自然資源是形成和實現生態產品價值的物質基礎。高水平保護和高效率利用自然資源，對于推動生態產品價值實現具有重要意義。為深入貫徹《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》，推動完善生態產品價值實現機制，近日，自然資源部印發《關于高水平保護高效率利用自然資源推動生態產品價值實現的意見》（自然資發〔2024〕281號，以下簡稱《意見》）。自然資源部自然資源所有者權益司有關負責人就《意見》的出臺背景、總體考慮和主要內容等方面進行了解讀。
一、《意見》出臺的背景和意義是什么？
習近平總書記高度重視生態產品價值實現工作，多次發表重要講話，作出重要指示批示。2018年，習近平總書記在深入推動長江經濟帶發展座談會上強調，探索政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現路徑。2020年，習近平總書記在全面推動長江經濟帶發展座談會上再次強調，要加快建立生態產品價值實現機制，讓保護修復生態環境獲得合理回報，讓破壞生態環境付出相應代價。2023年，習近平總書記在全國生態環境保護大會上進一步指出，拓寬綠水青山轉化金山銀山的路徑。今年以來，習近平總書記作出一系列重要指示，強調要健全生態產品價值實現機制。
自然資源部黨組認真貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神和黨中央、國務院部署安排，積極配合國家發展改革委推動國家生態產品價值實現機制試點、制定生態產品價值評價核算規范等工作，同步開展了自然資源領域生態產品價值實現理論研究、實踐探索、案例發布等工作。在總結近年來自然資源系統推動“兩山”轉化的理論和實踐成果基礎上，自然資源部研究制定了《意見》，立足自然資源部門職責職能，通過高水平保護和高效率利用自然資源，夯實生態產品的供給基礎，推動生態產品的價值顯化和權益實現，健全完善生態產品價值實現機制。
《意見》對自然資源領域推進生態產品價值實現工作作出系統設計和安排，出臺《意見》有以下重大意義：第一，是貫徹落實習近平生態文明思想的重要舉措，有利于走出一條協同推進生態環境保護與綠色低碳發展的新路子，推進人與自然和諧共生的現代化。第二，是踐行綠水青山就是金山銀山理念的關鍵路徑，有利于破解“兩山”轉化的深層次體制機制障礙，推動自然資源優勢轉化為生態發展優勢。第三，是履行“兩統一”職責，促進自然資源資產管理與國土空間規劃、用途管制、生態保護修復統籌協調的必然要求，生態產品的價值顯化與國土空間規劃及用途管制、自然資源資產配置等密切相關，加強統籌協調，能夠增加生態產品供給、促進自然資源生態價值提升。第四，是實現資源、資產、資本、資金的良性循環，促進資產增值增效的關鍵環節。一方面，在全面推進美麗中國建設的時代背景下，自然資源資產管理必須堅持生態優先、綠色發展，只有保證生態產品供給的可持續性，才能提升資源資產的綜合效益，維護好所有者權益；另一方面，在保護生態環境的前提下，將多要素自然資源整合為資產組合標的后整體配置，能夠推動解決單一要素配置效益低、保護使用碎片化、容易產生負外部性等問題，讓綠水青山等自然資源“變資產、聚資本、獲資金”，促進自然資源和生態產品價值實現。第五，是培育綠色發展新動能的迫切需要，當前我國已轉向高質量發展階段，以犧牲環境和過度、單一依賴土地要素投入的模式已難以為繼。建立生態產品價值實現機制，就是要通過明確產權主體、健全權利體系、整體配置資產、加強收益管理等步驟，顯化山水林田湖草沙等多要素自然資源資產的綜合效益，讓生態優勢源源不斷轉化為發展優勢。
二、《意見》的起草過程和總體框架是什么？
《意見》起草過程中，重點開展了以下工作：一是系統梳理、認真學習領會習近平總書記關于生態產品價值實現機制的重要論述精神，作為起草《意見》、推動工作的根本遵循。二是開展理論研究。從自然資源管理角度出發，對生態產品的概念內涵、分類體系、實現路徑等進行專題研究，為起草《意見》、開展工作奠定理論基礎。三是加強典型示范。自2020年起陸續發布了5批53個典型案例，總結提煉了外溢共享型、賦能增值型、配額交易型三類典型路徑，推進實踐探索和模式創新。四是開展試點實踐。選擇江蘇、廣東、福建等6省的10個市縣開展自然資源領域試點，在工作基礎、多元路徑、技術體系、政策制度等方面取得了積極成效，形成了一批理論、實踐、技術和制度成果。五是廣泛征求意見。聽取地方、科研機構和專家學者等意見建議，尊重基層首創精神，將地方行之有效的做法和經驗，總結上升為政策制度。
在上述工作的基礎上，聚焦自然資源保護和利用的辯證統一，融合自然資源的管理鏈條和生態產品的價值實現鏈條，總結提煉自然資源領域推動“兩山”轉化的總體要求、主要內容和關鍵舉措，形成了《意見》“1+3+1”的總體框架，共五個部分：第一部分是總體要求，明確了指導思想、基本原則和到2029年、2035年的主要目標。第二部分至第四部分提出了自然資源領域推動生態產品價值實現的主要內容。一是夯實生態產品價值實現的資源和空間基礎，這是生態產品的“生產環節”，通過高水平保護自然資源，讓綠水青山的“顏值”更高，厚植生態產品價值實現的綠色底色。二是提升生態產品價值實現的資源要素供給和配置效能，這是生態產品的“配置環節”，通過高質量賦能自然資源，讓價值實現的“動力”更強，促進資產配置效率最優化和效益最大化。三是創新生態產品價值實現新機制，這是生態產品的“交易環節”，通過高效率利用自然資源，讓金山銀山的“成色”更足，實現自然資源和生態產品的綜合效益。第五部分是組織保障，提出強化部門協同、持續發布典型案例等保障措施。
三、如何夯實生態產品價值實現的資源和空間基礎？
加強國土空間規劃戰略引導和自然生態系統整體保護修復，提升生態系統多樣性、穩定性、持續性，是完善生態產品價值實現機制的基本前提和應有之義。《意見》圍繞夯實生態產品價值實現的資源和空間基礎，提出了三個方面的具體舉措：
一是強化國土空間規劃戰略引導。統籌落實國家重大戰略，強化國土空間規劃對國土空間開發保護和生態產品價值實現的基礎性、引領性作用。通過編制實施全國主體功能區優化實施方案，引導農產品主產區、重點生態功能區、城市化地區等不同地區，立足自身資源稟賦特點，充分發揮比較優勢，因地制宜推動生態產品價值實現。
二是嚴格自然生態保護空間底線約束。通過切實守牢耕地保護紅線、落實生態保護紅線、嚴格管控城鎮開發邊界，健全以國土空間規劃為基礎、以國土空間用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度，推動形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的空間格局。
三是實施自然生態系統整體保護、系統修復、綜合治理。自然生態系統是一個有機整體，通過學習運用習近平生態文明思想“廈門實踐”經驗，久久為功推進山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，全面推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設，加強生物多樣性保護，才能提高優質生態產品供給能力，讓價值實現成為“有本之木、有源之水”，奠定生態產品價值實現的基礎。
四、如何提升生態產品價值實現的資源要素供給和配置效能？
生態產品價值實現離不開自然資源的要素保障和資產的有效供給。《意見》總結并明確了提升資源要素供給和配置效能的主要舉措：
一是推進自然資源確權登記和設權賦能。重點是通過自然資源統一調查監測和確權登記等，摸清資源底數，明確生態產品權責歸屬。健全自然資源資產的權利體系，按照自然資源資產所有權與使用權相分離的原則，完善國有農用地、未利用地權利體系，構建無居民海島權利體系，探索土地、海域、水域使用權等分層設權，推動各類自然資源資產使用權等權利組合設置，促進自然資源資產增值增效。
二是推動編制自然資源資產配置方案和實施計劃。重點是按照公益性、經營性等特征，分類劃定儲備片區和配置單元，統籌謀劃自然資源資產儲備、配置、價值實現、收益管理等內容，并加強與國土空間規劃的反饋和協同。根據配置方案編制實施計劃，結合落實詳細規劃有關規劃用途、開發強度等要求，明確自然資源資產配置的時序、方式、規模、用途等，引導自然資源資產布局合理、結構優化。
三是推動自然資源資產組合供應。根據自然資源資產配置方案和實施計劃，有序開展自然資源資產組合供應。探索通過收儲、租賃、置換和入股等方式，將一定空間范圍內分散的自然資源資產進行集中，形成主體明確、邊界清晰的自然資源資產組合標的，比如“土地+”“海域+”“地下+地表+地上”等資產組合，再開展資產整體配置，促進資產配置效率最優化和效益最大化。
五、自然資源領域創新生態產品價值實現機制有哪些舉措？
生態產品價值實現涉及各方面、多領域，需要強化機制創新和政策支持。《意見》提出了自然資源領域創新生態產品價值實現機制的重要舉措，具體包括：
一是建立資源權益指標市場化交易機制。重點是探索大陸自然岸線占修平衡制度，新增建設項目占用自然岸線的，由項目建設單位承擔修復與占用相當的生態恢復岸線責任；開展非耕地墾造、恢復耕地形成的補充耕地指標流轉；試點探索在生態保護紅線內建設用地優先轉為林地、草地、濕地，騰退的建設用地可按一定比例折算為新增城鎮建設用地規模，調整到城鎮開發邊界內，不占用現有開發邊界規模和擴展倍數，推動形成“使用者付費、受益者補償、保護修復者獲益”的利益導向機制。逐步建立“調查監測—確權登記—碳匯計量—底價評估—市場交易—金融支持”的生態系統碳匯全鏈條交易機制，支持生態系統碳匯項目通過全國溫室氣體自愿減排交易市場、碳普惠機制等獲得收益，打通生態系統碳匯可度量、可交易、可實現的價值實現路徑。
二是健全生態補償賠償機制。重點是立足主體功能定位，探索生態空間綜合補償模式和各類生態補償資金統籌使用，加大對生態保護紅線覆蓋比例較高地區支持力度。鼓勵生態產品供給地和受益地按照自愿協商原則，通過資金補償、產業轉移、共建園區等方式，開展橫向生態保護補償。推進自然資源資產損害賠償制度建設，逐步建立損害的發現、核實、索賠和報告機制，維護自然資源資產所有者權益。
三是推進自然資源領域生態產業化和產業生態化。充分發揮自然資源的綜合效益，科學利用海洋、地質遺跡、地熱、礦泉水等特色自然資源，發展海水淡化與綜合利用、海洋可再生能源、海洋生態牧場、地質文化村建設等生態產業化開發，將綠水青山的自然財富、生態財富轉變為經濟財富、社會財富。加快礦山生態修復、礦產資源綜合利用、二氧化碳地質封存等綠色技術創新和產業化應用，促進資源的高效循環使用，推動產業綠色轉型，實現產業生態化。探索在自然資源富集、生態產品生產能力較強的地區，建立全要素、全產業覆蓋的生態產業化和產業生態化運行機制，促進產業與生態融合發展。
責任編輯：經濟研究處
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