從上海農(nóng)墾改制建立內(nèi)控制度看加強集團內(nèi)部會計監(jiān)督之必要

時間：2002-03-22 作者： 來源：《中國農(nóng)業(yè)會計》 點擊次數(shù)：9576

自今年7月1日開始實施的新《會計法》，第一次把建立健全單位內(nèi)部控制制度要求，作為會計監(jiān)督 "三位一體"（單位內(nèi)部監(jiān)督、社會監(jiān)督和政府監(jiān)督）的基礎和核心，寫入了規(guī)范會計行為的根本大法。認真學習、貫徹《會計法》關于內(nèi)控制度和會計監(jiān)督方面的強制性要求，對于建立、健全農(nóng)墾企業(yè)集團的內(nèi)部控制制度，切實加強集團內(nèi)部的會計監(jiān)督、逐步完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，促進農(nóng)墾經(jīng)濟健康發(fā)展，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。 　　 一、現(xiàn) 狀 　　 農(nóng)墾企業(yè)集團，大多是在農(nóng)墾（農(nóng)場）局的基礎上改制后建立起來的。經(jīng)過幾年的實踐，它在發(fā)揮農(nóng)墾企業(yè)的總體優(yōu)勢，增強綜合競爭能力，樹立艱苦奮斗、開拓進取的企業(yè)形象，以及促進理順體制、轉(zhuǎn)換機制、增強經(jīng)濟活力等方面，都發(fā)揮了很大的作用。尤其是一批經(jīng)過國有資產(chǎn)授權經(jīng)營的農(nóng)墾企業(yè)集團在改制后已逐步形成了以資本為紐帶的母、子公司關系，能夠按照《公司法》和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，明晰產(chǎn)權，權責分明。政企分開，科學管理，逐步建立法人治理結(jié)構(gòu)各地從實際出發(fā)，相繼建立了集團總公司的內(nèi)部控制制度，為發(fā)揮單位內(nèi)部會計監(jiān)督的作用，提供了有利的條件。如率先改制的上海市農(nóng)工商集團總公司，在1995年6月經(jīng)工商注冊登記取得法人地位后，為了充分發(fā)揮農(nóng)墾企業(yè)集團的投資決策、資本經(jīng)營、發(fā)展戰(zhàn)略研究等基本職能，在改制當年就實行了董事會領導下的總經(jīng)理負責制，制定了投資管理辦法以及對于公司經(jīng)營者進行經(jīng)濟責任考核和獎勵的暫行辦法等內(nèi)控制度；次年又下發(fā)了《財務管理暫行規(guī)定》。1999年該集團推出了《國有產(chǎn)權代表管理辦法》、《財務預算試行辦法》、《子公司收益分配辦法》、《內(nèi)部審計辦法》等7項制度，再次重申：子公司經(jīng)理是母公司委派的國有產(chǎn)權代表，對授權經(jīng)營的國有資產(chǎn)保值增值負責；子公司的總經(jīng)理的任免權、100萬元以上項目的投資決策權、收益分配權、國有產(chǎn)權處置收入歸集團總公司；集團與子公司之間由上下級的從屬依附型關系，轉(zhuǎn)為出資人與被投資人之間的母子公司的資本紐帶關系。從1999年開始，在子公司已實行合并會計報表制度的基礎上，又要求所有成員企業(yè)實行合并會計報表制度，從而為掌握集團的經(jīng)濟總量、經(jīng)濟實力和財務狀況提供了有效的會計信息。 　　 幾年的實踐，各地農(nóng)墾企業(yè)集團在內(nèi)部控制制度的建立和內(nèi)部會計監(jiān)督職能的發(fā)揮上，都有很多成功的做法，為規(guī)范會計行為，保證財務會計報告的真實性、完整性，起了重要的作用。但是，與新《會計法》和公司法人治理結(jié)構(gòu)的要求相比，還存在著不少薄弱環(huán)節(jié)，與適應加入WTO后的國際競爭的挑戰(zhàn)相比，還有相當大的差距。主要表現(xiàn)在： 　　 一是組織機構(gòu)不健全，權責難以分明。現(xiàn)代公司法人治理結(jié)構(gòu)下，股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層，應分別履行公司的決策、監(jiān)督和執(zhí)行董事會決策的經(jīng)營職能，從而形成權責分明、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的組織機構(gòu)。但是，目前有的集團公司的董事長、總經(jīng)理依然由一個人"雙肩挑"；有的不開股東會、不設監(jiān)事會；有的以黨政班子集體討論替代董事會的決策職能和經(jīng)理層的經(jīng)營決策、日常管理職能。 　　 二是政企依然難分，目標重點不清。農(nóng)墾企業(yè)集團大多保留著農(nóng)墾局的政府管理職能，"兩塊牌子，-套班子"，繼續(xù)履行地域性的社區(qū)穩(wěn)定職能，承擔了社區(qū)經(jīng)濟負擔的義務。要實現(xiàn)集團公司財富最大化的發(fā)展戰(zhàn)略目標，與穩(wěn)定目標之間經(jīng)常發(fā)生矛盾。不穩(wěn)定則難發(fā)展，要穩(wěn)定則離不開資金支持；在資金緊缺的條件下，顧此失彼，影響了經(jīng)濟發(fā)展重點目標的實現(xiàn)。 　　 三是法人層次太多，容易造成失控；在農(nóng)墾系統(tǒng)，從集團總公司到最基層的企業(yè)，有的多達6個層次。由于層次過多，跨度太大，難以控制，使大量資金付諸東流，國有資產(chǎn)損失重大。 　　 四是內(nèi)控制度不全，會計監(jiān)督不嚴，集團從組織機構(gòu)控制、授權批準控制，到預算控制、風險控制、報告制度控制，在許多重要環(huán)節(jié)上，還沒有真正形成相互分離、相互聯(lián)系、相互制約、相互監(jiān)督的內(nèi)部控制制度；重大對外投資、資產(chǎn)處置等決策的程序還缺乏科學化、民主化；對經(jīng)濟活動中遇到的經(jīng)營風險、財務風險，還缺乏快速應變的防范控制能力；在重大決策發(fā)生失誤后，還沒有真正形成賠償責任制度；母公司對子公司的會計監(jiān)督、指導還流于形式，缺乏經(jīng)常性的督導。 　　 五是考核不盡科學，獎懲未能對應。集團對子公司經(jīng)理，子公司對其全資企業(yè)廠長的績效考核，還缺乏一套比較科學合理的指標考核體系，容易出現(xiàn)能獎不能罰、負盈不負虧的不對應問題；容易出現(xiàn)盈利時強調(diào)個人作用，虧損時強調(diào)客觀原因的現(xiàn)象；容易產(chǎn)生會計信息被人為調(diào)節(jié)的問題。 　　 二、原 因 　　 分析存在上述問題的原因，主要有以下四個方面： 　　 第一是歷史原因；由于農(nóng)墾企業(yè)集團是在農(nóng)墾局的基礎上翻牌改制的，而各農(nóng)場、墾區(qū)盡管已經(jīng)成為集團的子公司，但是，它的地域性、社會性的特點沒有變；承擔社區(qū)穩(wěn)定的職能沒有變，從而也就很難實現(xiàn)真正意義上的政企分開。因此，不少農(nóng)墾企業(yè)集團，還保留了農(nóng)墾局或農(nóng)場局的牌子。 　　 同時，由于原來的農(nóng)墾局是代表政府進行行政管理的，所以，改制后的農(nóng)墾企業(yè)集團，在戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略步驟、戰(zhàn)略措施、功能定位、管理方式、管理重點等方面，往往還沿襲原來的一套思路，從而難以真正按照建立公司法人治理結(jié)構(gòu)的要求，設立責任分明、責權對應、相互聯(lián)系；有效制衡的組織結(jié)構(gòu)。 　　 第二是社會原因。根據(jù)現(xiàn)行的管理體制，農(nóng)墾系統(tǒng)除中央直屬的四大墾區(qū)外，行政管理隸屬于地方，業(yè)務管理受農(nóng)墾總局指導。在改制為集團公司后，地方政府對農(nóng)墾集團的組織機構(gòu)設置，如建立監(jiān)事會、委派財務總監(jiān)、設置總會計師崗位等。與財政、國有資產(chǎn)管理、監(jiān)察部門一道提出了要求，但對于未設置的沒有采取相應的措施，也沒有進行委派。這些是形成農(nóng)墾集團組織機構(gòu)缺陷的一個重要原因。 　　第三是客觀原因。由于農(nóng)墾集團公司是一個農(nóng)、林、牧、副、漁"五業(yè)并舉"，農(nóng)、工、商、運、建、服綜合經(jīng)營，集穩(wěn)定、改革、發(fā)展職能和公司經(jīng)濟職能與代表政府職能于一體的區(qū)域性經(jīng)濟組織，所以，給考核指標體系的沒置增添了難度，給內(nèi)部控制制度的建立與健全增加了特殊性的要求，也對內(nèi)部會計監(jiān)督提出了個性化的要求。 　　 第四是主觀原因。農(nóng)墾企業(yè)集團不同程度地受傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟管理體制和行政管理手段為主的思想影響，在面臨加入WTO、全球經(jīng)濟一體化信息化、市場經(jīng)濟法制化挑戰(zhàn)的今天，農(nóng)墾企業(yè)集團如果主觀上再沒有一種加快轉(zhuǎn)制、建制的緊迫感、危機感、歷史責任感，就將貽誤戰(zhàn)機，影響公司法人治理結(jié)構(gòu)的建立，影響新《會計法》的貫徹執(zhí)行，影響農(nóng)墾企業(yè)會計行為的規(guī)范化，進而影響農(nóng)墾經(jīng)濟的健康發(fā)展和經(jīng)濟效益的持續(xù)增長。幾年來的實踐證明，凡是主觀上重視轉(zhuǎn)制、建制，并實施內(nèi)控制度、重視會計監(jiān)督的，會計信息失真就比較少，經(jīng)濟運行質(zhì)量就比較高；反之，則容易發(fā)生重大失誤。例如，上海農(nóng)墾的牛奶公司近幾年由于比較重視建立、健全內(nèi)控制度，發(fā)揮財務會計監(jiān)督的作用；通過實行財務預算、考核經(jīng)濟運行質(zhì)量指標，使銷售收入和公司凈利潤保持了持續(xù)快速增長，目前公司的國內(nèi)市場占有率位居全國同行業(yè)前三位。而同處上海農(nóng)墾的某子公司因放松內(nèi)部控制，發(fā)生巨額虧損被迫降為三級法人組織。 　　 三、建 議 　　 針對上述，根據(jù)《會計法》、《公司法》和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，結(jié)合農(nóng)墾集團的特點，筆者就建立健全農(nóng)墾企業(yè)集團內(nèi)部控制制度；切實加強集團內(nèi)部的會計監(jiān)督，提出如下措施建議：首先，要加強學習，統(tǒng)一思想；提高貫徹新《會計法》的自覺性。農(nóng)墾系統(tǒng)的各單位領導，必須進一步加強學習新《會計法》和財會知識，充分認識作為責任主體的緊迫性和必要性；提高帶頭貫徹執(zhí)行新《會計法》的自覺性。在學習、貫徹過程中，要突破認識誤區(qū)，克服思想障礙，進一步解放思想、更新觀念。只有通過系統(tǒng)的學習，才能充分認識單位負責人的會計責任，才能充分認識會計信息失真對投資人、債權人、政府和單位各方面的危害性，從而提高保證財務會計報告真實、完整的自覺性；通過機構(gòu)設置、崗位分工、任用人員、健全制度、考核獎懲等一系列措施，確保會計工作規(guī)范化。 　　 其次，要理順體制，轉(zhuǎn)換機制，提高建立健全集團內(nèi)控制度的科學性和可操作性。在農(nóng)墾局改制為農(nóng)墾企業(yè)集團公司后，在繼續(xù)代理社區(qū)穩(wěn)定的政府職能的條件下，可先進行政企分設。將政府職能與企業(yè)職能相分離，為進一步實現(xiàn)政企分開創(chuàng)造條件。凡屬于行使政府職能這一塊的人員經(jīng)費和用于醫(yī)院、學校、社區(qū)基礎性設施和社區(qū)穩(wěn)定的必要資金，可以像上海那樣，由財政局核定撥款，交農(nóng)墾局專款專用。在此基礎上，對清產(chǎn)核資后的集團公司國有凈資產(chǎn)，經(jīng)財政、國有資產(chǎn)管理部門授權后交由集團經(jīng)營；集團總公司與其全資、控股子公司之間。子公司與其全資、控股企業(yè)之間，形成以資本為紐帶的出資人制度，集團總公司擁有對被投資子公司（或企業(yè)）產(chǎn)權代表的任免權、重大投資決策權、財務預算審批權、收益分配權、經(jīng)濟責任審計委托權和內(nèi)部審計權等。同時，公司作為企業(yè)所得稅的納稅人，繼續(xù)享受先征后返政策，用于彌補國有權益的不足同時核銷歷史遺留的不良資產(chǎn)，以利于農(nóng)墾企業(yè)集團輕裝上陣。 　　 在理順體制的基礎上，要按照"有所為、有所不為"的原則，要求子公司進一步加大改制、轉(zhuǎn)制的力度，減少管理層次，解決法人層次過多、搞經(jīng)營善管理的能人過少、注冊資本總量小于實收資本、容易流失國有資產(chǎn)，以及債多、人多、出血點多等問題，真正按照市場的需要轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制。 　　 此外，要按照科學性、合法性、可操作性和重要性、效率性、效益性的原則，建立、健全集團公司內(nèi)部控制制度，形成集團總公司內(nèi)部、子公司內(nèi)部、企業(yè)內(nèi)部的控制制度體系和內(nèi)部的會計監(jiān)督體系，為保證會計信息真實、完整，保證管理系統(tǒng)循環(huán)暢通，實現(xiàn)集團總公司的戰(zhàn)略目標服務。 　　 再次，要突出重點，兼顧一般，加大內(nèi)部控制制度的執(zhí)行、檢查的力度。當前，先要按照集團總公司本部（即母公司）的功能定位，完善組織結(jié)構(gòu)，形成股東會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層各負其職、各盡其責、有效制衡的結(jié)構(gòu)體系。國有獨資的集團公司，可通過招商引資、轉(zhuǎn)讓股權、由地方財政局、國有資產(chǎn)管理部門派出股東代表和董事、監(jiān)事會主席等方式，解決股東會與董事會合一、董事會中無外系統(tǒng)代表和獨立董事、監(jiān)事會對同級董事、經(jīng)理層的經(jīng)濟行為不監(jiān)督等問題。然后，要建立完善議事規(guī)則；明確"新三會"和經(jīng)理層各自的權限、職責。根據(jù)授權批準控制的要求；明確各職能部門的權限范圍和相應職責，以及相互協(xié)調(diào)配合的具體要求。對于重大的對外投資決策、籌資用資、資本支出，資產(chǎn)重組和資本經(jīng)營、資產(chǎn)經(jīng)營等事項；須經(jīng)特別授權，同時明確授權、執(zhí)行、審核、記錄各環(huán)節(jié)的責任人的權限、職責。對于實行全面財務預算的子公司；在審批現(xiàn)金流量預算的同時，包括對投資活動中現(xiàn)金流出的項目審核。集團內(nèi)部審計制度；著眼于制度執(zhí)行情況的檢查、考核和經(jīng)濟效益審計。對于子公司內(nèi)部控制制度建立、健全和執(zhí)行情況，重點放在執(zhí)行情況的檢查、督導上，在實踐中逐步完善。 　　 第四；要加強考核，兌現(xiàn)獎懲，嚴格內(nèi)部監(jiān)督。在考核中，要實行定性分析與定量分析相結(jié)合，以定量指標為主；發(fā)展速度指標和運行質(zhì)量指標相結(jié)合，以運行質(zhì)量指標為主；非經(jīng)濟指標與經(jīng)濟指標相結(jié)合，以經(jīng)濟指標為主。要建立風險控制制度和重大事項報告制度，避免因發(fā)生重大失誤而使國有資產(chǎn)遭受重大損失。在兌現(xiàn)獎勵時，要留出風險抵押金，待任期終結(jié)審計確認績效后，才能予以全部兌現(xiàn)。還要建立經(jīng)營者離任審計制度和管理審計制度，及時釋放風險，防止問題累積。 　　 此外，要切實加強會計監(jiān)督，財務、審計、監(jiān)督部門從人員配備到監(jiān)督職能的分工、階段性重點的確定，都要通盤考慮。當前，首先要認真對照《會計法》的要求進行自查，并對發(fā)現(xiàn)的問題及時采取措施整改。其次，要加強對子公司、企業(yè)會計行為的監(jiān)督、指導。從填制、審核憑證，到設帳、登帳、結(jié)帳、編制財務會計報告等各環(huán)節(jié)，都要把關守口，同時要注重內(nèi)部稽核和帳目核對、財產(chǎn)清查、會計檔案管理等重點環(huán)節(jié)的監(jiān)督。 總之，只要我們充分發(fā)揮集團內(nèi)部會計監(jiān)督的自律性的基礎性作用，同時重視發(fā)揮社會審計監(jiān)督的鑒證性作用，并自覺接受政府部門的權威性監(jiān)督，就一定能促進農(nóng)墾企業(yè)集團財會工作水平的不斷提高。 作者：曹曉風 作者單位：上海農(nóng)墾總公司 2000年

責任編輯：xiong