大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水 保障國家糧食安全
我國自然地理和氣候條件復(fù)雜，南方和北方氣候差異大，水資源時(shí)空分布不均，洪旱災(zāi)害頻繁發(fā)生，水土資源不相匹配。人均、畝均占有水資源量少，人均占有水資源量不足世界人均占有量的1/4；耕地畝均占有水資源量約為世界平均水平的1/2左右。特殊的自然條件及水資源條件，決定了必須依靠全面興修水利、大力發(fā)展灌溉排水來保障我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。黨中央、國務(wù)院歷來高度重視農(nóng)田水利建設(shè)，把開展農(nóng)田水利建設(shè)作為治國安邦的重要方略，不斷加強(qiáng)大中型灌排工程改造與建設(shè)，大力發(fā)展節(jié)水灌溉，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，不斷提高農(nóng)業(yè)用水效率和效益。截至2019年年底，我國農(nóng)田有效灌溉面積達(dá)到10.3億畝，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)達(dá)到0.559，在約占全國耕地面積一半的土地上生產(chǎn)了全國75％的糧食和90％的經(jīng)濟(jì)作物，灌溉對(duì)保障糧食安全作出了重大貢獻(xiàn)。
一、“十三五”農(nóng)業(yè)節(jié)水工作成效顯著
“十三五”以來，繼續(xù)實(shí)施大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項(xiàng)目，灌區(qū)嚴(yán)重病險(xiǎn)、“卡脖子”工程基本得到改造，骨干工程配套率和設(shè)施完好率明顯提高，灌區(qū)灌排基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、灌溉效益衰減的狀況得到改善，管理體制改革深入推進(jìn)，灌區(qū)管理能力和服務(wù)水平逐步提升，有力促進(jìn)了農(nóng)業(yè)節(jié)水增產(chǎn)和農(nóng)民增收，取得了顯著的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。
（一）加強(qiáng)大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造。2017年，國家發(fā)展改革委、水利部聯(lián)合印發(fā)了《全國大中型灌區(qū)續(xù)建配套節(jié)水改造實(shí)施方案（2016—2020年）》，涉及全國341處大型灌區(qū)及南疆63處中型灌區(qū)，方案總投資589.5億元。2016—2020年，累計(jì)下達(dá)329處大型灌區(qū)、52處中型灌區(qū)投資計(jì)劃564.8億元，其中中央投資426.8億元。累計(jì)完成渠道整修3.4萬多公里，輸配水建筑物除險(xiǎn)加固13萬多處，新增恢復(fù)有效灌溉面積670多萬畝，改善灌溉面積9000多萬畝，新增糧食生產(chǎn)能力近500萬噸，新增節(jié)水能力近100億米3，有力促進(jìn)了糧食增產(chǎn)、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。到2020年年底，基本完成 方案中大型灌區(qū)續(xù)建配套節(jié)水改造規(guī)劃任務(wù)。2018年機(jī)構(gòu)改革后，水利部聯(lián)合財(cái)政部印發(fā)《全國重點(diǎn)中型灌區(qū)節(jié)水配套改造實(shí)施方案（2019—2020年）》，明確重點(diǎn)中型灌區(qū)改造的范圍和建設(shè)內(nèi)容。2019—2020年，共安排水利發(fā)展資金116.79億元支持687個(gè)灌區(qū)開展節(jié)水改造，到2020年年底，687個(gè)灌區(qū)基本完成節(jié)水配套改造任務(wù)，影響灌區(qū)運(yùn)行的“卡脖子”問題初步得到解決。
（二）大力實(shí)施高效節(jié)水灌溉工程建設(shè)。2017年，水利部、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部等五部委聯(lián)合印發(fā)《“十三五”新增1億畝高效節(jié)水灌溉面積實(shí)施方案》，分解任務(wù)，部署工作。水利部、財(cái)政部將高效節(jié)水灌溉建設(shè)任務(wù)作為分配中央財(cái)政農(nóng)田水利建設(shè)資金的重要依據(jù)，明確要求重點(diǎn)保證高效節(jié)水灌溉投入。“十三五”期間。每年發(fā)展高效節(jié)水灌溉2000萬畝以上，均超額完成年度目標(biāo)任務(wù)，其中2016年、2017年和2018年分別完成高效節(jié)水灌溉面積2 182萬畝、2165萬畝和2158萬畝，包括噴灌950萬畝、微灌2119萬畝、管灌3436萬畝，新增節(jié)水能力近60億米3。截至2019年年底，全國高效節(jié)水灌溉面積達(dá)到3.39億畝。2018年機(jī)構(gòu)改革后，農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目管理職責(zé)劃轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。
（三）推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革。指導(dǎo)各地開展大中型灌區(qū)供水成本核算，明確工程運(yùn)行成本，為水價(jià)形成奠定基礎(chǔ)。組織實(shí)施大中型灌區(qū)改造時(shí)，將計(jì)量設(shè)施建設(shè)作為重點(diǎn)內(nèi)容，在灌區(qū)重要引水口、分水口、用水管理分界界面等處健全量水設(shè)施，其中2019年新建供水計(jì)量設(shè)施約3.78萬處，灌區(qū)骨干工程計(jì)量水平進(jìn)一步提高。推進(jìn)農(nóng)業(yè)用水總量控制和定額管理制度的落實(shí)，將農(nóng)業(yè)用水總量指標(biāo)分解到村集體、用水戶等用水主體。指導(dǎo)13個(gè)省區(qū)開展了農(nóng)業(yè)灌溉用水定額修訂工作，7個(gè)省區(qū)已于2019年頒布實(shí)施新的灌溉用水定額。2018—2020年通過水利發(fā)展資金共安排45億元，支持各地探索建立農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。截至2019年年底，全國累計(jì)實(shí)施農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革面積2.9億畝。
在灌溉面積擴(kuò)大、灌溉保證率提高、糧食總產(chǎn)量穩(wěn)步增加的情況下，我國農(nóng)業(yè)用水總量持續(xù)下降，農(nóng)業(yè)灌溉用水效率和效益逐步提高。2019年降到3700億米3，占總用水量的比重降到61％。我國農(nóng)田灌溉排水事業(yè)的發(fā)展，特別是大中型灌區(qū)改造建設(shè)為保障我國糧食安全、農(nóng)民持續(xù)增收、促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和緩解水資源供需矛盾，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用作出了重大貢獻(xiàn)。
二、我國農(nóng)田水利在保障國家糧食安全面臨的主要問題
我國農(nóng)田水利在取得巨大成績(jī)的同時(shí)，在保障農(nóng)業(yè)用水方面還面臨著一些問題，存在著一些亟須解決的短板。
（一）農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施依然薄弱。工程缺乏與老化失修問題并存，農(nóng)田水利的防災(zāi)、減災(zāi)、興利的能力和標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)要求相比，還有很大差距。全國小型農(nóng)田水利工程完好率平均不到50％，大型灌排泵站設(shè)備完好率不足60％，大中型灌區(qū)中有60％工程設(shè)施不配套。
（二）農(nóng)田水利工程管護(hù)不到位。大中型灌區(qū)維養(yǎng)經(jīng)費(fèi)落實(shí)率只有35％，80％的灌區(qū)年度維養(yǎng)缺乏計(jì)劃性，50％的灌區(qū)管理制度和標(biāo)準(zhǔn)體系不健全。基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)人員數(shù)量嚴(yán)重不足、年齡老化、專業(yè)技術(shù)人員所占比例普遍偏低，難以為農(nóng)田水利建設(shè)運(yùn)行提供有效保障。
（三）改革推進(jìn)不平衡。超過半數(shù)的小型農(nóng)田水利工程存在產(chǎn)權(quán)不清晰、管護(hù)主體和責(zé)任不明確等問題。農(nóng)業(yè)用水計(jì)量設(shè)施不配套、精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金落實(shí)難，南方等豐水地區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革推進(jìn)難度大，難以將農(nóng)業(yè)用水總量指標(biāo)細(xì)化分解到村組、用水合作組織等用水主體。
三、“十四五”推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水有關(guān)工作打算
糧食安全問題始終是治國安邦的頭等大事，加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水是實(shí)施“藏糧于地 藏糧于技”戰(zhàn)略的重要舉措。“十四五”時(shí)期，重點(diǎn)推進(jìn)六方面工作。
（一）持續(xù)推進(jìn)大中型灌區(qū)續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造。按照近年來中央1號(hào)文件和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃關(guān)于“推進(jìn)大中型灌區(qū)續(xù)建配套與現(xiàn)代化建設(shè)”要求，做好大中型灌區(qū)續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造。重點(diǎn)開展影響灌區(qū)效益發(fā)揮、病險(xiǎn)嚴(yán)重的骨干灌排工程設(shè)施除險(xiǎn)加固、配套達(dá)標(biāo)，更新改造大中型灌排泵站，健全完善量測(cè)水設(shè)施，推進(jìn)灌區(qū)信息化建設(shè)，建立健全良性運(yùn)行管理體制機(jī)制。
（二）嚴(yán)格農(nóng)業(yè)用水管理。把水資源作為最大剛性約束，堅(jiān)持以水定地、以水定產(chǎn)，推行農(nóng)業(yè)用水總量控制和定額管理，指導(dǎo)地方以縣級(jí)行政區(qū)域用水總量控制指標(biāo)為基礎(chǔ)，按照灌溉用水定額，逐步把指標(biāo)細(xì)化分解到用水主體，明確水權(quán)，嚴(yán)格用水計(jì)量，實(shí)行總量控制。以各省區(qū)為單位盡快修訂完善地方用水定額，建立覆蓋主要農(nóng)作物的用水定額體系。調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)布局，推進(jìn)農(nóng)業(yè)用水集約、節(jié)約利用。
（三）深入推進(jìn)灌排工程標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化管理。持續(xù)深化灌區(qū)管理體制改革，嚴(yán)格定編定崗定員管理，健全灌區(qū)各項(xiàng)管理制度，完善工程管理標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)安全生產(chǎn)管理體系建設(shè)，建立完善科學(xué)的灌區(qū)供用水管理體系，全額落實(shí)灌區(qū)“兩費(fèi)”。積極推行事企分開、管養(yǎng)分離，壓實(shí)各級(jí)管理主體責(zé)任，強(qiáng)化工程日常運(yùn)行管護(hù)，積極推行社會(huì)化、專業(yè)化管護(hù)，加強(qiáng)灌區(qū)人員培訓(xùn)，不斷提升灌排工程管理能力和服務(wù)水平。
（四）加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革。結(jié)合相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)，不斷完善工程體系和計(jì)量設(shè)施，加強(qiáng)用水管理，強(qiáng)化總量控制。推動(dòng)有關(guān)地區(qū)開展大中型灌區(qū)成本監(jiān)審和水價(jià)調(diào)整。探索實(shí)行分類水價(jià)，逐步推行分檔水價(jià)。建立農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制、節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，多渠道籌集精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金。依托最嚴(yán)格水資源管理制度考核和糧食安全省長責(zé)任制考核，壓實(shí)地方政府主體責(zé)任。
（五）強(qiáng)化農(nóng)田水利工程運(yùn)行維護(hù)監(jiān)管。根據(jù)國家機(jī)構(gòu)改革方案及國務(wù)院有關(guān)協(xié)調(diào)會(huì)議精神，水利部主要負(fù)責(zé)農(nóng)田水利設(shè)施運(yùn)行維護(hù)監(jiān)管。水利部門將積極探索建立農(nóng)田水利設(shè)施運(yùn)行維護(hù)情況評(píng)估辦法和考核機(jī)制，研究制定科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，爭(zhēng)取將農(nóng)田水利評(píng)估考核結(jié)果納入鄉(xiāng)村振興和糧食安全省長責(zé)任制考核內(nèi)容，壓實(shí)地方在農(nóng)田水利建設(shè)管護(hù)方面的主體責(zé)任。
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