農墾是國有農業經濟的骨干和代表，是中國特色農業經濟體系不可或缺的重要組成部分。同時，農墾還具有特殊性，在國有農場的區域內，既有城鎮，亦有鄉村。一直以來，國有農場城鄉建設的政策及法規不健全，與推進國家治理體系和治理能力現代化要求仍有差距。因此，亟需加強頂層設計，完善相關政策法規，補上國有農場城鄉建設短板。
一、基本情況
根據《2021中國農墾統計年鑒》，2020年末全國共有1831個國有農場，土地總面積326570.66平方公里，常住人口1127.43萬人；共有小城鎮621個，常住人口499.86萬人，按常住人口統計的城鎮化水平為44.34%，比全國常住人口城鎮化率63.89%低了19.55個百分點。
根據國土“三調”數據，2021年末，廣東農墾國有農場土地面積為334.36萬畝，其中位于城鎮的總共3.68萬畝，占比僅1.1%，其余98.9%的土地屬于鄉村；共有1079個居民點，常住人口為33.44萬人；共有41個小城鎮，常住人口為14.70萬人，按常住人口統計的城鎮化率為43.96%。
需要說明的是，國有農場小城鎮與城鄉規劃建設中的小城鎮概念并不相同。按照農業農村部農墾局有關文件給出的定義，國有農場小城鎮一般是指農場場部或獨立建制的單位所在地，已經具有一定的人口（居住人口在2000人以上）、工業和商業的聚集規模，是當地社區的政治、經濟和文化中心，并具有較強的輻射能力；經濟較發達的管理區區部形成人口和社會經濟要素的聚集鎮，具有了一定的城鎮規模，也可納入小城鎮的范疇。而按照《中華人民共和國國家標準——城市規劃標準術語》（GB/T50280—98）的定義，城鎮是“以非農產業和非農業人口集聚為主要特征的居民點。包括國家行政建制設立的市與鎮”。同時按照《國務院關于調整城市規模劃分標準的通知》（國發〔2014〕51號），城區常住人口50萬以下的城市為小城市。故城鄉規劃建設中的小城鎮是指建制鎮和城區常住人口50萬以下的小城市。
二、現有的政策法規
（一）中央層面的政策法規
1982年2月，原國家農墾部參照國家建委頒發的《城市規劃編制審批暫行辦法》和國家建委、國家農委印發的《村鎮規劃原則》，制定了《國營農場小城鎮規劃要點》，明確，“國營農場小城鎮是指國營農場的場部和較大的分場場部所在地，其他的分場場部和生產隊，均作為居民點；國營農場的小城鎮規劃和居民點規劃，應報農墾主管部門審批”。
1986年3月，《中共中央 國務院批轉農牧漁業部<關于農墾經濟體制改革問題的報告>的通知》（中發〔1986〕8號）提出，“職工住房制度要進行改革。農場過去建設的職工家屬宿舍，可以合理作價賣給職工。今后新建職工住房，由農場統一規劃，分配建房基地，職工自建或職工自建公助”。
1993年6月，國務院頒發《村莊和集鎮規劃建設管理條例》（國務院令第116號），明確，“未設鎮建制的國營農場場部、國營林場場部及其基層居民點的規劃建設管理，分別由國營農場、國營林場主管部門負責，參照本條例執行”。
2008年7月，《國務院關于統計上劃分城鄉規定的批復》（國函〔2008〕60號）規定：“城鎮包括城區（指在市轄區和不設區的市，區、市政府駐地的實際建設連接到的居民委員會和其他區域和鎮區）和鎮區（指在城區以外的縣人民政府駐地和其他鎮，政府駐地的實際建設連接到的居民委員會和其他區域），鄉村是指城鎮以外的區域，與政府駐地的實際建設不連接，且常住人口在3000人以上的獨立的工礦區、開發區、科研單位、大專院校等特殊區域及農場、林場的場部駐地視為鎮區”。
2015年11月，《中共中央 國務院關于進一步推進農墾改革發展的意見》（中發〔2015〕33號）提出，“推進墾區新型城鎮化，遠離中心城鎮的國有農場要逐步發展成為功能設施齊全、公共服務配套的新型小城鎮，毗鄰城鎮的國有農場，要加大區域資源共享共建力度，與地方政府合作開展城鎮開發建設，防止互相隔離和重復建設，推動墾地城鎮融合發展，鼓勵社會資本參與國有農場公共服務和基礎設施建設”，“在依法編制經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃、新型城鎮化發展規劃及公共服務體系等規劃時，要將農墾納入其中并同步組織實施”。
2021年4月頒發的《中華人民共和國鄉村振興促進法》第二十二條明確，“各級人民政府應當加強國有農（林、牧、漁）場規劃建設，推進國有農（林、牧、漁）場現代農業發展，鼓勵國有農（林、牧、漁）場在農業農村現代化建設中發揮示范引領作用”。
2021年11月，《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于印發<農村人居環境整治提升五年行動方案（2021－2025年）>的通知》提出，“將國有和鄉鎮農（林）場居住點納入農村人居環境整治提升范圍統籌考慮、同步推進”。
（二）廣東省層面的政策法規
1990年8月，廣東省國土廳、廣東省農墾總局《關于印發<廣東農墾國營農場土地管理暫行辦法>的通知》（粵國（法規）字〔1990〕]109號）提出，農墾土地管理機構職責包括“編制農場土地利用規劃和居民點規劃，并按批準的規劃監督實施”。該文于2002年2月由廣東省國土資源廳發文廢止。
2017年6月，《中共廣東省委 廣東省人民政府關于進一步推進廣東農墾深化改革加快發展的實施意見》（粵發〔2017〕13號）提出，“加快美麗農場建設。根據生產發展、生活富裕、生態良好的要求，編制農墾新型城鎮化發展規劃，對接我省新型城鎮化規劃”“全面改善農場人居環境，打造宜居生態社區”“在依法編制經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃、新型城鎮化發展規劃及公共服務體系等規劃時，要將農墾納入其中并同步組織實施，具備條件的實行單列管理”。
2020年3月，《中共廣東省委 廣東省人民政府關于加強鄉村振興重點工作決勝全面建成小康社會的實施意見》（粵發〔2020〕4號）提出，“研究啟動農墾、國有農場、國有林場人居環境整治工作”。
2021年3月，《中共廣東省委 廣東省人民政府關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的實施意見》提出，“實施農村人居環境整治提升五年行動，實施美麗圩鎮建設攻堅行動，深入推進圩鎮人居環境整治，推動農村人居環境整治范圍逐步擴大到農墾區、林區”，“推進每縣（市、區）建設1個、廣東墾區建設6個鄉村風貌示范帶”。
2021年4月，廣東省農村綜合改革專項小組《關于印發<廣東省農村綜合改革專項小組2021年改革工作安排>的通知》（粵委農辦〔2021〕29號）提出，“探索逐步擴大農村人居環境專項整治范圍到圩鎮、城市城中村、國有農（林）場”。
2022年3月，《廣東省城鎮化工作暨城鄉融合發展工作領導小組辦公室關于印發<廣東省“十四五”新型城鎮化實施方案>的通知》（粵發改規劃函〔2022〕505號）提出，“支持墾區納入全省國土空間規劃，將國有農場納入屬地美麗鄉村、美麗圩鎮、人居環境整治提升等建設范圍”。
（三）現有政策法規的矛盾與缺陷
1.關于國有農場的城鄉規劃建設政策法規存在沖突。2007年《中華人民共和國城鄉規劃法》中明確城鄉規劃包括城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃；城鄉規劃由各級政府編織實施。《中華人民共和國城鄉規劃法》中沒有對國有農場的城鄉規劃作出規定，也就意味著國有農場不能且無權單獨編制城鄉規劃，其區域范圍內的城鄉規劃只能相應納入行政區劃的城鄉規劃內。按照下位法服從上位法的原則，《中華人民共和國城鄉規劃法》出臺后，國務院《村莊和集鎮規劃建設管理條例》以及原國家農墾部《國營農場小城鎮規劃要點》關于國有農場小城鎮規劃建設、場部及基層居民點規劃建設的相關內容應該不再適用。
2.國有農場職工及居民住房管理政策法規滯后于現實需要。《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城鄉規劃法》《中華人民共和國城市房地產管理法》等現行法規在城市住房管理和農村住房管理方面日趨完善，而國有農場住房管理在中央層面還沒有明確法規規定。長期以來，國有農場按照《中共中央 國務院批轉農牧漁業部<關于農墾經濟體制改革問題的報告>的通知》精神劃地給職工建房，職工建房用地保留國有劃撥性質，土地使用權權屬歸國有農場，而房屋所有權權屬歸職工個人。但在當前背景下，這一政策與現行法規存在很多矛盾，由此產生以下問題：一是國有農場是否仍有權力供地給職工建房；二是國有農場職工住房如何辦理房地一體不動產登記；三是如果給予國有農場職工住房辦理房地一體不動產登記，土地使用權能否繼續保留國有劃撥用地還是需辦理有償使用；四是非職工的國有農場居民（包括職工后代、安置在農場的水庫移民等特殊群體）有建房需求，是否應該給予安排以及如何安排。這些問題在中央層面的法規里找不到解決辦法。部分地方已關注到這一點，出臺了相關地方法規。例如，2019年8月海南省人民政府印發了《海南省墾區建房管理辦法》，使墾區職工以及戶籍在墾區的居民新建、擴建、改建和重建自住住房有了法規依據。而廣東省在這一方面的政策法規尚是空白。
3.國有農場改革依然要求其承擔城鎮化建設責任與企業經營的雙重責任。2015年11月，《中共中央 國務院關于進一步推進農墾改革發展的意見》（中發〔2015〕33號）明確，要以墾區集團化、農場企業化改革為主線推進農墾改革發展；同時明確推進墾區新型城鎮化，遠離中心城鎮的國有農場要逐步發展成為功能設施齊全、公共服務配套的新型小城鎮，毗鄰城鎮的國有農場要加大區域資源共享共建力度，與地方政府合作開展城鎮開發建設，防止互相隔離和重復建設，推動墾地城鎮融合發展。但是，城鄉規劃建設屬于政府職能，國有農場如果改革為規范的現代企業特別是有限責任公司，按照政企分開和市場化改革方向，是不適宜再繼續承擔新型城鎮化、城鄉規劃建設等職責的。
4.國有農場人居環境整治缺乏系統性政策支持。2017年10月，黨的十九大報告提出開展農村人居環境整治行動。2018年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《農村人居環境整治三年行動方案》。各地也相繼出臺了一系列相關政策部署實施農村人居環境整治專項行動。例如，2018年5月，廣東省委辦公廳、省人民政府辦公廳印發了《關于全域推進農村人居環境整治建設生態宜居美麗鄉村的實施方案》，提出要3年左右時間完成全省農村人居環境整治，用10年左右時間將全省農村建設成為生態宜居美麗鄉村。省級財政從2018年開始，按每個行政村平均1000萬元標準補助粵東粵西粵北欠發達地區，全域推進農村人居環境整治建設生態宜居美麗鄉村。但是，這些政策基本上只針對行政村，而未覆蓋到國有農場。直到2021年11月，《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于印發<農村人居環境整治提升五年行動方案（2021－2025年）>的通知》提出將國有和鄉鎮農（林）場居住點納入農村人居環境整治提升范圍統籌考慮、同步推進。2021年3月，《中共廣東省委 廣東省人民政府關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的實施意見》也提出推動農村人居環境整治范圍逐步擴大到農墾區、林區。但總體來說，在國有農場人居環境整治上，只提出了方向，尚未形成具有可操作性的政策措施。
三、現實困境
以廣東農墾為例，國有農場城鄉建設主要存在著以下困境：
（一）國有農場規劃與地方城鄉規劃不銜接
過去農墾國有農場在小城鎮和居民點規劃建設上基本由自己負責，長期與地方城鎮規劃建設“各自為政”，存在互相隔離或重復建設的情形。廣東農墾在2003年謀劃啟動新一輪農場小城鎮建設規劃，并制定了《廣東農墾農場（公司）場部小城鎮規劃建設管理暫行規定》，到2008年底全面完成墾區農場場部小城鎮控制性詳細規劃。但這些小城鎮建設規劃，與地方土地利用規劃不相銜接，很多難以落地實施。
（二）住房管理制度不能滿足職工及居民的住房需求
廣東農墾國有農場職工住房制度主要經歷了三個階段。一是從1951年到1986年，實行國家投資、農場統建統配的制度。二是從1986年到2003年，實行原有公有住房作價賣給職工，同時實行新建住房自建公助的制度。三是從2003年起至今，實行政策性危房改造制度，包括實行國家大中型水庫移民危房改造（19735戶）、國家歸難僑危房改造（1386戶）、中央國有墾區危房改造（60769戶）等項目。2015年，廣東省農墾總局印發《廣東農墾土地開發利用管理辦法》，明確農場職工安居工程建設應根據國家相關的政策開展，對于納入墾區職工危房改造、水庫移民危房改造等保障性住房政策及計劃任務的項目，應按批復的實施方案、計劃要求規范操作，依法依規用地；對于不符合政策的一律不得實施，要引導職工建設小區式、公寓式住宅，集約節約用地，嚴控建設單戶獨棟式住宅；規定時間內在完成自有住房建設、租用或購置農場統建住房，墾區職工獲取相關政策扶持解決住房問題時，應按“建新拆舊”和“住新房退舊房”的要求執行。2017年，廣東省農墾總局印發《關于加快落實創新農墾土地管理方式相關工作的通知》，明確至國家和省出臺新的安居工程政策前，除納入棚戶區改造規劃外，嚴禁違規安排職工住宅用地。由于國家大中型水庫移民危房改造、國家歸難僑危房改造、國有墾區危房改造等項目已于2015年前基本完成改造，截至目前國家未出臺新的關于國有農場安居工程建設政策，因此廣東農墾國有農場的住房建設自2015年后就停滯不前。越來越多的職工及居民提出了新的建房要求，但由于缺乏政策支持而無法滿足。而且由于潛在的利益問題，職工及居民傾向于要求農場按照原來的模式劃地給其自建，而不愿接受采取商品房的建房模式。
（三）城鄉基礎設施投入不足
一直以來，廣東農墾國有農場城鄉建設的資金主要來源于農墾自籌和中央財政，由于農場地處粵西粵東經濟欠發達地區，難以給予充足的財政支持。因此，國有農場城鄉建設水平總體上落后于地方。例如，墾區經過危房改造和安居工程建設，雖然基本解決了職工安居問題，但住房條件與附近城鄉仍有差距；農場基礎設施和公共配套設施、公共服務水平有待進一步改善，1157個居民點中，僅有60個建有污水處理站和接入屬地自來水供水管網系統，仍有396個居民點采取自行就地焚燒或填埋的方式處理生活垃圾，一半以上的農場未配套社區服務中心和文娛場館。
（四）農場場部人口聚集效應不強
長期以來，廣東農墾國有農場以農業為主，經濟實力總體偏弱。農場場部二三產業不夠發達，對人口的集聚能力低。目前，農場場部人口在3000人以上的只有11個，有8個農場場部人口不足1000人。
四、建議
（一）順應國家治理體系和治理能力現代化改革方向，明確地方政府承擔轄區內國有農場城鄉建設職責
2013年11月，中共十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。2019年10月，黨的十九屆四中全會通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，強調要厘清政府和市場、政府和社會關系。毫無疑問，城鄉規劃及建設屬于政府職能。而按照中央關于推進農墾改革發展的決策部署，墾區及國有農場的改革方向是企業，承擔企業市場主體職能，不應再繼續承擔城鄉規劃建設職能。因此，在中央層面，應明確廢除《中共中央 國務院批轉農牧漁業部<關于農墾經濟體制改革問題的報告>的通知》《村莊和集鎮規劃建設管理條例》和《國營農場小城鎮規劃要點》等政策法規中有關農墾承擔國有農場城鄉規劃建設職責的內容，同時修改《中華人民共和國城鄉規劃法》和《中華人民共和國鄉村振興促進法》，并出臺相應政策和規章制度，明確地方政府——主要是縣級政府，按照屬地原則切實承擔轄區內國有農場的城鄉規劃、建設及人居環境整治等職責。
（二）順應國有農場存在跨行政區域分布的實際情況，調整行政區劃或者出臺跨行政區劃國有農場城鄉規劃建設特殊政策
國有農場跨鄉鎮、縣、地級市是一個普遍現象，甚至有的跨省分布。以廣東農墾為例，45個農場中，位于1個鎮（街道）的只有2個農場，另有9個農場被當地政府視同為獨立鎮級區域（但不是行政區劃），其余35個跨2個以上鎮，最多一個跨13個鎮（街道）；跨縣的有17個農場、跨地級市有8個農場、跨省（廣東、廣西）的有3個農場。針對這種情況，可以采取兩種措施：一是調整行政區域，使一個國有農場分布一個縣內，由該縣政府承擔國有農場城鄉規劃建設責任，將農場視同為鎮級區域，與鄉、鎮、街道的城鄉規劃并列。二是對跨縣、地級市、省行政區域的國有農場，明確由農場場部所在的縣級政府承擔城鄉規劃建設職責。超過該縣行政區域范圍的，視同為該縣的“飛地”進行規劃建設。
（三）順應財政資源配置公平合理原則，完善國有農場城鄉建設投入保障機制
按照《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中關于“優化政府間事權和財權劃分，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系，形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度”的要求，明確各級政府在國有農場城鄉建設中的財政投入保障機制。在分配城鄉建設資金（包括人居環境整治涉農資金）時，按照國有農場人口規模或土地面積等因素，綜合測算確定，使國有農場平等享受城鄉建設財政支持資金。
（四）順應完整、全面、準確貫徹新發展理念要求，明確國有農場在城鄉建設中應承擔的社會責任
2016年5月，國務院國資委印發《關于國有企業更好履行社會責任的指導意見》（國資發研究〔2016〕105號），指出企業積極履行社會責任，是深化國有企業改革的重要舉措，也是適應經濟社會可持續發展要求，提升企業核心競爭力的必然選擇，強調國有企業應積極參與社區發展，主動投身公益事業。在墾區集團化農場企業化改革到位后，國有農場應調整自身定位為駐社區企業，要按照完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制要求，根據自身經營情況，在力所能及的前提下積極打造共建共治共享的社會治理格局，讓區域范圍的職工居民共享國有企業改革發展成果。
（五）順應墾區新型城鎮化發展要求，健全國有農場職工及居民住房管理制度
針對目前農場在職工和居民住房管理上存在規劃管理等痛點難點，應進一步明確不再執行新建職工住房由農場統一規劃、分配建房基地、職工自建或職工自建公助的政策，由各級政府出臺國有農場職工及居民建房管理制度，將國有農場建房規劃、審批權限劃歸地方政府部門，并明確國有農場建房主體以及職工及居民申請保障性住房的資格條件。在國有農場新型城鎮化過程中，按照建設資源節約型、環境友好型社會要求，不再允許職工、居民申報建設單棟獨戶型房屋，而以樓房式的商品房和保障性住房為主。涉及住房登記管理方面，建議出臺國有農場原有住房不動產登記管理辦法，國有農場對其持有的住房建設用地使用權、職工及居民就其所有的房屋建筑物所有權分別辦理不動產登記，而不實行房地一體登記。職工及居民持有的房屋所有權可以依法轉讓，但不可一并轉讓土地使用權。其房屋毀損的，原則上不允許重建，而要轉為購買商品房、購買或租賃保障性住房等。
（作者單位：廣東省農墾集團公司）
責任編輯：農墾經濟研究會
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