從上海農墾改制建立內控制度看加強集團內部會計監督之必要

時間：2002-03-22 作者： 來源：《中國農業會計》 點擊次數：9573

自今年7月1日開始實施的新《會計法》，第一次把建立健全單位內部控制制度要求，作為會計監督 "三位一體"（單位內部監督、社會監督和政府監督）的基礎和核心，寫入了規范會計行為的根本大法。認真學習、貫徹《會計法》關于內控制度和會計監督方面的強制性要求，對于建立、健全農墾企業集團的內部控制制度，切實加強集團內部的會計監督、逐步完善公司法人治理結構，促進農墾經濟健康發展，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。 　　 一、現 狀 　　 農墾企業集團，大多是在農墾（農場）局的基礎上改制后建立起來的。經過幾年的實踐，它在發揮農墾企業的總體優勢，增強綜合競爭能力，樹立艱苦奮斗、開拓進取的企業形象，以及促進理順體制、轉換機制、增強經濟活力等方面，都發揮了很大的作用。尤其是一批經過國有資產授權經營的農墾企業集團在改制后已逐步形成了以資本為紐帶的母、子公司關系，能夠按照《公司法》和建立現代企業制度的要求，明晰產權，權責分明。政企分開，科學管理，逐步建立法人治理結構各地從實際出發，相繼建立了集團總公司的內部控制制度，為發揮單位內部會計監督的作用，提供了有利的條件。如率先改制的上海市農工商集團總公司，在1995年6月經工商注冊登記取得法人地位后，為了充分發揮農墾企業集團的投資決策、資本經營、發展戰略研究等基本職能，在改制當年就實行了董事會領導下的總經理負責制，制定了投資管理辦法以及對于公司經營者進行經濟責任考核和獎勵的暫行辦法等內控制度；次年又下發了《財務管理暫行規定》。1999年該集團推出了《國有產權代表管理辦法》、《財務預算試行辦法》、《子公司收益分配辦法》、《內部審計辦法》等7項制度，再次重申：子公司經理是母公司委派的國有產權代表，對授權經營的國有資產保值增值負責；子公司的總經理的任免權、100萬元以上項目的投資決策權、收益分配權、國有產權處置收入歸集團總公司；集團與子公司之間由上下級的從屬依附型關系，轉為出資人與被投資人之間的母子公司的資本紐帶關系。從1999年開始，在子公司已實行合并會計報表制度的基礎上，又要求所有成員企業實行合并會計報表制度，從而為掌握集團的經濟總量、經濟實力和財務狀況提供了有效的會計信息。 　　 幾年的實踐，各地農墾企業集團在內部控制制度的建立和內部會計監督職能的發揮上，都有很多成功的做法，為規范會計行為，保證財務會計報告的真實性、完整性，起了重要的作用。但是，與新《會計法》和公司法人治理結構的要求相比，還存在著不少薄弱環節，與適應加入WTO后的國際競爭的挑戰相比，還有相當大的差距。主要表現在： 　　 一是組織機構不健全，權責難以分明。現代公司法人治理結構下，股東會、董事會、監事會和經理層，應分別履行公司的決策、監督和執行董事會決策的經營職能，從而形成權責分明、協調運轉、有效制衡的組織機構。但是，目前有的集團公司的董事長、總經理依然由一個人"雙肩挑"；有的不開股東會、不設監事會；有的以黨政班子集體討論替代董事會的決策職能和經理層的經營決策、日常管理職能。 　　 二是政企依然難分，目標重點不清。農墾企業集團大多保留著農墾局的政府管理職能，"兩塊牌子，-套班子"，繼續履行地域性的社區穩定職能，承擔了社區經濟負擔的義務。要實現集團公司財富最大化的發展戰略目標，與穩定目標之間經常發生矛盾。不穩定則難發展，要穩定則離不開資金支持；在資金緊缺的條件下，顧此失彼，影響了經濟發展重點目標的實現。 　　 三是法人層次太多，容易造成失控；在農墾系統，從集團總公司到最基層的企業，有的多達6個層次。由于層次過多，跨度太大，難以控制，使大量資金付諸東流，國有資產損失重大。 　　 四是內控制度不全，會計監督不嚴，集團從組織機構控制、授權批準控制，到預算控制、風險控制、報告制度控制，在許多重要環節上，還沒有真正形成相互分離、相互聯系、相互制約、相互監督的內部控制制度；重大對外投資、資產處置等決策的程序還缺乏科學化、民主化；對經濟活動中遇到的經營風險、財務風險，還缺乏快速應變的防范控制能力；在重大決策發生失誤后，還沒有真正形成賠償責任制度；母公司對子公司的會計監督、指導還流于形式，缺乏經常性的督導。 　　 五是考核不盡科學，獎懲未能對應。集團對子公司經理，子公司對其全資企業廠長的績效考核，還缺乏一套比較科學合理的指標考核體系，容易出現能獎不能罰、負盈不負虧的不對應問題；容易出現盈利時強調個人作用，虧損時強調客觀原因的現象；容易產生會計信息被人為調節的問題。 　　 二、原 因 　　 分析存在上述問題的原因，主要有以下四個方面： 　　 第一是歷史原因；由于農墾企業集團是在農墾局的基礎上翻牌改制的，而各農場、墾區盡管已經成為集團的子公司，但是，它的地域性、社會性的特點沒有變；承擔社區穩定的職能沒有變，從而也就很難實現真正意義上的政企分開。因此，不少農墾企業集團，還保留了農墾局或農場局的牌子。 　　 同時，由于原來的農墾局是代表政府進行行政管理的，所以，改制后的農墾企業集團，在戰略目標、戰略步驟、戰略措施、功能定位、管理方式、管理重點等方面，往往還沿襲原來的一套思路，從而難以真正按照建立公司法人治理結構的要求，設立責任分明、責權對應、相互聯系；有效制衡的組織結構。 　　 第二是社會原因。根據現行的管理體制，農墾系統除中央直屬的四大墾區外，行政管理隸屬于地方，業務管理受農墾總局指導。在改制為集團公司后，地方政府對農墾集團的組織機構設置，如建立監事會、委派財務總監、設置總會計師崗位等。與財政、國有資產管理、監察部門一道提出了要求，但對于未設置的沒有采取相應的措施，也沒有進行委派。這些是形成農墾集團組織機構缺陷的一個重要原因。 　　第三是客觀原因。由于農墾集團公司是一個農、林、牧、副、漁"五業并舉"，農、工、商、運、建、服綜合經營，集穩定、改革、發展職能和公司經濟職能與代表政府職能于一體的區域性經濟組織，所以，給考核指標體系的沒置增添了難度，給內部控制制度的建立與健全增加了特殊性的要求，也對內部會計監督提出了個性化的要求。 　　 第四是主觀原因。農墾企業集團不同程度地受傳統的計劃經濟管理體制和行政管理手段為主的思想影響，在面臨加入WTO、全球經濟一體化信息化、市場經濟法制化挑戰的今天，農墾企業集團如果主觀上再沒有一種加快轉制、建制的緊迫感、危機感、歷史責任感，就將貽誤戰機，影響公司法人治理結構的建立，影響新《會計法》的貫徹執行，影響農墾企業會計行為的規范化，進而影響農墾經濟的健康發展和經濟效益的持續增長。幾年來的實踐證明，凡是主觀上重視轉制、建制，并實施內控制度、重視會計監督的，會計信息失真就比較少，經濟運行質量就比較高；反之，則容易發生重大失誤。例如，上海農墾的牛奶公司近幾年由于比較重視建立、健全內控制度，發揮財務會計監督的作用；通過實行財務預算、考核經濟運行質量指標，使銷售收入和公司凈利潤保持了持續快速增長，目前公司的國內市場占有率位居全國同行業前三位。而同處上海農墾的某子公司因放松內部控制，發生巨額虧損被迫降為三級法人組織。 　　 三、建 議 　　 針對上述，根據《會計法》、《公司法》和建立現代企業制度的要求，結合農墾集團的特點，筆者就建立健全農墾企業集團內部控制制度；切實加強集團內部的會計監督，提出如下措施建議：首先，要加強學習，統一思想；提高貫徹新《會計法》的自覺性。農墾系統的各單位領導，必須進一步加強學習新《會計法》和財會知識，充分認識作為責任主體的緊迫性和必要性；提高帶頭貫徹執行新《會計法》的自覺性。在學習、貫徹過程中，要突破認識誤區，克服思想障礙，進一步解放思想、更新觀念。只有通過系統的學習，才能充分認識單位負責人的會計責任，才能充分認識會計信息失真對投資人、債權人、政府和單位各方面的危害性，從而提高保證財務會計報告真實、完整的自覺性；通過機構設置、崗位分工、任用人員、健全制度、考核獎懲等一系列措施，確保會計工作規范化。 　　 其次，要理順體制，轉換機制，提高建立健全集團內控制度的科學性和可操作性。在農墾局改制為農墾企業集團公司后，在繼續代理社區穩定的政府職能的條件下，可先進行政企分設。將政府職能與企業職能相分離，為進一步實現政企分開創造條件。凡屬于行使政府職能這一塊的人員經費和用于醫院、學校、社區基礎性設施和社區穩定的必要資金，可以像上海那樣，由財政局核定撥款，交農墾局專款專用。在此基礎上，對清產核資后的集團公司國有凈資產，經財政、國有資產管理部門授權后交由集團經營；集團總公司與其全資、控股子公司之間。子公司與其全資、控股企業之間，形成以資本為紐帶的出資人制度，集團總公司擁有對被投資子公司（或企業）產權代表的任免權、重大投資決策權、財務預算審批權、收益分配權、經濟責任審計委托權和內部審計權等。同時，公司作為企業所得稅的納稅人，繼續享受先征后返政策，用于彌補國有權益的不足同時核銷歷史遺留的不良資產，以利于農墾企業集團輕裝上陣。 　　 在理順體制的基礎上，要按照"有所為、有所不為"的原則，要求子公司進一步加大改制、轉制的力度，減少管理層次，解決法人層次過多、搞經營善管理的能人過少、注冊資本總量小于實收資本、容易流失國有資產，以及債多、人多、出血點多等問題，真正按照市場的需要轉換經營機制。 　　 此外，要按照科學性、合法性、可操作性和重要性、效率性、效益性的原則，建立、健全集團公司內部控制制度，形成集團總公司內部、子公司內部、企業內部的控制制度體系和內部的會計監督體系，為保證會計信息真實、完整，保證管理系統循環暢通，實現集團總公司的戰略目標服務。 　　 再次，要突出重點，兼顧一般，加大內部控制制度的執行、檢查的力度。當前，先要按照集團總公司本部（即母公司）的功能定位，完善組織結構，形成股東會、董事會、監事會、經理層各負其職、各盡其責、有效制衡的結構體系。國有獨資的集團公司，可通過招商引資、轉讓股權、由地方財政局、國有資產管理部門派出股東代表和董事、監事會主席等方式，解決股東會與董事會合一、董事會中無外系統代表和獨立董事、監事會對同級董事、經理層的經濟行為不監督等問題。然后，要建立完善議事規則；明確"新三會"和經理層各自的權限、職責。根據授權批準控制的要求；明確各職能部門的權限范圍和相應職責，以及相互協調配合的具體要求。對于重大的對外投資決策、籌資用資、資本支出，資產重組和資本經營、資產經營等事項；須經特別授權，同時明確授權、執行、審核、記錄各環節的責任人的權限、職責。對于實行全面財務預算的子公司；在審批現金流量預算的同時，包括對投資活動中現金流出的項目審核。集團內部審計制度；著眼于制度執行情況的檢查、考核和經濟效益審計。對于子公司內部控制制度建立、健全和執行情況，重點放在執行情況的檢查、督導上，在實踐中逐步完善。 　　 第四；要加強考核，兌現獎懲，嚴格內部監督。在考核中，要實行定性分析與定量分析相結合，以定量指標為主；發展速度指標和運行質量指標相結合，以運行質量指標為主；非經濟指標與經濟指標相結合，以經濟指標為主。要建立風險控制制度和重大事項報告制度，避免因發生重大失誤而使國有資產遭受重大損失。在兌現獎勵時，要留出風險抵押金，待任期終結審計確認績效后，才能予以全部兌現。還要建立經營者離任審計制度和管理審計制度，及時釋放風險，防止問題累積。 　　 此外，要切實加強會計監督，財務、審計、監督部門從人員配備到監督職能的分工、階段性重點的確定，都要通盤考慮。當前，首先要認真對照《會計法》的要求進行自查，并對發現的問題及時采取措施整改。其次，要加強對子公司、企業會計行為的監督、指導。從填制、審核憑證，到設帳、登帳、結帳、編制財務會計報告等各環節，都要把關守口，同時要注重內部稽核和帳目核對、財產清查、會計檔案管理等重點環節的監督。 總之，只要我們充分發揮集團內部會計監督的自律性的基礎性作用，同時重視發揮社會審計監督的鑒證性作用，并自覺接受政府部門的權威性監督，就一定能促進農墾企業集團財會工作水平的不斷提高。 作者：曹曉風 作者單位：上海農墾總公司 2000年

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