從上海農(nóng)墾改制建立內(nèi)控制度看加強(qiáng)集團(tuán)內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督之必要

時(shí)間：2002-03-22 作者： 來源：《中國農(nóng)業(yè)會(huì)計(jì)》 點(diǎn)擊次數(shù)：9187

自今年7月1日開始實(shí)施的新《會(huì)計(jì)法》，第一次把建立健全單位內(nèi)部控制制度要求，作為會(huì)計(jì)監(jiān)督 "三位一體"（單位內(nèi)部監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和政府監(jiān)督）的基礎(chǔ)和核心，寫入了規(guī)范會(huì)計(jì)行為的根本大法。認(rèn)真學(xué)習(xí)、貫徹《會(huì)計(jì)法》關(guān)于內(nèi)控制度和會(huì)計(jì)監(jiān)督方面的強(qiáng)制性要求，對(duì)于建立、健全農(nóng)墾企業(yè)集團(tuán)的內(nèi)部控制制度，切實(shí)加強(qiáng)集團(tuán)內(nèi)部的會(huì)計(jì)監(jiān)督、逐步完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。 　　 一、現(xiàn) 狀 　　 農(nóng)墾企業(yè)集團(tuán)，大多是在農(nóng)墾（農(nóng)場）局的基礎(chǔ)上改制后建立起來的。經(jīng)過幾年的實(shí)踐，它在發(fā)揮農(nóng)墾企業(yè)的總體優(yōu)勢，增強(qiáng)綜合競爭能力，樹立艱苦奮斗、開拓進(jìn)取的企業(yè)形象，以及促進(jìn)理順體制、轉(zhuǎn)換機(jī)制、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力等方面，都發(fā)揮了很大的作用。尤其是一批經(jīng)過國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的農(nóng)墾企業(yè)集團(tuán)在改制后已逐步形成了以資本為紐帶的母、子公司關(guān)系，能夠按照《公司法》和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，明晰產(chǎn)權(quán)，權(quán)責(zé)分明。政企分開，科學(xué)管理，逐步建立法人治理結(jié)構(gòu)各地從實(shí)際出發(fā)，相繼建立了集團(tuán)總公司的內(nèi)部控制制度，為發(fā)揮單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督的作用，提供了有利的條件。如率先改制的上海市農(nóng)工商集團(tuán)總公司，在1995年6月經(jīng)工商注冊(cè)登記取得法人地位后，為了充分發(fā)揮農(nóng)墾企業(yè)集團(tuán)的投資決策、資本經(jīng)營、發(fā)展戰(zhàn)略研究等基本職能，在改制當(dāng)年就實(shí)行了董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負(fù)責(zé)制，制定了投資管理辦法以及對(duì)于公司經(jīng)營者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任考核和獎(jiǎng)勵(lì)的暫行辦法等內(nèi)控制度；次年又下發(fā)了《財(cái)務(wù)管理暫行規(guī)定》。1999年該集團(tuán)推出了《國有產(chǎn)權(quán)代表管理辦法》、《財(cái)務(wù)預(yù)算試行辦法》、《子公司收益分配辦法》、《內(nèi)部審計(jì)辦法》等7項(xiàng)制度，再次重申：子公司經(jīng)理是母公司委派的國有產(chǎn)權(quán)代表，對(duì)授權(quán)經(jīng)營的國有資產(chǎn)保值增值負(fù)責(zé)；子公司的總經(jīng)理的任免權(quán)、100萬元以上項(xiàng)目的投資決策權(quán)、收益分配權(quán)、國有產(chǎn)權(quán)處置收入歸集團(tuán)總公司；集團(tuán)與子公司之間由上下級(jí)的從屬依附型關(guān)系，轉(zhuǎn)為出資人與被投資人之間的母子公司的資本紐帶關(guān)系。從1999年開始，在子公司已實(shí)行合并會(huì)計(jì)報(bào)表制度的基礎(chǔ)上，又要求所有成員企業(yè)實(shí)行合并會(huì)計(jì)報(bào)表制度，從而為掌握集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)總量、經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財(cái)務(wù)狀況提供了有效的會(huì)計(jì)信息。 　　 幾年的實(shí)踐，各地農(nóng)墾企業(yè)集團(tuán)在內(nèi)部控制制度的建立和內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督職能的發(fā)揮上，都有很多成功的做法，為規(guī)范會(huì)計(jì)行為，保證財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告的真實(shí)性、完整性，起了重要的作用。但是，與新《會(huì)計(jì)法》和公司法人治理結(jié)構(gòu)的要求相比，還存在著不少薄弱環(huán)節(jié)，與適應(yīng)加入WTO后的國際競爭的挑戰(zhàn)相比，還有相當(dāng)大的差距。主要表現(xiàn)在： 　　 一是組織機(jī)構(gòu)不健全，權(quán)責(zé)難以分明。現(xiàn)代公司法人治理結(jié)構(gòu)下，股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層，應(yīng)分別履行公司的決策、監(jiān)督和執(zhí)行董事會(huì)決策的經(jīng)營職能，從而形成權(quán)責(zé)分明、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的組織機(jī)構(gòu)。但是，目前有的集團(tuán)公司的董事長、總經(jīng)理依然由一個(gè)人"雙肩挑"；有的不開股東會(huì)、不設(shè)監(jiān)事會(huì)；有的以黨政班子集體討論替代董事會(huì)的決策職能和經(jīng)理層的經(jīng)營決策、日常管理職能。 　　 二是政企依然難分，目標(biāo)重點(diǎn)不清。農(nóng)墾企業(yè)集團(tuán)大多保留著農(nóng)墾局的政府管理職能，"兩塊牌子，-套班子"，繼續(xù)履行地域性的社區(qū)穩(wěn)定職能，承擔(dān)了社區(qū)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的義務(wù)。要實(shí)現(xiàn)集團(tuán)公司財(cái)富最大化的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，與穩(wěn)定目標(biāo)之間經(jīng)常發(fā)生矛盾。不穩(wěn)定則難發(fā)展，要穩(wěn)定則離不開資金支持；在資金緊缺的條件下，顧此失彼，影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 　　 三是法人層次太多，容易造成失控；在農(nóng)墾系統(tǒng)，從集團(tuán)總公司到最基層的企業(yè)，有的多達(dá)6個(gè)層次。由于層次過多，跨度太大，難以控制，使大量資金付諸東流，國有資產(chǎn)損失重大。 　　 四是內(nèi)控制度不全，會(huì)計(jì)監(jiān)督不嚴(yán)，集團(tuán)從組織機(jī)構(gòu)控制、授權(quán)批準(zhǔn)控制，到預(yù)算控制、風(fēng)險(xiǎn)控制、報(bào)告制度控制，在許多重要環(huán)節(jié)上，還沒有真正形成相互分離、相互聯(lián)系、相互制約、相互監(jiān)督的內(nèi)部控制制度；重大對(duì)外投資、資產(chǎn)處置等決策的程序還缺乏科學(xué)化、民主化；對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中遇到的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還缺乏快速應(yīng)變的防范控制能力；在重大決策發(fā)生失誤后，還沒有真正形成賠償責(zé)任制度；母公司對(duì)子公司的會(huì)計(jì)監(jiān)督、指導(dǎo)還流于形式，缺乏經(jīng)常性的督導(dǎo)。 　　 五是考核不盡科學(xué)，獎(jiǎng)懲未能對(duì)應(yīng)。集團(tuán)對(duì)子公司經(jīng)理，子公司對(duì)其全資企業(yè)廠長的績效考核，還缺乏一套比較科學(xué)合理的指標(biāo)考核體系，容易出現(xiàn)能獎(jiǎng)不能罰、負(fù)盈不負(fù)虧的不對(duì)應(yīng)問題；容易出現(xiàn)盈利時(shí)強(qiáng)調(diào)個(gè)人作用，虧損時(shí)強(qiáng)調(diào)客觀原因的現(xiàn)象；容易產(chǎn)生會(huì)計(jì)信息被人為調(diào)節(jié)的問題。 　　 二、原 因 　　 分析存在上述問題的原因，主要有以下四個(gè)方面： 　　 第一是歷史原因；由于農(nóng)墾企業(yè)集團(tuán)是在農(nóng)墾局的基礎(chǔ)上翻牌改制的，而各農(nóng)場、墾區(qū)盡管已經(jīng)成為集團(tuán)的子公司，但是，它的地域性、社會(huì)性的特點(diǎn)沒有變；承擔(dān)社區(qū)穩(wěn)定的職能沒有變，從而也就很難實(shí)現(xiàn)真正意義上的政企分開。因此，不少農(nóng)墾企業(yè)集團(tuán)，還保留了農(nóng)墾局或農(nóng)場局的牌子。 　　 同時(shí)，由于原來的農(nóng)墾局是代表政府進(jìn)行行政管理的，所以，改制后的農(nóng)墾企業(yè)集團(tuán)，在戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略步驟、戰(zhàn)略措施、功能定位、管理方式、管理重點(diǎn)等方面，往往還沿襲原來的一套思路，從而難以真正按照建立公司法人治理結(jié)構(gòu)的要求，設(shè)立責(zé)任分明、責(zé)權(quán)對(duì)應(yīng)、相互聯(lián)系；有效制衡的組織結(jié)構(gòu)。 　　 第二是社會(huì)原因。根據(jù)現(xiàn)行的管理體制，農(nóng)墾系統(tǒng)除中央直屬的四大墾區(qū)外，行政管理隸屬于地方，業(yè)務(wù)管理受農(nóng)墾總局指導(dǎo)。在改制為集團(tuán)公司后，地方政府對(duì)農(nóng)墾集團(tuán)的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，如建立監(jiān)事會(huì)、委派財(cái)務(wù)總監(jiān)、設(shè)置總會(huì)計(jì)師崗位等。與財(cái)政、國有資產(chǎn)管理、監(jiān)察部門一道提出了要求，但對(duì)于未設(shè)置的沒有采取相應(yīng)的措施，也沒有進(jìn)行委派。這些是形成農(nóng)墾集團(tuán)組織機(jī)構(gòu)缺陷的一個(gè)重要原因。 　　第三是客觀原因。由于農(nóng)墾集團(tuán)公司是一個(gè)農(nóng)、林、牧、副、漁"五業(yè)并舉"，農(nóng)、工、商、運(yùn)、建、服綜合經(jīng)營，集穩(wěn)定、改革、發(fā)展職能和公司經(jīng)濟(jì)職能與代表政府職能于一體的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)組織，所以，給考核指標(biāo)體系的沒置增添了難度，給內(nèi)部控制制度的建立與健全增加了特殊性的要求，也對(duì)內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督提出了個(gè)性化的要求。 　　 第四是主觀原因。農(nóng)墾企業(yè)集團(tuán)不同程度地受傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制和行政管理手段為主的思想影響，在面臨加入WTO、全球經(jīng)濟(jì)一體化信息化、市場經(jīng)濟(jì)法制化挑戰(zhàn)的今天，農(nóng)墾企業(yè)集團(tuán)如果主觀上再?zèng)]有一種加快轉(zhuǎn)制、建制的緊迫感、危機(jī)感、歷史責(zé)任感，就將貽誤戰(zhàn)機(jī)，影響公司法人治理結(jié)構(gòu)的建立，影響新《會(huì)計(jì)法》的貫徹執(zhí)行，影響農(nóng)墾企業(yè)會(huì)計(jì)行為的規(guī)范化，進(jìn)而影響農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和經(jīng)濟(jì)效益的持續(xù)增長。幾年來的實(shí)踐證明，凡是主觀上重視轉(zhuǎn)制、建制，并實(shí)施內(nèi)控制度、重視會(huì)計(jì)監(jiān)督的，會(huì)計(jì)信息失真就比較少，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量就比較高；反之，則容易發(fā)生重大失誤。例如，上海農(nóng)墾的牛奶公司近幾年由于比較重視建立、健全內(nèi)控制度，發(fā)揮財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)監(jiān)督的作用；通過實(shí)行財(cái)務(wù)預(yù)算、考核經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量指標(biāo)，使銷售收入和公司凈利潤保持了持續(xù)快速增長，目前公司的國內(nèi)市場占有率位居全國同行業(yè)前三位。而同處上海農(nóng)墾的某子公司因放松內(nèi)部控制，發(fā)生巨額虧損被迫降為三級(jí)法人組織。 　　 三、建 議 　　 針對(duì)上述，根據(jù)《會(huì)計(jì)法》、《公司法》和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，結(jié)合農(nóng)墾集團(tuán)的特點(diǎn)，筆者就建立健全農(nóng)墾企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部控制制度；切實(shí)加強(qiáng)集團(tuán)內(nèi)部的會(huì)計(jì)監(jiān)督，提出如下措施建議：首先，要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，統(tǒng)一思想；提高貫徹新《會(huì)計(jì)法》的自覺性。農(nóng)墾系統(tǒng)的各單位領(lǐng)導(dǎo)，必須進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)習(xí)新《會(huì)計(jì)法》和財(cái)會(huì)知識(shí)，充分認(rèn)識(shí)作為責(zé)任主體的緊迫性和必要性；提高帶頭貫徹執(zhí)行新《會(huì)計(jì)法》的自覺性。在學(xué)習(xí)、貫徹過程中，要突破認(rèn)識(shí)誤區(qū)，克服思想障礙，進(jìn)一步解放思想、更新觀念。只有通過系統(tǒng)的學(xué)習(xí)，才能充分認(rèn)識(shí)單位負(fù)責(zé)人的會(huì)計(jì)責(zé)任，才能充分認(rèn)識(shí)會(huì)計(jì)信息失真對(duì)投資人、債權(quán)人、政府和單位各方面的危害性，從而提高保證財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告真實(shí)、完整的自覺性；通過機(jī)構(gòu)設(shè)置、崗位分工、任用人員、健全制度、考核獎(jiǎng)懲等一系列措施，確保會(huì)計(jì)工作規(guī)范化。 　　 其次，要理順體制，轉(zhuǎn)換機(jī)制，提高建立健全集團(tuán)內(nèi)控制度的科學(xué)性和可操作性。在農(nóng)墾局改制為農(nóng)墾企業(yè)集團(tuán)公司后，在繼續(xù)代理社區(qū)穩(wěn)定的政府職能的條件下，可先進(jìn)行政企分設(shè)。將政府職能與企業(yè)職能相分離，為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)政企分開創(chuàng)造條件。凡屬于行使政府職能這一塊的人員經(jīng)費(fèi)和用于醫(yī)院、學(xué)校、社區(qū)基礎(chǔ)性設(shè)施和社區(qū)穩(wěn)定的必要資金，可以像上海那樣，由財(cái)政局核定撥款，交農(nóng)墾局專款專用。在此基礎(chǔ)上，對(duì)清產(chǎn)核資后的集團(tuán)公司國有凈資產(chǎn)，經(jīng)財(cái)政、國有資產(chǎn)管理部門授權(quán)后交由集團(tuán)經(jīng)營；集團(tuán)總公司與其全資、控股子公司之間。子公司與其全資、控股企業(yè)之間，形成以資本為紐帶的出資人制度，集團(tuán)總公司擁有對(duì)被投資子公司（或企業(yè)）產(chǎn)權(quán)代表的任免權(quán)、重大投資決策權(quán)、財(cái)務(wù)預(yù)算審批權(quán)、收益分配權(quán)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)委托權(quán)和內(nèi)部審計(jì)權(quán)等。同時(shí)，公司作為企業(yè)所得稅的納稅人，繼續(xù)享受先征后返政策，用于彌補(bǔ)國有權(quán)益的不足同時(shí)核銷歷史遺留的不良資產(chǎn)，以利于農(nóng)墾企業(yè)集團(tuán)輕裝上陣。 　　 在理順體制的基礎(chǔ)上，要按照"有所為、有所不為"的原則，要求子公司進(jìn)一步加大改制、轉(zhuǎn)制的力度，減少管理層次，解決法人層次過多、搞經(jīng)營善管理的能人過少、注冊(cè)資本總量小于實(shí)收資本、容易流失國有資產(chǎn)，以及債多、人多、出血點(diǎn)多等問題，真正按照市場的需要轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制。 　　 此外，要按照科學(xué)性、合法性、可操作性和重要性、效率性、效益性的原則，建立、健全集團(tuán)公司內(nèi)部控制制度，形成集團(tuán)總公司內(nèi)部、子公司內(nèi)部、企業(yè)內(nèi)部的控制制度體系和內(nèi)部的會(huì)計(jì)監(jiān)督體系，為保證會(huì)計(jì)信息真實(shí)、完整，保證管理系統(tǒng)循環(huán)暢通，實(shí)現(xiàn)集團(tuán)總公司的戰(zhàn)略目標(biāo)服務(wù)。 　　 再次，要突出重點(diǎn)，兼顧一般，加大內(nèi)部控制制度的執(zhí)行、檢查的力度。當(dāng)前，先要按照集團(tuán)總公司本部（即母公司）的功能定位，完善組織結(jié)構(gòu)，形成股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層各負(fù)其職、各盡其責(zé)、有效制衡的結(jié)構(gòu)體系。國有獨(dú)資的集團(tuán)公司，可通過招商引資、轉(zhuǎn)讓股權(quán)、由地方財(cái)政局、國有資產(chǎn)管理部門派出股東代表和董事、監(jiān)事會(huì)主席等方式，解決股東會(huì)與董事會(huì)合一、董事會(huì)中無外系統(tǒng)代表和獨(dú)立董事、監(jiān)事會(huì)對(duì)同級(jí)董事、經(jīng)理層的經(jīng)濟(jì)行為不監(jiān)督等問題。然后，要建立完善議事規(guī)則；明確"新三會(huì)"和經(jīng)理層各自的權(quán)限、職責(zé)。根據(jù)授權(quán)批準(zhǔn)控制的要求；明確各職能部門的權(quán)限范圍和相應(yīng)職責(zé)，以及相互協(xié)調(diào)配合的具體要求。對(duì)于重大的對(duì)外投資決策、籌資用資、資本支出，資產(chǎn)重組和資本經(jīng)營、資產(chǎn)經(jīng)營等事項(xiàng)；須經(jīng)特別授權(quán)，同時(shí)明確授權(quán)、執(zhí)行、審核、記錄各環(huán)節(jié)的責(zé)任人的權(quán)限、職責(zé)。對(duì)于實(shí)行全面財(cái)務(wù)預(yù)算的子公司；在審批現(xiàn)金流量預(yù)算的同時(shí)，包括對(duì)投資活動(dòng)中現(xiàn)金流出的項(xiàng)目審核。集團(tuán)內(nèi)部審計(jì)制度；著眼于制度執(zhí)行情況的檢查、考核和經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)。對(duì)于子公司內(nèi)部控制制度建立、健全和執(zhí)行情況，重點(diǎn)放在執(zhí)行情況的檢查、督導(dǎo)上，在實(shí)踐中逐步完善。 　　 第四；要加強(qiáng)考核，兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲，嚴(yán)格內(nèi)部監(jiān)督。在考核中，要實(shí)行定性分析與定量分析相結(jié)合，以定量指標(biāo)為主；發(fā)展速度指標(biāo)和運(yùn)行質(zhì)量指標(biāo)相結(jié)合，以運(yùn)行質(zhì)量指標(biāo)為主；非經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)相結(jié)合，以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主。要建立風(fēng)險(xiǎn)控制制度和重大事項(xiàng)報(bào)告制度，避免因發(fā)生重大失誤而使國有資產(chǎn)遭受重大損失。在兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)，要留出風(fēng)險(xiǎn)抵押金，待任期終結(jié)審計(jì)確認(rèn)績效后，才能予以全部兌現(xiàn)。還要建立經(jīng)營者離任審計(jì)制度和管理審計(jì)制度，及時(shí)釋放風(fēng)險(xiǎn)，防止問題累積。 　　 此外，要切實(shí)加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督，財(cái)務(wù)、審計(jì)、監(jiān)督部門從人員配備到監(jiān)督職能的分工、階段性重點(diǎn)的確定，都要通盤考慮。當(dāng)前，首先要認(rèn)真對(duì)照《會(huì)計(jì)法》的要求進(jìn)行自查，并對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)采取措施整改。其次，要加強(qiáng)對(duì)子公司、企業(yè)會(huì)計(jì)行為的監(jiān)督、指導(dǎo)。從填制、審核憑證，到設(shè)帳、登帳、結(jié)帳、編制財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告等各環(huán)節(jié)，都要把關(guān)守口，同時(shí)要注重內(nèi)部稽核和帳目核對(duì)、財(cái)產(chǎn)清查、會(huì)計(jì)檔案管理等重點(diǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督。 總之，只要我們充分發(fā)揮集團(tuán)內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督的自律性的基礎(chǔ)性作用，同時(shí)重視發(fā)揮社會(huì)審計(jì)監(jiān)督的鑒證性作用，并自覺接受政府部門的權(quán)威性監(jiān)督，就一定能促進(jìn)農(nóng)墾企業(yè)集團(tuán)財(cái)會(huì)工作水平的不斷提高。 作者：曹曉風(fēng) 作者單位：上海農(nóng)墾總公司 2000年

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