眼長遠，一并做好確權發證工作。三是著力解決土地權屬糾紛的問題。農墾各用地單位要按照國辦發〔2001〕8號文件及相關法律規定，積極收集權源資料，配合國土部門依法依規、分類調處土地權屬爭議，能調解的調解，調解不成的由政府裁決，裁決不成的走法律程序，加快解決爭議地的權屬糾紛，做到解決一宗、發證一宗。對一時難以解決爭議的，在確保社會穩定的前提下，可先將爭議部分劃出并暫時擱置，對沒有爭議的先申請登記發證。同時，要用好土地使用權證這個“武器”，嚴防出現確權后再被侵占的現象發生。四是要切實解決工作經費問題。中央財政在財政狀況十分緊張的情況下，計劃今明兩年共安排8.72億元補助資金支持農墾土地確權發證工作，這充分體現了財政部對貫徹落實中央決策部署的高度重視。各墾區、各農場要主動協調當地財政部門落實好工作經費分擔機制，加大財政投入，并嚴格按照財政資金使用有關規定，管好用好資金，確保資金使用安全高效。更重要的是，各墾區和農場要克服困難，千方百計籌措資金，以滿足確權發證工作需要。有條件的地方，要充分利用已有土地調查成果，爭取當地財政、國土部門給予土地確權發證收費的優惠政策。五是要因地制宜開展確權工作。要嚴格按照不動產登記的有關規定開展測繪，爭取對每宗地都進行精準定位、精準測量，避免出現“翻燒餅”的現象，為土地資產化打好基礎。有條件的墾區可一并開展地上房屋的權屬調查和測量，實現國有農場房地一體調查和調查成果的統一管理。同時，各墾區要盡可能統一確權工作技術規程，為實現土地信息化管理創造條件。
（二）構建權利義務關系清晰的國有農用地經營管理制度。農用地是農墾土地確權發證工作的大頭和重點，耕地是重中之重，這也是農墾建設現代農業、打造具有國際競爭力的現代農業企業集團的根基。從目前情況看，一方面，農用地確權發證率還比較低，全國農墾3.95億畝農用地，已確權發證的只有1.41億畝，發證率為35.7%；另一方面，國有農用地的經營管理方式還有待完善、水平還有待提高，部分農場土地承包租賃經營方式和農村類似，農工與農場的土地承包租賃經營關系相對固化，農場的統一生產經營能力和組織化、規模化優勢難以充分發揮，土地承包租賃經營中租金過低、租期過長、面積過大的現象較為普遍，農場土地使用權和廣大職工土地經營權沒有得到有效保障。為此，必須在全面推進農用地確權發證的同時，創新完善農場農業經營機制，構建權利義務關系清晰的農地經營管理制度，也就是要把土地確權發證和完善農地經營制度很好地結合起來，為提高農墾農業的規模化、組織化、產業化水平創造條件。一是明確國有農場土地權屬。農墾土地性質是國有，所有權歸國家，農場（農墾集團公司）擁有土地使用權，即開展土地確權登記發證是要將土地使用權確給農場（農墾集團公司），農工通過與農場簽訂土地承包租賃合同，獲得部分經營權。二是全面推行土地經營合同管理。在依法依規前提下，按照公平公正、有利于生產力發展的原則，針對不同生產經營主體、不同土地功能、不同作物特性等，制定不同類型的國有土地承包租賃合同書，建立土地經營面積、收費標準、承包租賃期限與職工身份、作物特性等相適應的銜接機制，明確合同雙方的權利義務，有效規范土地經營行為，嚴禁長期簡單固化國有農用地承包租賃經營關系。三是加強承包和租賃收費管理。各墾區和農場要合理確定土地承包租賃收費標準，并通過全面推行財務公開和監督審計防止腐敗滋生，切實維護農場和職工合法權益。
（三）積極穩妥推進土地資源資產化資本化。確權是手段，利用是目的。有條件的墾區和企業要在扎實做好土地確權發證工作的基礎上，更好地利用土地特別是農用地，充分挖掘土地資源的資產價值，促進農墾企業做強做優做大。在推進農墾土地資源資產化資本化方面，中央農墾改革發展文件明確提出，允許有條件的農墾企業采取土地（包括建設用地和農用地）作價出資（入股）、授權經營等方式進行處置，允許開展農用地抵押擔保試點。這是很大的政策突破，有條件的農墾企業要敢于并善于用好這項政策。在工作推進過程中，要注意把握好三點：一是大膽實踐。農墾土地特別是農用地資產化資本化，在中央農墾改革發展文件和有關部門關于擴大國有土地有償使用范圍文件中都有原則性規定，但在操作層面尚缺少統一的政策依據，各墾區和企業要在實踐中大膽探索，找到具體的實施路徑和辦法。近年來，寧夏、安徽等墾區開展了國有農用地資產化資本化的嘗試，取得了積極成效。希望其他有條件的墾區和企業也能主動作為，大膽探索，切實發揮土地資產對農墾發展的重要支撐作用。二是重點突破。土地資源資產化資本化政策性很強，有嚴格的適應條件，不可一哄而起、急于求成，而是要把握時機、重點突破、循序漸進，首先在條件具備的墾區和企業進行突破，通過試點先行積累經驗、凝聚共識，再逐步推開。三是防控風險。土地資源資產化資本化是一把雙刃劍，設計不科學、操作不嚴謹，很容易導致土地資產流失。所以，在工作中一定要始終把保護國有土地資源放在重要位置，要對土地資產化后的使用年限、用途、監管等做出明確規定，有效控制國有土地資產流失的風險。
三、切實加強組織領導，確保土地確權發證工作任務按期完成
農墾土地確權發證工作從表面上看是個單項業務工作，實際上涉及面非常廣，情況非常復雜，是一項綜合性、全局性、政策性都很強的工作。各墾區、各農場一定要加強組織領導，以敢于碰硬、敢于攻堅的勇氣和魄力，加大與地方黨委政府和有關部門的溝通協調力度，細化實化目標任務，狠抓工作落實，確保各項舉措精準落地、取得實效。
（一）抓好責任落實。習近平總書記指出，“改革工作能不能落實到位，落實責任是關鍵。要盯住責任主體，抓‘關鍵少數’，對落實不力、整改不到位的就追究責任，確保壓力層層傳導、任務件件落實”。今年年初，汪洋副總理在聽取農墾改革情況匯報時強調，抓好中央文件的貫徹落實，首先就是明確地方黨委政府責任，明確以省為主。農墾土地確權發證作為一項全局性工作，各墾區、各農場一定要積極向當地黨委政府匯報，爭取納入黨委政府工作日程，使黨委政府成為工作的責任主體，按照中央農墾改革發展文件精神和三部委關于加快推進農墾土地確權登記發證工作的通知及工作方案要求，主動承擔工作責任。這項工作按照分工是國土部門牽頭，但做的是農墾的事情，所以，各級農墾部門和農場務必主動擔負起應有的責任，要明確責任主體和責任人，明確工作任務和要求，制定切實可行的路線圖、時間表，一級抓一級，層層抓落實，確保各項措施落實到位。
（二）形成工作合力。解決長期以來制約農墾土地確權工作的難點問題，離不開黨委政府的堅強領導和各部門同心協力、共同推進。有關地方黨委政府要增強大局意識，建立農墾國有土地權屬爭議調處機制，按照“尊重歷史、面對現實、互利互讓”的原則，依法主動調處爭議、解決糾紛。各級政府要把農墾納入當地經濟社會發展規劃中統一謀劃；各有關部門要相互支持、相互配合，合力推進農墾國有土地確權發證等工作；農墾部門要主動作為，各墾區、各農場都要建立一把手牽頭的確權工作推進機制，組建專門工作班子，一把手親自抓、負總責，多匯報、多協調、多溝通，配合國土部門做好確權方案制定，協調財政部門積極申請并落實工作經費，下大力氣推動解決重點難點問題。
（三）加強宣傳引導。農墾國有土地使用權確權登記發證工作涉及各方切身利益，極為敏感。要重視并加強相關政策的宣傳引導，既要把推進改革、加快確權的道理講清楚，讓各級政府、國有農場、職工群眾充分認識開展國有土地確權工作的極端重要性，使其理解、支持并積極主動參與確權工作；又要耐心聽取并解答職工群眾提出的問題，及時掌握思想動態，深入細致做好工作，維護各方合法權益，保持社會和諧穩定。對確權工作中涌現出來的好經驗好做法，要加大宣傳推廣力度，充分發揮先進典型的示范帶動作用。
（四）加強督察督導。督察督導是確保各項改革任務落到實處的重要方法和手段。農墾改革任務已列入中央改革辦重點督察范圍。三部委《關于加快推進農墾國有土地使用權確權登記發證工作的通知》中也明確提出，要建立農墾國有土地確權登記發證工作進度匯總統計分析和通報制度，省級國土資源主管部門每季度末上報本季度工作進展情況。韓長賦部長明確要求農墾土地確權要強化工作調度，明確每個農場、每宗地的確權時限和責任人，建立“一月一報告、一季一督導”的工作機制。各地區各有關部門要盡快建立和完善督察機制，確保督察工作責任到人、落實到位，用好督察這把“利劍”，點面結合、多管齊下推動確權工作有序有效開展。農業部農墾局要重點加強專項督導并充分發揮第三方評估的作用，對農墾土地確權發證進展情況做到每月一跟蹤、每季一考評、半年一通報。對工作抓得實、成效顯著的，要予以表揚，并在資金分配上予以傾斜；對工作抓得不實、進展緩慢、成效不明顯的，要列出問題清單、明確責任、限定時間、掛賬整改。
同志們，推進農墾國有土地使用權確權登記發證，時間緊迫，責任重大。我們必須擔當起推動農墾改革發展的歷史責任，以只爭朝夕的精神，凝心聚力、排除萬難，把工作抓精、抓細、抓出成效，做好這一項功在當代、利在千秋的農墾改革工作，以優異的成績迎接黨的十九大勝利召開。
責任編輯：于鵬
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