摘要：新時代的中國農村改革發展面臨不少需要深入研究的問題，本文重點從全面推進鄉村振興與加快建設農業強國的關系、建設農業強國的首要任務是增強自身糧食和重要農產品的供給保障能力、實施鄉村振興戰略與加快形成新型工農城鄉關系、堅持農村基本經營制度和推進農業經營制度創新、農村集體經濟組織的立法問題五個方面進行了闡述分析，并提出了筆者的觀點，以求共同探討。
關鍵詞：鄉村振興農業強國糧食安全城鄉關系經營制度農村集體經濟組織
一、全面推進鄉村振興與加快建設農業強國的關系
2017年10月，黨的十九大提出“實施鄉村振興戰略”;2022年10月，黨的二十大在“全面推進鄉村振興”的要求中，又提出了“加快建設農業強國”的目標。時隔5年，黨中央對實施鄉村振興戰略為什么要提出新目標？這主要因為國內外形勢發生了深刻變化，從而鄉村振興應承擔的任務也必須有新擴展。
（一）黨的十九大提出“實施鄉村振興戰略”，主要是針對加快解決新時代國內社會的主要矛盾：發展的不平衡、不充分
黨的十九大報告的亮點是闡述了中國特色社會主義進入新時代，并分析了新時代中國社會的主要矛盾，即“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。2017年12月28日，習近平總書記在中央農村工作會議上的重要講話中指出：“實施鄉村振興戰略是從解決我國社會主要矛盾出發的。”此后，習近平總書記還進一步指出：“我國發展最大的不平衡是城鄉發展不平衡，最大的不充分是農村發展不充分。”因此，為了加快解決好新時代中國社會的主要矛盾，就必須著力解決好城鄉發展不平衡、農村發展不充分這個當前社會主要矛盾的主要方面。為此，習近平總書記多次深刻論述了鄉村振興戰略的基本內涵：總方針是堅持農業農村優先發展，總目標是農業農村現代化，總要求是產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕。并且，習近平總書記還明確指出，“實施鄉村振興戰略”是新時代“三農”工作的總抓手。
可見，黨的十九大提出“實施鄉村振興戰略”的基本著眼點在于重塑中國工農城鄉關系，加快農業農村現代化進程，使廣大農民能夠和全國人民一道，實現對美好生活的需要。
（二）黨的二十大在“全面推進鄉村振興”的要求中提出“加快建設農業強國”新目標，主要是強調：面臨世界百年未有之大變局加速演進、不確定難預料因素明顯增多的復雜外部環境，中國要牢牢掌握住發展和安全的主動權
黨的二十大報告的亮點是全面論述了“中國式現代化”。報告指出：中國式現代化，是中國共產黨領導的社會主義現代化，既有各國現代化的共同特征，更有基于自己國情的中國特色。中國式現代化是人口規模巨大的現代化、是全體人民共同富裕的現代化、是物質文明和精神文明相協調的現代化、是人與自然和諧共生的現代化，是走和平發展道路的現代化。黨的二十大報告不僅全面闡述了與西方國家現代化有著本質區別的中國式現代化的這些基本特征，而且還明確向全世界宣示：從現在起，中國共產黨的中心任務就是團結帶領全國各族人民全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興。毫無疑問，這是對西方國家已有的現代化從道路、理論到制度、文化等各方面的挑戰，它必然引起西方國家對中國現代化進程的敵視，從而對中國采取無底線的抹黑、訛詐、遏制、封鎖和極限施壓。
在這樣的國際形勢面前，要堅持走中國自己的現代化道路，就必須守住底線、修補軟肋，提升極端情況下保證生存、發展和國家安全的能力。對中國而言，任何情況下都要確保十四億多人能夠吃飽飯，這是必須堅守的國家安全底線。但實際情況是，盡管中國糧食連年豐收增產，近年來平均每年還是要從國際市場進口約1.5億噸的糧食（包括大豆）才能滿足國內需求。如果極端情況導致國際供應鏈斷裂，那對中國的糧食安全和食物保障將會產生什么樣的影響？
習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“當前，世界百年未有之大變局加速演進，新一輪科技革命和產業變革深入發展，國際力量對比深刻調整，我國發展面臨新的戰略機遇。同時，世紀疫情影響深遠，逆全球化思潮抬頭，單邊主義、保護主義明顯上升，世界經濟復蘇乏力，局部沖突和動蕩頻發，全球性問題加劇，世界進入新的動蕩變革期。我國改革發展穩定面臨不少深層次矛盾躲不開、繞不過，黨的建設特別是黨風廉政建設和反腐敗斗爭面臨不少頑固性、多發性問題，來自外部的打壓遏制隨時可能升級。我國發展進入戰略機遇和風險挑戰并存、不確定難預料因素增多的時期，各種‘黑天鵝’、‘灰犀牛’事件隨時可能發生。我們必須增強憂患意識，堅持底線思維，做到居安思危、未雨綢繆，準備經受風高浪急甚至驚濤駭浪的重大考驗。”“加快建設農業強國”，針對的就是要增強憂患意識，堅持底線思維，確保國家安全的需要。
怎么理解黨的二十大提出的“加快建設農業強國”？
從世界現狀看，凡農業強國，必然是已經實現了農業農村現代化的國家；而已經實現了農業農村現代化的國家，則未必都是農業強國。當今世界，已經實現現代化的國家有38個（人均GDP在3萬美元以上），其中，實現了農業農村現代化的國家不到20個，但能稱得上是農業強國的，卻寥寥無幾。這里面有些是已經實現了農業農村現代化的國家，如日本、荷蘭、以色列等，卻不能稱為農業強國，根本原因就在于這些國家都不能依靠自身力量基本解決本國的食物供給問題。2020年，日本的谷物自給率為32.0%，荷蘭為10.0%，以色列為5.8%,這些國家都必須依靠大量進口谷物和其他食物，才能維持本國國民的生存。這樣講，并不是否認這些國家根據自身實際，發揮自身優勢，走具有自身特點的農業農村現代化道路。應當說，這些國家，在推進科技進步、利用市場機制的力量、發揮自身的比較優勢、充分利用國內國際兩種資源和兩個市場等方面，都取得了很大成就。但無論如何，一個國家，如果不能靠自身力量基本解決國民的食物保障問題，那就稱不上是農業強國，因為它將始終面臨著極端情況下食物供應鏈可能斷裂的風險。更何況，從人口規模看，這幾個國家與中國都無法相提并論。2022年，荷蘭1770.3萬人，以色列955.1萬人，日本的人口規模雖然比較大，12512.4萬人,但也不及中國總人口的9%。因此，這些國家通過發揮自身比較優勢，再利用國際市場進行商品交換，進口自身所需的谷物和其他食物，面臨的風險相對于中國就要低得多。而中國十四億多的人口規模，不依靠自身力量去解決對谷物和其他食物的基本需求，那是不可想象的。近年全球谷物年均產量約30億噸，能投入國際貿易的數量，最高的年份也只有3.6億噸,而中國每年谷物的消費量，已達7億噸上下。因此，中國如果做不到谷物基本自給、口糧絕對安全，想依賴國際市場來解決吃飯問題，根本上是沒有可能性的。而且，過度依賴國際市場，除了會受到谷物和食物貿易數量波動風險影響外，還會受到價格波動風險的影響。2022年是國際糧食市場波動較大的一年，聯合國糧食及農業組織公布的全球谷物價格指數，同比上漲了17.9%，創歷史新高；其中，玉米和小麥價格分別上漲了24.8%和15.6%。而中國2022年進口糧食（包括大豆）1.47億噸，數量比上年減少10.7%，但支付的金額達5499.9億元，比上年增加了13.7%，進口糧食的均價為3741.4元/噸，比上年上漲了27.4%。可見，如果中國市場上供給的糧食主要不是中國糧，那中國的食物價格指數也必然會大幅度上漲，從而引發輸入性通貨膨脹。而2023年，由于全球消費需求萎縮，國際糧價明顯下跌，對中國穩定國內糧價和增加農民收入又形成了較大壓力。從這些事實也可以看出習近平總書記為什么要反復強調中國人的飯碗里主要要裝中國糧。
2013年12月，習近平總書記在中央農村工作會議上的重要講話中曾指出：“一個國家只有立足糧食基本自給，才能掌握糧食安全主動權，進而才能掌控經濟社會發展這個大局。靠別人解決吃飯問題是靠不住的。如果口糧依賴進口，我們就會被別人牽著鼻子走。”“看看世界上真正強大的國家、沒有軟肋的國家，都有能力解決自己的吃飯問題。美國是世界第一糧食出口國、農業最強國，俄羅斯、加拿大和歐盟的大國也是糧食強國。這些國家之所以強，是同糧食生產能力強聯系在一起的。所以，糧食問題不能只從經濟上看，必須從政治上看，保障國家糧食安全是實現經濟發展、社會穩定、國家安全的重要基礎。”2020年，美國的谷物自給率是123.2%，加拿大是184.8%，法國是209.7%，德國是104.2%。俄羅斯在2022年的糧食自給率超過了150%，具有出口糧食6000萬噸（其中小麥4000萬噸）的能力。可見，習近平總書記之所以強調大國，尤其是人口大國必須有能力解決自己的吃飯問題，是因為沒有能力解決自己的吃飯問題就有可能被別人“卡脖子”，甚至在關鍵時刻被人“一劍封喉”。正因如此，黨和國家才如此重視糧食生產，強調在任何情況下都必須確保谷物基本自給、口糧絕對安全。2022年12月23日，習近平總書記在中央農村工作會議上指出：“農業保的是生命安全、生存安全，是極端重要的國家安全。當今世界，百年未有之大變局加速演進，新冠疫情反復延宕，來自外部的打壓遏制不斷升級，各種不確定難預料因素明顯增多。一旦農業出問題，飯碗被人拿住，看別人臉色吃飯，還談什么現代化建設？只有農業強起來，糧食安全有完全保障，我們穩大局、應變局、開新局才有充足底氣和戰略主動。”這充分說明了以中國自身力量為主確保國家糧食安全和國民食物保障在當前國際形勢下的極端重要性。
因此，鄉村振興的著眼點在于解決好國內社會的主要矛盾，實現包括農民在內的全體人民對美好生活的需要；而在鄉村振興過程中加快建設農業強國，著眼點在于守住農業基本盤、強化糧食安全和食物保障這個國家安全“壓艙石”的作用，增強中國在世界大變局中的自主、自立、自強能力。前者是“民之所盼”，后者是“國之大者”，兩者必須相輔相成，才能在國際風云變幻中持續推進中國的現代化事業，也只有堅持內外兼修，才能使中國的現代化事業立于不敗之地。
二、建設農業強國的首要任務是增強自身糧食和重要農產品的供給保障能力
2022年12月23日，習近平總書記在中央農村工作會議上的重要講話中指出：“農業強，首要是糧食和重要農產品供給保障能力必須強。”
（一）中國目前糧食安全的基本狀況
在黨和國家的高度重視下，在廣大農村基層干部和億萬農民的不懈努力下，中國糧食產量已經連續19年豐收增產，2022年更是創造了新的歷史最高水平，總產量達到68652.8萬噸，其中谷物產量為63324.3萬噸，稻谷和小麥的產量分別為20849.5萬噸和13772.3萬噸，人均稻谷和小麥產量達到247.1公斤,確實是做到了“口糧絕對安全”。因此，習近平總書記指出：“經過艱苦努力，我國以占世界百分之九的耕地、百分之六的淡水資源，養育了世界近五分之一的人口，從當年四億人吃不飽到今天十四億多人吃得好，有力回答了‘誰來養活中國’的問題。這就是自力更生，我們自己養活自己。這一成績來之不易，要繼續鞏固拓展。”
但另一方面也要看到，中國畢竟人均農業自然資源不足，而隨著經濟社會的發展，人們的食物消費水平又在持續提高，因此，在國內農產品供給能力不斷提高的同時，中國從國際市場進口的農產品也在不斷增長。據海關統計，2022年中國的糧食進口量為14687.2萬噸（包括大豆），相當于國內糧食總產量的21.4%；扣除了進口的大豆（9108.1萬噸）后，其他糧食的進口量為5579.1萬噸。這說明，對于中國這樣一個人口大國來說，即便做到了“口糧絕對安全”，也不能高枕無憂，因為從整體的食物需求來看，中國對國際市場畢竟還有相當的依賴度。
另外，這里有必要對“糧”和“食”這兩個詞匯加以分析。在中國古代，“糧”和“食”是兩個概念。對于人們吃的“飯”，許慎在《說文解字》中講，“行道曰糧”“止居曰食”。也就是說，人們在旅途中吃的是“糧”，是以五谷雜糧所做成的干糧，而日常居家時所吃的是“食”，是包括“糧”但不限于“糧”的各種食物的總稱。因此，對于人們吃的飯而言，“糧”只是“飯”中的品類概念，而“食”才是“飯”的集合概念。中國古語“洪范八政，食為政首”“民以食為天”，強調的都是“食”。而“食”就不單純是指“糧”，還包括雞鴨魚肉、瓜果蔬菜以及油鹽醬醋糖等各類食物。當然，“糧”是“食”的主體和基礎，許多“食”是由糧轉化而來的，或是用可以生產“糧”的資源置換而來的，因此，食物保障的基礎還是在于糧食供給的安全。而在相當長一個時期內，中國“糧”供不應求，也就談不上除“糧”以外的其他食物能有多少供給了。久而久之，在很多人的心目中，“糧食”這個集成的概念，就逐漸變成了單純地指五谷雜糧的“糧”了。“糧食”概念狹義化帶來的弊端，是容易把單純的口糧安全誤認為是整體的食物安全，從而產生實現了口糧安全便可以高枕無憂的錯覺。
（二）總量不足、結構性矛盾突出，是中國糧食安全和食物保障將面臨的長期挑戰
盡管中國的口糧供給已絕對安全，但從食物供給的總體情況看，中國糧食供給仍處于總量不足、結構性矛盾突出的狀態。在國民生活水平不斷提高的背景下，人們的食物消費中，口糧的比重持續下降，而其他食物的比重不斷上升，因此，盡管2022年中國的糧食總產量已經超過了6.8億噸，但實際的糧食消費量卻已經突破8億噸。近5年，中國平均每年從國際市場進口1.39億噸糧食，2022年是14687.2萬噸，相當于14億人口每年人均進口糧食100公斤。這一狀況已經成為常態。
結構性矛盾突出，主要指兩方面。一方面，區域之間的供求矛盾日漸突出。首先是南北地區之間，中國自隋唐以來就已形成的“南糧北運”格局，在工業化、城鎮化浪潮中已經被“北糧南運”所替代。而問題在于北方缺水。在經濟發展區域不平衡的背景下，中國人口分布和糧食產需之間的區域性矛盾格局還在進一步加劇。一段時間以來，中國人口延續著南增北減的趨勢，2022年，中國南方常住人口84089萬人，北方常住人口56886萬人，南北地區的常住人口分別占全國總人口的59.6%和40.4%。而南方的水資源占全國的81%，北方的水資源只占19%；南北方的耕地比例為36∶64。南北地區之間這種人口、資源和糧食分布的矛盾顯然是一個需要認真面對的重大問題。其次是糧食主產區、主銷區和產銷平衡區的格局變化。在20世紀八九十年代，國家就已經根據人口和農業資源的分布狀況，將各省份分別劃分為糧食供求的主產區、產銷平衡區和主銷區。當時劃定的主產區為13個省份，產銷平衡區為11個省份，主銷區為7個省份。但30多年過去，情況發生了很大變化。2021年，糧食產量能夠自給的省份只剩下13個，不能自給的省份則增加到了18個。而在糧食能夠自給的省份中，有能力調出50億公斤以上糧食的主產區，只剩下了5個省份。能夠調出糧食的省份越來越少，而需要調入糧食的省份卻不斷增加，這是中國目前所面臨的糧食供求關系上的一大結構性矛盾。
另一方面，糧食供求中的品種結構不平衡。總體上看，中國稻谷、小麥在正常年景下供過于求，不僅庫存較為充裕，而且還常常被用于彌補飼料糧不足的缺口；而油料、糖料和飼料這“三料”則明顯供不應求，必須依靠進口來彌補。目前看，國內食用植物油的供求缺口約為三分之二，食糖的供求缺口約為三分之一。飼料的供求缺口比較復雜：一是進口大豆榨油后的豆粕就是飼料；二是近年來國內每年都有一定數量的小麥和稻谷用于彌補飼料的缺口；三是近年來，中國每年還要進口2000多萬噸的玉米、200多萬噸的干牧草；四是中國每年還需要直接進口相當數量的肉類、奶類等畜產品。有專家做過分析，如按中國的生產水平計算，進口的各類農產品相當于在境外利用了13億畝以上的農作物播種面積，而根據國家統計局數據，中國現有農作物播種面積約為25億畝。因此，中國目前農產品的自給率，從資源角度看，大約為三分之二。聯合國糧食及農業組織測算的世界各國糧食安全指數，中國被排在30位之外，聯合國糧食及農業組織認為中國的潛在糧食（食物）自給率為70%。
可見，在農業人均自然資源有限的條件下，如何通過優化品種結構和加快科技進步，逐步降低中國油料、糖料和飼料這“三料”對國際市場依賴程度過高的風險，顯然是在推進農業強國建設中必須應對好的一個重大問題。
自2020年以來，中央反復強調，要以“長牙齒”的措施落實最嚴格的耕地保護制度；要著力推進以種業自主自強為核心的農業科技進步；要在發展糧食生產的同時，擴大大豆和油料作物的生產；要健全種糧農民收益保障機制和主產區利益補償機制；要堅持大食物觀，積極推進農業供給側結構性改革；要加強糧食儲備調節并健全應急保障機制；要使減損、節約糧食在全社會蔚然成風；要樹立糧食安全是“國之大者”的觀念，全面落實糧食安全“黨政同責”的責任制。這些都正在逐步落地見效。
當然，講食物安全并不是說要去追求中國食物的完全自給自足。中國的人口規模和農業資源稟賦決定了，要滿足國民日益提高的食物需求，必須合理利用國際資源和國際市場。但是，同時也必須清醒認識到，對國際資源和國際市場的利用，必須控制在不能危及國家安全的程度之內。因此，在任何時候都不能放松保障中國食物供給安全的自主能力。
（三）合理利用國際資源和國際市場，是正常情況下保障中國食物有效供給的必然選擇
中國的人地關系決定了糧食供求將長期處于緊平衡狀態。因此，在保障食物供給安全的問題上，中國必須合理利用國際農業資源和國際農產品市場。但要看到，國際食物產業鏈和供應鏈都存在著越來越大的不確定性。從近年來的情況看，對全球農產品生產和國際貿易的狀況，不能有過于樂觀的判斷，至少對可能發生的五大風險要有足夠估計。一是全球氣候變化和極端性氣候頻發，進口來源國發生自然災害風險會影響中國的進口；二是地緣政治沖突引發生產鏈、供應鏈斷裂；三是國際能源價格上漲引起糧油產品轉化為能源產品，對全球食物供給構成威脅；四是美國和西方國家對中國的造謠、抹黑、遏制、打壓使大宗農產品進口存在一定的政治風險；五是國際大糧商對全球糧油貿易的壟斷和炒作會給農產品國際貿易帶來比較大的價格風險。
應對這些風險，至少要做好三方面工作：第一，持續推進進口來源國的多元化。為掌握進口的穩定性和主動權，國家正加速構建多元化糧食進口格局。2021年和2022年，中國進口玉米來自美國的占比分別為70%和72%，來自烏克蘭的占比分別為29%和26%；2023年一季度，中國進口玉米752萬噸，來自美國的占37.8%，來自巴西的占28.8%，來自烏克蘭的占27.7%。2023年5月4日，第一船來自南非的5.3萬噸玉米也已經運抵中國。第二，建立自主采購機制。在農產品國際貿易中，改變主要向國際大糧商“一手交錢、一手交貨”的糧油貿易方式，通過在進口來源國建立糧油收儲設施，以及向當地農民合作社、農場主提供經濟技術服務等方式，在糧油進口來源國建立自主采購的新機制。第三，加強國際農業經濟技術合作。與農產品有增產潛力的國家加強農業經濟技術合作，在提高全球糧油產出水平的基礎上，增強中國糧食和國際食物供應鏈的穩定性。
三、實施鄉村振興戰略與加快形成新型工農城鄉關系
處理好城鄉關系始終是治國理政要面對的重大問題。習近平總書記指出：“我們一定要認識到，城鎮和鄉村是互促互進、共生共存的。能否處理好城鄉關系，關乎社會主義現代化建設全局。”“城鎮化是城鄉協調發展的過程，不能以農業萎縮、鄉村凋敝為代價。”“要堅持以工補農、以城帶鄉，推動形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系。”實施鄉村振興戰略正是基于這樣一種理念而提出來的。
（一）全面認識實施鄉村振興戰略的必要性
實施鄉村振興戰略的必要性，至少要從兩方面看。一是正如習近平總書記所指出的那樣：“必須看到，我國幅員遼闊，人口眾多，大部分國土面積是農村，即使將來城鎮化水平到了百分之七十，還會有四五億人生活在農村。”因此，必須建設宜居宜業的和美鄉村，才能使廣大農民與全國人民一道，實現對美好生活的需要。二是鄉村具有城鎮不具備但卻是國家（包括城鎮）發展不可或缺的特有功能，比如，糧食和重要農產品的供給功能、為整個國家提供良好生態環境的功能、傳承和弘揚中華民族優秀傳統文化的功能，等等。《中華人民共和國鄉村振興促進法》總則第三條就明確要求“充分發揮鄉村在保障農產品供給和糧食安全、保護生態環境、傳承發展中華民族優秀傳統文化等方面的特有功能”。習近平總書記多次強調：確保重要農產品特別是糧食供給，是實施鄉村振興戰略的首要任務。“隨著時代發展，鄉村價值要重新審視。現如今，鄉村不再是單一從事農業的地方，還有重要的生態涵養功能，令人向往的休閑觀光功能，獨具魅力的文化體驗功能。”因此，鄉村振興，不能片面理解為就是搞建設，而是必須像習近平總書記要求的那樣：“搞新農村建設要注意生態環境保護，注意鄉土味道，體現農村特點，保留鄉村風貌，不能照抄照搬城鎮建設那一套，搞得城市不像城市、農村不像農村。”系統地看，鄉村振興，要把重點放在鞏固農業基礎、守護青山綠水、傳承民族優秀傳統文化等鄉村所特有的功能上。城和鄉有著不同的功能，這就跟一個人一樣，人有五臟六腑、四肢五官，它們各有各的功能，五臟六腑完備、四肢五官齊整，才是健康的人，否則就是病人、殘疾人。一個國家也是如此，只有使城鎮和鄉村各自所具有的不同功能都得到充分發揮，國家現代化的進程才能是健康的、完整的，否則就是殘缺的、不完整的。
（二）關于城鎮化與農業轉移人口市民化
習近平總書記指出：“農村人口向城鎮集中是大趨勢”，“當前，我國常住人口城鎮化率已經突破了百分之六十。今后十五年是破除城鄉二元結構、健全城鄉融合發展體制機制的窗口期”。“要把該打開的‘城門’打開，促進農業轉移人口市民化。農民進城要符合客觀規律，保持歷史耐心，不要大呼隆推進，更不要受不正確的政績觀所驅動。”習近平總書記講的“不正確的政績觀”，在筆者看來：一是片面強調加快提高人口城鎮化率，似乎越快、越高越好，不顧客觀規律和發展的階段性特征要求；二是“醉翁之意不在酒”，說的是加快農業轉移人口市民化，實際上卻只是想著要用農民的土地。
習近平總書記在2020年12月28日的中央農村工作會議上講過一段極為深刻的話：“應對風險挑戰，不僅要穩住農業這一塊，還要穩住農村這一頭。經濟一有波動，首當其沖受影響的是農民工。二〇〇八年國際金融危機爆發，二千多萬農民工返鄉。今年受新冠肺炎疫情沖擊和國際經濟下行影響，一度有近三千萬農民工留鄉返鄉。在這種情況下，社會大局能夠保持穩定，沒有出什么亂子，關鍵是農民在老家還有塊地、有棟房，回去有地種、有飯吃、有事干，即使不回去心里也踏實。全面建設社會主義現代化國家是一個長期過程，農民在城里沒有徹底扎根之前，不要急著斷了他們在農村的后路，讓農民在城鄉間可進可退。這就是中國城鎮化道路的特色，也是我們應對風險挑戰的回旋余地和特殊優勢。”
總書記的這段話，深刻揭示了中國的基本國情、農業的基本特點、目前真實城鎮化水平對人口的承載能力，以及當前中國所處外部環境的不確定性等一系列重大問題，是指導中國科學推進城鎮化和實現農業轉移人口市民化的重要遵循。
中國的基本國情之一，是農業人口規模巨大，“大國小農”的狀況不可能在短時期內就得到根本改變。農業的基本特點之一，是馬克思所揭示的“生產時間與勞動時間不一致”，這個特點決定了農村勞動力可以利用農閑季節搞家庭副業或外出打工。真實城鎮化水平對人口的承載能力，指城鎮水、電、路、氣等基礎設施，產業吸納勞動力就業，保障性住房、教育、醫療等基本公共服務，以及為市民提供基本社會保障的能力。農業轉移人口的市民化，必須統籌考慮上述各方面的因素，即在農業轉移人口市民化進程中，需要尊重城鎮的發展規律，充分考慮城鎮化水平對人口的承載能力。
中國目前到底還有多少農業人口呢？第一個數據是農村常住人口不到5億人，第二個數據是農業戶籍人口7億多人，第三個數據是農村集體經濟組織成員有9億人。這些數據，都各有各的口徑。按在農村居住半年以上的時間算，農村常住人口不到5億人，加上沒在城鎮落戶的農民工及其家屬，就有7億多農業戶籍人口，再加上村委會改居委會、鄉鎮改街道后，雖然在戶籍上農轉居了，但人還是農村集體經濟組織的成員，于是就有了9億農村集體經濟組織成員。這三個數據都有依據，但一個農業人口數據就這么復雜，也反映了中國國情的復雜性、農業的特殊性，以及目前城鎮對市民承載能力的有限性。
家在農村或務過農的人都知道，由于農業生產時間與勞動時間的不一致，莊稼種上了以后，農民沒有必要天天守在地里“侍候”，尤其是大田作物，它自己會生長。農民常說，一年12個月，“一個月過年，三個月種田，八個月掙錢”。在農民外出掙錢的八個月里，村里就看不到多少人；到春耕備耕、夏收夏種、秋收秋種的大忙季節時，村里的人就多了不少，尤其是青壯年勞動力；而在過年時，村里的人就更多了。按照常住人口統計口徑，農村勞動力進城打工超過半年，就被統計為城鎮常住人口了，但是，在農忙季節回鄉種了兩三個月地的農民，卻不能被統計在農村常住人口中，于是就有人認為農村“無人種地”了。2022年3月，長春市因新冠疫情實際上封了城，但春耕備耕大忙季節到了，為了在防止疫情擴散的情況下把要回鄉的農民直接送回其所在的縣，長春市對需要回鄉的農民做了認真統計，結果，有30多萬農村勞動力急著要回農村。一個長春市在春耕時節就有30多萬農民工要回鄉種地，那么全國有多少人呢？所以，只用一個口徑，確實講不清楚現在人口的城鄉分布。這也是中國當前這個發展階段的一大特征。但是，實際情況究竟如何，應當多方面看待這個問題。
習近平總書記在中央城鎮化工作會議上的講話中指出：“現代化的本質是人的現代化，真正使農民變為市民并不斷提高素質，需要長期努力，不可能一蹴而就。一部分農村勞動力在城鎮和農村流動，是我國現階段乃至相當長歷史時期都會存在的現象。對這種‘兩棲人’、候鳥現象不要大驚小怪，也不要惡意炒作。對那些已經在城鎮就業但就業不穩定、難以適應城鎮要求或不愿落戶的人口，要逐步提高基本公共服務水平，努力解決好他們的子女教育、醫療衛生、社會保障等需求，使他們在經濟周期擴張、城鎮對簡單勞動力需求擴大時可以在城市就業，而在經濟周期收縮、城鎮對勞動力需求減少時可以有序回流農村。”“在人口城鎮化問題上，我們要有足夠的歷史耐心。世界各國解決這個問題都用了相當長的時間。但不論他們在農村還是在城市，該提供的公共服務都要切實提供，該保障的權益都要切實保障。”所以，在農業轉移人口市民化問題上，當前急迫的還是像習近平總書記所要求的那樣，對于戶籍上的農業人口，不論他們是在農村還是在城市，該提供的公共服務都要切實提供，該保障的權益都要切實保障。
現在的問題是，中國的許多公共服務和社會保障，都是和戶口聯系在一起的，而戶口又是和人的穩定住所聯系在一起的。農業轉移人口如果沒能在城鎮落戶，他們就享受不到市民才能享受的公共服務和社會保障。進城農民工及其家屬，在打工城市找個因陋就簡的住所容易，但要有個能落戶的住所就很難，買得起商品房和能分到保障性住房的鳳毛麟角，絕大多數都是租賃私房，雖然國家有“租售同權”的政策，但愿意讓承租戶在出租房里落戶的房東，大概也是鳳毛麟角。
浙江省是全國城鄉關系處理得最好的省份之一。據浙江省有關部門調查，2021年有農業轉移人口1746.8萬人，超過全省常住人口的四分之一，其中，省內農業轉移人口222.8萬人，省外農業轉移人口1524萬人。在這些農業轉移人口中，有自購房的占6%，住在工地和單位的占18%，住在雇主家或投親靠友等的占8%，其余68%的人都是租賃住房。浙江省2020年就已出臺允許租房落戶的政策，但到2022年3月底，全省租房落戶的只有917人，其中，在租賃房落戶154戶487人，在社區集體戶落戶430人。實際落戶人口為什么這么少？首先，沒有多少房東同意承租人在自己出租的房內落戶。其次，農業轉移人口在市內落了戶，就可以申請保障性住房、最低生活保障、社會救助、優軍優撫服務以及子女在當地參加中考、高考升學等待遇。如果農業轉移人口落戶后都享有這些當地市民才享有的待遇，那么，不僅遠遠超出目前城鎮所能提供的公共服務和社會保障能力，還會動了原有城鎮居民的“奶酪”，可能引起新的社會矛盾。所以，從總體上看，主要矛盾還是當前城鎮的經濟實力不夠、向農業轉移人口提供與本地城鎮居民同等的基本公共服務和社會保障的能力不足。中國目前的人均國內生產總值畢竟還只相當于發達國家的三分之一甚至四分之一，因此加快發展才是解決這些矛盾和問題的硬道理。當然，這就需要一定的時日。
正是鑒于這樣的實際情況，中國規模巨大的農業轉移人口，就不可能主要依靠大中城市來實現。2020年以來，對縣城為載體的城鎮化建設、縣域的城鄉融合發展問題，重新受到了重視。2023年中央“一號文件”和《政府工作報告》分別強調“深入推進縣域農民工市民化，建立健全基本公共服務同常住人口掛鉤、由常住地供給機制”“完善城市特別是縣城功能，增強綜合承載能力”。但能否高質量推進農業轉移人口縣域市民化與產業布局的調整直接相關，畢竟人口是隨著產業走的，不對產業布局實行“內移下沉”式的調整，小城鎮與縣域經濟的發展是難有依托的。
四、堅持農村基本經營制度和推進農業經營制度創新
《中華人民共和國憲法》規定：“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。”這就是中國農村基本經營制度。黨的十九大報告指出：“鞏固和完善農村基本經營制度”“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。”對農村基本經營制度，黨中央的文件中曾先后用過三個表述：穩定和完善、堅持和完善、鞏固和完善，用詞的分量一次比一次重，充分反映了黨中央對長期實行農村基本經營制度的決心和信心。
（一）全面理解堅持和完善農村基本經營制度的含義
1984年的中央“一號文件”，首次提出延長土地承包期，鼓勵農民增加投資，培養地力，實行集約經營，并明確土地承包期一般應在十五年以上。1993年，針對一些較早實行家庭承包經營的地方第一輪土地承包即將到期的實際情況，中央“11號文件”及時提出，“為了穩定土地承包關系，鼓勵農民增加投入，提高土地的生產率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變”。2017年，黨的十九大報告再次明確，第二輪土地承包到期后再延長三十年。各界對這個問題很關注，對此習近平總書記表示，“明確再延長土地承包期三十年，從農村改革之初的第一輪土地承包算起，土地承包關系將保持穩定長達七十五年，既體現長久不變的政策要求，又在時間節點上同實現第二個百年奮斗目標相契合”。可見，在邁向全面建成社會主義現代化強國的整個過程中，都要堅持實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營這一改革后形成的農村基本經營制度。
為什么要堅持農村基本經營制度、怎樣堅持農村基本經營制度，習近平總書記對此有深刻、精辟的論述。2013年底他在中央農村工作會議上強調：“農村基本經營制度是黨的農村政策的基石。堅持黨的農村政策，首要的就是堅持農村基本經營制度。堅持農村基本經營制度，不是一句空口號，而是有實實在在的政策要求。”具體要求包括三個方面：“第一，堅持農村土地農民集體所有。這是堅持農村基本經營制度的‘魂’。農村土地屬于農民集體所有，這是農村最大的制度。農村基本經營制度是農村土地集體所有制的實現形式，農村土地集體所有權是土地承包經營權的基礎和本位。堅持農村基本經營制度，就要堅持農村土地集體所有。第二，堅持家庭經營基礎性地位。家庭經營在農業生產經營中居于基礎性地位，集中體現在農民家庭是集體土地承包經營的法定主體。農村集體土地應該由作為集體經濟組織成員的農民家庭承包，其他任何主體都不能取代農民家庭的土地承包地位。農民家庭承包的土地，可以由農民家庭經營，也可以通過流轉經營權由其他經營主體經營，但不論承包經營權如何流轉，集體土地承包權都屬于農民家庭。這是農民土地承包經營權的根本，也是農村基本經營制度的根本。第三，堅持穩定土地承包關系。現有農村土地承包關系保持穩定并長久不變，這是維護農民土地承包經營權的關鍵。任何組織和個人都不得剝奪和非法限制農民承包土地的權利。”
從習近平總書記的重要論述中可以清楚地看到，農村基本經營制度，實際上是農村土地集體所有和農村集體經濟組織這兩大制度的具體實現形式，即農民集體所有的土地由作為集體經濟組織成員的農民家庭承包經營。這表明，要堅持農村基本經營制度，首先就必須堅持農村土地集體所有和農村集體經濟組織的制度，離開了這兩項制度，農村基本經營制度就會成為無本之木、無源之水。
中國農村實際上有四項基本制度，即農民土地集體所有的制度，農村集體經濟組織的制度，以家庭承包經營為基礎、統分結合雙層經營的農村基本經營制度，以及黨組織領導的實行村民自治的農村社會治理制度。由于這四項基本制度的存在，就產生了農民作為集體經濟組織成員所享有的四項基本權利：土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權、參與農村基層社會自治的治理權。改革開放以來中國農村所形成的這四項基本制度和農民所享有的這四項基本權利，確保了在經濟體制深入變革和社會快速轉型的過程中，農民這個最大的社會群體沒有發生兩極分化，確保了農民家家有地種、戶戶有房住、人人有飯吃。這就保證了農村社會的穩定，并為整個國家順利推進改革開放提供了強有力的支撐，也為實現農村農民共同富裕提供了重要的組織保證和制度保證。
但是，只靠一家一戶小規模、分散、粗放的生產經營，怎么能發展現代農業？于是，在工業化、城鎮化不斷推進的背景下，中央又及時提出了農民承包土地“三權”分置的制度創新和發展新型農業經營形式的要求。
（二）使農村基本經營制度更加充滿持久的制度活力
習近平總書記指出：“上世紀八十年代初搞包產到戶時，百分之九十九以上的農業經營主體都是承包戶，土地承包者就是經營者。現在，承包經營權流轉的農民家庭越來越多，土地承包主體同經營主體發生分離，這是我國農業生產關系變化的新趨勢。這個變化對完善農村基本經營制度提出了新的要求。要不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式，落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權，加快構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系。”
據農業農村部統計，到2020年底，農村集體經濟組織耕地總面積17.75億畝，其中承包到戶的面積15.62億畝，承包農戶2.3億戶，戶均承包耕地面積6.8畝。已轉出承包耕地經營權的農戶約7600萬戶，約占承包農戶總數的33%，其中有約3200萬戶已不再經營耕地；轉出經營權的承包地面積5.32億畝，約占農戶承包耕地總面積的34.06%。從目前情況看，經營耕地面積在10畝以下的農戶仍有2億戶，10～30畝的有2923萬戶，30～50畝的有700.8萬戶，50～100畝的有291.7萬戶，100～200畝的有109.4萬戶，200畝以上的有50.6萬戶。但幾畝、幾十畝、一兩百畝地的經營規模，能發展現代農業嗎？看問題必須從中國的實際國情出發，對于承包耕地經營權的流轉，既要考慮農民的切身利益，也要考慮國家所處的發展階段。習近平總書記曾指出：“創新農業經營體系，放活土地經營權，推動土地經營權有序流轉，是一項政策性很強的工作。要把握好土地經營權流轉、集中、規模經營的度，要與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平提高相適應，不能片面追求快和大，不能單純為了追求土地經營規模強制農民流轉土地，更不能人為壘大戶。要尊重農民意愿和維護農民權益，把選擇權交給農民，由農民選擇而不是代替農民選擇，不搞強迫命令、不刮風、不一刀切。”總書記還多次強調：“農村土地承包關系要保持穩定，農民的土地不要隨便動。農民失去土地，如果在城鎮待不住，就容易引發大問題。這在歷史上是有過深刻教訓的。這是大歷史，不是一時一刻可以看明白的。在這個問題上，我們要有足夠的歷史耐心。”
而發展現代農業，也并非只能走土地經營權流轉、集中、規模經營這一條路，實際上還有發展農業社會化服務這一條路徑。習近平總書記指出：“我國人多地少矛盾十分突出，戶均耕地規模僅相當于歐盟的四十分之一、美國的四百分之一。‘人均一畝三分地，戶均不過十畝田’，是我國許多地方農業的真實寫照。這樣的資源稟賦決定了我們不可能各地都像歐美那樣搞大規模農業、大機械作業，多數地區要通過健全農業社會化服務體系，實現小規模農戶和現代農業發展有機銜接。”
發展土地規模經營和農業社會化服務，都是中國現階段推進農業現代化的有效途徑，但從當前的實際情況看，農業社會化服務可能具有更廣泛的適應性。第一，引導承包土地經營權的流轉、集中、規模經營需要相應的時間和條件。習近平總書記指出：“一方面，我們要看到，規模經營是現代農業發展的重要基礎，分散的、粗放的農業經營方式難以建成現代農業。另一方面，我們也要看到，改變分散的、粗放的農業經營方式是一個較長的歷史過程，需要時間和條件，不可操之過急，很多問題要放在歷史大進程中審視，一時看不清的不要急著去動。”第二，在相當長時期內，小規模經營的農戶還將占多數。習近平總書記指出：“創新農業經營體系，不能忽視了普通農戶。要看到的是，經營自家承包耕地的普通農戶畢竟仍占大多數，這個情況在相當長時期內還難以根本改變。”“我國小農生產有幾千年的歷史，‘大國小農’是我們的基本國情農情，小規模家庭經營是農業的本源性制度，人均一畝三分地、戶均不過十畝田的小農生產方式，是我國農業發展需要長期面對的現實。”第三，通過承包流轉耕地形成的新型農業經營主體的耕地規模也很有限。到2020年底，全國經營面積超過30畝地的主體只有1152.5萬戶，只占全部耕地經營戶總數的4.79%，而從事糧食種植的家庭農場，平均耕地經營規模也只有129畝。這樣的經營規模，仍然很難購置起全套耕、種、管、收等現代農業的技術裝備，仍然需要農業社會化服務體系的支撐和幫助。由此可見，采用先進農業技術手段，在現階段，土地流轉、集中、規模經營覆蓋不到的地方，農業社會化服務體系可以覆蓋。據農業農村部統計，2020年各種形式農業社會化服務的作業面積已經達到16.7億畝次，服務的農戶達到7800萬戶。據農業農村部對2672個樣本的抽樣調查，接受農業社會化服務的生產經營方式，與農民自種相比，稻谷、小麥、玉米單季畝均成本分別降低7.3%、8.2%、0.7%，畝均產量分別增長8.7%、9.8%、10.4%，畝均純收益分別提高23.0%、26.5%、20.2%；與流轉土地的規模經營戶相比，稻谷、小麥、玉米單季畝均成本分別降低35.5%、50.4%、48.0%，畝均產量分別增長5.7%、4.1%、4.0%，畝均純收益分別提高94.1%、195.5%、76.3%。這是因為，社會化服務這種方式使小農戶通過購買服務就能使用現代農業技術裝備，而相對于土地流轉，它又規避了地租成本。這說明，在中國現階段，農業社會化服務不僅具有更廣的適應性，也具有更強的生命力。當然，如果使土地適度規模經營與農業社會化服務相結合，效果會更好。
在鞏固和完善農村基本經營制度的背景下，中國的農業經營方式將進一步演變，在相當長時期內，可能形成兩類經營主體和兩類規模經營方式，即提供農產品和提供農業生產性服務這兩類經營主體（也會有交叉）、在土地經營權流轉基礎上形成的耕地規模經營和在提供生產性服務基礎上形成的農業技術裝備作業的規模經營。當然，這都是在經濟社會發展的推動下不斷演進的過程。
五、農村集體經濟組織的立法問題
2018年3月，第十三屆全國人大常委會將制定農村集體經濟組織法列入立法規劃。農村集體經濟組織是堅持農民土地集體所有和農村基本經營制度的組織載體，堅持農民土地集體所有、堅持農村基本經營制度，就必須鞏固和完善農村集體經濟的組織制度。農村集體經濟組織是在經濟社會發展中避免農民發生兩極分化、逐步實現農民共同富裕的重要組織保障，因此，必須建立起完善的保障其成員合法權利的制度，以避免其被少數人內部控制或被外來資本控制。
2022年12月27日至30日召開的十三屆全國人大第38次常委會會議對《中華人民共和國農村集體經濟組織法（草案）》（以下簡稱《農村集體經濟組織法（草案）》）進行了初次審議。會后，全國人大網將《農村集體經濟組織法（草案）》全文公布，向全社會征求意見，受到社會廣泛關注，共收到各種意見、建議兩萬多條，但所有意見中沒有顛覆性的（認為不需要農村集體經濟組織、不應該制定該法等）。主要的意見具體有以下七個方面。
第一，農村集體經濟組織本身是否應當是市場主體。這個問題在起草過程中有爭議。在關于改革完善農村集體經濟組織制度的中央文件中，曾幾次提到要賦予農村集體經濟組織市場主體的地位。但是，在法案起草和征求意見過程中，多數意見都認為，鑒于農村集體經濟組織的特殊性（例如：土地的所有權不能轉讓；承包到戶的耕地和農民依法使用的宅基地等屬于農戶的用益物權，集體組織無權擅自處置；集體經濟組織對其成員承擔著多方面的管理和服務職能等，因此農村集體經濟組織不能破產），賦予農村集體經濟組織市場主體地位，必須找到有效的實現形式。為了界定集體經濟組織，法案起草考慮了以下三個方面的因素：一是歷史上早已形成了這種有效的實現形式，即集體經濟組織可以出資（含合資）依法設立市場主體，并以所出資產為限，承擔市場風險和債務責任。這種形式自人民公社辦社隊企業開始，就已被普遍采用。二是現實中還沒有出現過農村集體經濟組織破產的情形。三是如果是市場主體就需要明確向哪個政府部門登記、接受哪個政府部門管理和指導的問題。為此，《農村集體經濟組織法（草案）》將“農村集體經濟組織”界定為：農村集體經濟組織是獨立的民事主體，具有法人地位，可以依法從事相應的民事活動（如資源發包、物業出租、居間服務、資產參股等），其自身并不是單純的以營利為目的的經營性市場主體，但可以代表成員以集體組織出資或合資的方式，依法設立市場主體（如合作社、公司等），并向國家市場監管部門登記和接受管理。
第二，關于集體經濟組織成員的認定。這個問題比較復雜，涉及多方面的情況：對自然取得（如出生、婚嫁、政策性移民等）成員身份的情況意見不大。對申請取得成員身份的情況有不同意見。《農村集體經濟組織法（草案）》對此作了兩方面限制：一是申請者必須是非城鎮居民；二是申請者必須退出原來所屬的農村集體經濟組織。對喪失成員身份的情況有不同意見，主要是對已取得公務員身份以外的公職人員，如已取得國家事業單位員工、國有企業員工等身份的人員等，是否應喪失集體組織成員身份有不同意見。對婦女成員，有意見要求增加“不因結婚喪失成員身份”的規定。但考慮到情況復雜，初審稿沒有對此做出統一規定。現實中的主要問題是，如何保障離婚后婦女的土地承包權、宅基地使用權等，要避免出現在娘家和婆家“兩頭空”的現象。
第三，集體經濟組織的合并與分立。主要意見有：對合并和分立應當有更具體、更細致的規定，要符合絕大多數成員的意愿；要求增加農村集體經濟組織“終止”和“撤銷”的條款，并明確條件和程序。由于現實中還沒有這樣的實例，因此，法律初審稿沒有設置關于“終止”和“撤銷”的條款。
第四，明確國家對農村集體經濟組織的支持措施。因為這是一部“組織法”，可以原則性地提出國家對農村集體經濟組織的支持，但具體措施應當由其他相關法律或國家政策做出規定。
第五，對農村集體經濟組織收益分配制度的具體規定。因各地農村集體經濟組織的經濟實力和收益分配情況差別太大，不宜做出統一規定，但國家對農村集體經濟組織以及合作社、公司的財務管理制度，均已有明確規定。
第六，對“村改居”后農村集體經濟組織的存廢及其資產的處置。因為這還是一個在探索中的問題，實踐并沒有提供多少實例，因此法律初審稿暫對此不作規定。
第七，農村集體經濟組織與村民委員會的關系。現行《中華人民共和國村民委員會組織法》總則第二條規定：村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。但由于此前不少地方的農村集體經濟組織不健全、運行不正常，因此農村集體經濟組織的資產管理、經濟活動等均依法由村民委員會代行其職責。農村集體經濟的組織建立和運行正常后，就需要理清兩者的職能，區分村民和集體經濟組織成員的權利，明確村民委員會和農村集體經濟組織的權能和職責，在村黨組織的統一領導下，相互配合、相互支持，各司其職，共同做好農業農村經濟發展和社會治理工作。
《農村集體經濟組織法（草案）》是一部涉及農村諸多基礎性制度的重要法律，關系農村改革、發展、穩定的大局和億萬農民的切身利益，希望該法的制定能受到社會各方面的廣泛關注，群策群力、集思廣益，使該法制定得更加符合現階段中國農村的實際情況，更好地發揮其應有的作用。
（作者單位：第十三屆全國人民代表大會農業與農村委員會）
責任編輯：經濟研究處
京公網安備 11010502034728號
