三、農(nóng)墾國有農(nóng)場農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制：集中還是分散？
自1950年代以來，農(nóng)墾國有農(nóng)場實(shí)行過兩種典型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制，即以集中為特征的統(tǒng)一經(jīng)營管理體制和以分散為特征的雙層經(jīng)營體制。集中統(tǒng)一經(jīng)營管理體制，有兩種類型。一類是1950—1978年代高度集中的統(tǒng)一經(jīng)營管理體制，其高度集中表現(xiàn)為政府對企業(yè)（即國有農(nóng)場，下同）實(shí)行集中統(tǒng)一經(jīng)營管理和企業(yè)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)行集中統(tǒng)一經(jīng)營管理。一類是2000年以后出現(xiàn)的公司制集中統(tǒng)一經(jīng)營管理，政府不再對企業(yè)實(shí)行集中統(tǒng)一經(jīng)營管理，但企業(yè)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)行集中統(tǒng)一經(jīng)營管理。至于1979—1983年間實(shí)行的財(cái)務(wù)包干和多種形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，存在時(shí)間短暫，只是一種過渡，不能視為獨(dú)立的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制形態(tài)。國有農(nóng)場財(cái)務(wù)包干，是國家對農(nóng)場集中統(tǒng)一經(jīng)營管理方式的內(nèi)部調(diào)整；定、包、獎(jiǎng)責(zé)任制和聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬（承包）責(zé)任制，是農(nóng)場對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集中統(tǒng)一經(jīng)營管理方式的內(nèi)部調(diào)整。包干到隊(duì)、到人、到戶制度，真正突破了原有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集中統(tǒng)一經(jīng)營管理方式。當(dāng)前，農(nóng)墾國有農(nóng)場農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制呈現(xiàn)公司制集中統(tǒng)一經(jīng)營（集中）與雙層經(jīng)營（分散）共存特征。有些農(nóng)場實(shí)行公司制集中統(tǒng)一經(jīng)營，有些農(nóng)場實(shí)行雙層經(jīng)營，有些農(nóng)場既有集中統(tǒng)一經(jīng)營也有雙層經(jīng)營。今后，這種集中與分散共存特征是否會(huì)長期存在？公司制集中統(tǒng)一經(jīng)營（集中）會(huì)取代雙層經(jīng)營（分散）嗎？
（一）國有農(nóng)場三種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制的利、弊分析
1.高度集中的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制的利與弊
在農(nóng)墾國有農(nóng)場創(chuàng)辦初期，高度集中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制的最大好處是有利于集中有限的人力、物力、財(cái)力搞開發(fā)建設(shè)。1956—1966年間，國營農(nóng)場數(shù)量和耕地面積快速增長就是這種體制優(yōu)勢的最好表證。不過，高度集中的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制，對國營農(nóng)場和農(nóng)場干部職工缺乏激勵(lì)機(jī)制，難以調(diào)動(dòng)二者積極性。第一，國營農(nóng)場沒有生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少、產(chǎn)品如何處置等均由政府農(nóng)場管理部門決定。第二，國營農(nóng)場沒有改善經(jīng)營管理積極性，致使農(nóng)場非生產(chǎn)人員多、鋪張浪費(fèi)嚴(yán)重。第三，實(shí)行固定工資制且工資水平較高，工資高低不與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成果掛鉤，干多干少、干好干壞一個(gè)樣。第四，農(nóng)場農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理照搬工廠模式，采用八小時(shí)工作制、大禮拜小禮拜休息制，不符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分散性、季節(jié)性特點(diǎn)。1957年，鄧子恢同志在中共中央八屆三中全會(huì)上形象地講述了八小時(shí)工作制對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的弊端：“有些農(nóng)場正在打場，但場未打完，下班時(shí)間已到，工人一哄而散，半小時(shí)后暴雨一來，把麥子打掉，誰也不負(fù)責(zé)。”因此，盡管高度集中的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制可以快速建立起數(shù)量眾多的國營農(nóng)場，但卻會(huì)妨礙國營農(nóng)場的后續(xù)運(yùn)營，難以產(chǎn)生良好經(jīng)濟(jì)效果。從1950年至1978年的近30年里，農(nóng)墾國營農(nóng)場多數(shù)年份處于虧損狀態(tài)，特別是1967—1976年連續(xù)10年虧損，虧損總額達(dá)32億元。以河北中捷友誼農(nóng)場為例，該農(nóng)場從1956年建場到1976年的20年里，除三年盈利外，其余十七年均為虧損，累計(jì)虧損達(dá)2825萬元。
2.以分散為特征的農(nóng)業(yè)雙層經(jīng)營體制的利與弊
（1）職工家庭經(jīng)營的利與弊。其利主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。第一，與農(nóng)村農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營作用機(jī)理相同，職工家庭經(jīng)營有利于提高勞動(dòng)者積極性和勞動(dòng)效率，提高土地產(chǎn)出率。林毅夫發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度對農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長貢獻(xiàn)率達(dá)48.6%；廖洪樂發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度對糧食單產(chǎn)增長貢獻(xiàn)率達(dá)21.5%。第二，有利于穩(wěn)定職工家庭就業(yè)預(yù)期和收入預(yù)期。第三，可以充分利用職工家庭臨時(shí)或閑散勞動(dòng)力和勞動(dòng)時(shí)間。不過，該項(xiàng)制度也引發(fā)了一系列問題和矛盾。據(jù)文獻(xiàn)記載，20世紀(jì)80年代實(shí)行職工家庭經(jīng)營（即興辦職工家庭農(nóng)場）引發(fā)了以下三個(gè)問題。第一，地塊劃小、渠系被破壞、農(nóng)作物插花種植和水旱交錯(cuò)現(xiàn)象，不利于機(jī)械化耕種收，不利于排灌，不利于病蟲害防治。第二，國有農(nóng)場為職工家庭農(nóng)場墊付的生產(chǎn)、生活資金難以收回，農(nóng)場出現(xiàn)虧損掛賬。第三，國有農(nóng)場與職工家庭農(nóng)場權(quán)益關(guān)系失衡。要么管得過死，要么放得過多，有些農(nóng)場承包費(fèi)太高，職工負(fù)擔(dān)重。以江蘇省國營農(nóng)場為例，職工家庭農(nóng)場需要承擔(dān)四類費(fèi)用，即共同生產(chǎn)性費(fèi)用（水利費(fèi)、造林費(fèi)、排灌設(shè)施費(fèi)等）、經(jīng)營管理性支出（企業(yè)管理費(fèi)、利息和資金占用費(fèi)、積壓物資損失、呆賬損失等）、福利性支出（醫(yī)藥費(fèi)、工會(huì)經(jīng)費(fèi)、勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)、集體福利設(shè)施費(fèi)等）和社會(huì)性政策支出（中小學(xué)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼、民兵訓(xùn)練費(fèi)用、計(jì)劃生育費(fèi)用、獨(dú)生子女補(bǔ)助、現(xiàn)役軍人家庭補(bǔ)助、糧油倒掛補(bǔ)貼等）。不少農(nóng)場實(shí)行總場、分場、生產(chǎn)隊(duì)三級管理，每級都想籌集資金辦工商業(yè)，又在總場下達(dá)指標(biāo)上層層加碼。目前，第一和第三個(gè)問題還部分存在，但表現(xiàn)形式有變化。比如，國有農(nóng)場與職工家庭農(nóng)場權(quán)益關(guān)系失衡，表現(xiàn)為部分土地承包租賃費(fèi)太低、承包租賃費(fèi)缺乏正常調(diào)整機(jī)制等。
（2）國有農(nóng)場統(tǒng)一經(jīng)營服務(wù)管理的利與弊。其利體現(xiàn)在兩個(gè)方面。第一，有利于解決職工家庭經(jīng)營解決不了、解決起來不合算的事項(xiàng)。比如，國有農(nóng)場統(tǒng)一進(jìn)行農(nóng)作物生產(chǎn)區(qū)域布局、統(tǒng)一組織農(nóng)產(chǎn)品收儲加工等，可以降低交易費(fèi)用和生產(chǎn)經(jīng)營成本。第二，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，獲得規(guī)模效益。不過，國有農(nóng)場統(tǒng)一經(jīng)營服務(wù)管理也會(huì)引發(fā)問題和矛盾，突出表現(xiàn)為國有農(nóng)場與職工和非職工家庭農(nóng)場爭利。免費(fèi)服務(wù)，國有農(nóng)場無積極性；收費(fèi)服務(wù)，職工和非職工家庭農(nóng)場不愿意。
3.公司制農(nóng)業(yè)集中統(tǒng)一經(jīng)營體制的利與弊
公司制農(nóng)業(yè)集中統(tǒng)一經(jīng)營體制的利，體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。二是有利于拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，提高農(nóng)業(yè)附加值。公司制農(nóng)業(yè)集中統(tǒng)一經(jīng)營體制的弊，體現(xiàn)在四個(gè)方面。一是降低農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者積極性，損害農(nóng)業(yè)勞動(dòng)效率。二是體制轉(zhuǎn)換和運(yùn)作成本較高。體制轉(zhuǎn)換和運(yùn)作成本主要包括收回承包租賃土地所需要支付給職工或非職工農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的各類補(bǔ)償費(fèi)用、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營所需要新增的機(jī)械設(shè)備或生產(chǎn)費(fèi)用等。三是較高的市場風(fēng)險(xiǎn)。集中統(tǒng)一經(jīng)營規(guī)模較大，其自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)較高。四是會(huì)出現(xiàn)機(jī)械排擠勞動(dòng)，影響農(nóng)業(yè)從業(yè)人員就業(yè)。
（二）土地承包租賃戶對農(nóng)場集中統(tǒng)一經(jīng)營的意愿分析
表2數(shù)據(jù)顯示，總體上，有55.6%的土地承包租賃戶不贊成農(nóng)場收回土地實(shí)行集中統(tǒng)一經(jīng)營，只有1/3的戶贊成農(nóng)場收回土地實(shí)行集中統(tǒng)一經(jīng)營。分農(nóng)場看，榮軍農(nóng)場絕大多數(shù)土地承包租賃戶贊成由農(nóng)場集中統(tǒng)一經(jīng)營，反對的比例很低；湖北3個(gè)農(nóng)場反對收回土地由農(nóng)場集中統(tǒng)一經(jīng)營的比例明顯高于贊成的比例，龍感湖農(nóng)場贊成的比例僅為5.4%。榮軍農(nóng)場贊成集中統(tǒng)一經(jīng)營的比例高，主要是因?yàn)闃s軍農(nóng)場以農(nóng)地模擬股份制形式實(shí)行了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)一經(jīng)營核算。
表2. 土地承包租賃戶對國有農(nóng)場收回承包租賃土地實(shí)行集中統(tǒng)一經(jīng)營的意愿圖片
反對農(nóng)場收回土地實(shí)行集中統(tǒng)一經(jīng)營的理由主要包括：第一，農(nóng)場非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)有限，許多職工和非職工農(nóng)業(yè)從業(yè)人員只會(huì)從事農(nóng)業(yè)，農(nóng)場收回土地集中統(tǒng)一經(jīng)營，會(huì)出現(xiàn)機(jī)械替代勞動(dòng)，引發(fā)就業(yè)難題，降低職工和非職工家庭收入水平。第二，農(nóng)場集中統(tǒng)一經(jīng)營無法監(jiān)督勞動(dòng)質(zhì)量，偷懶和投機(jī)行為會(huì)嚴(yán)重影響作業(yè)質(zhì)量和勞動(dòng)效率。第三，農(nóng)場集中統(tǒng)一經(jīng)營成本高昂、難以盈利。比如，農(nóng)業(yè)大中型機(jī)械都已歸個(gè)人所有，農(nóng)場集中統(tǒng)一經(jīng)營會(huì)面對高昂的機(jī)械租用成本和雇工成本；農(nóng)場收回土地，相應(yīng)地應(yīng)當(dāng)把承包租賃戶農(nóng)業(yè)機(jī)械買回去，否則承包租賃戶不愿意；農(nóng)場收回土地，必須補(bǔ)償承包租賃戶長期投資。第四，農(nóng)場集中統(tǒng)一經(jīng)營，會(huì)引發(fā)管理難題。比如，怎么給雇工定工資，工資定高了，農(nóng)場受不了；工資定低了，雇工不愿意。
贊成農(nóng)場收回土地實(shí)行集中統(tǒng)一經(jīng)營的理由，主要包括：第一，土地使用權(quán)歸農(nóng)場，農(nóng)場有權(quán)決定如何使用土地；第二，農(nóng)場種地可以實(shí)行規(guī)模化，會(huì)種得更好；第三，農(nóng)場收回土地實(shí)行集中統(tǒng)一經(jīng)營，自己可以外出打工。
（三）國有農(nóng)場農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制的發(fā)展趨勢
1.集中與分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制會(huì)長期共存
高度集中的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，已經(jīng)完成了其歷史使命。今后，公司制集中統(tǒng)一經(jīng)營體制和雙層經(jīng)營體制會(huì)長期共存于農(nóng)墾國有農(nóng)場。公司制集中統(tǒng)一經(jīng)營農(nóng)場（即公司農(nóng)場）和雙層經(jīng)營農(nóng)場，都不可能回歸高度集中的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制。公司制集中統(tǒng)一經(jīng)營國有農(nóng)場，可以作為獨(dú)立法人、農(nóng)墾集團(tuán)分公司或基地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。雙層經(jīng)營體制國有農(nóng)場，其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制會(huì)出現(xiàn)兩種演變路徑：即轉(zhuǎn)向公司制集中統(tǒng)一經(jīng)營體制和完善雙層經(jīng)營體制。公司制集中統(tǒng)一經(jīng)營既有推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈等優(yōu)勢，也會(huì)帶來勞動(dòng)效率損失、體制轉(zhuǎn)換和運(yùn)作成本高等問題。因此，由雙層經(jīng)營體制轉(zhuǎn)換為公司制集中統(tǒng)一經(jīng)營，至少必須同時(shí)具備以下三項(xiàng)條件。第一，農(nóng)場多數(shù)農(nóng)業(yè)從業(yè)人員非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)多，其就業(yè)和收入不再主要依賴土地；第二，農(nóng)場有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，可對農(nóng)業(yè)從業(yè)人員和職工家庭的社會(huì)保障、長期投資給予合理補(bǔ)償；第三，農(nóng)場有較高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理水平。
2.雙層經(jīng)營體制與農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營并不矛盾
農(nóng)墾國有農(nóng)場有兩項(xiàng)重要職能，即保障國家糧食安全及重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給、示范推進(jìn)中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。履行好這兩項(xiàng)職能，需要實(shí)行農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。人們常常誤以為只有集中統(tǒng)一經(jīng)營才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，雙層經(jīng)營特別是職工家庭經(jīng)營會(huì)妨礙農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。關(guān)于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，有大量實(shí)證研究證明，農(nóng)村集體農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模有適度問題，規(guī)模過大或規(guī)模過小都不利于提高農(nóng)業(yè)效率。有實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模與土地產(chǎn)出率之間存在顯著倒U型關(guān)系，50畝以內(nèi)的農(nóng)戶土地產(chǎn)出率整體上稍高于50畝以上的農(nóng)戶土地產(chǎn)出率；有實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，單個(gè)地塊規(guī)模大小與土地產(chǎn)出率也呈現(xiàn)顯著倒U型關(guān)系，即單個(gè)地塊過小或過大都不利于提高土地產(chǎn)出率。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)1987—1993年曾在江蘇蘇南地區(qū)、浙江溫州、廣東南海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)探索土地適度規(guī)模經(jīng)營，試驗(yàn)發(fā)現(xiàn)：適度規(guī)模經(jīng)營可以提高土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)效率、增加農(nóng)業(yè)投入和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者收入。
同理，國有農(nóng)場農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模、職工家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模和單個(gè)地塊規(guī)模也有適度問題。比如，課題組在黑龍江水稻產(chǎn)區(qū)國有農(nóng)場調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，一些種植戶種植水田集中連片幾百畝甚至上千畝，這些集中連片的水田卻被劃成幾十甚至上百個(gè)小塊，每小塊8~10畝左右，小塊之間壘田埂隔開。將大片水田劃成小塊，主要是方便土地平整和后期水肥管理。地塊太大，地整不平，影響后期水、肥管理和水稻產(chǎn)量。從實(shí)地調(diào)研情況看，職工家庭經(jīng)營可通過多種途徑實(shí)行適度規(guī)模經(jīng)營，比如，承包租賃更多土地、組建聯(lián)戶農(nóng)場、組建模擬股份制經(jīng)營體、組建合作社、由國有農(nóng)場統(tǒng)一組織生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)管理等。已有研究發(fā)現(xiàn)，通過服務(wù)規(guī)模經(jīng)營也可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營。因此，國有農(nóng)場雙層經(jīng)營體制并不必然與農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營相矛盾。適度規(guī)模經(jīng)營的“度”是個(gè)動(dòng)態(tài)概念，不同農(nóng)場、不同職工家庭、不同作物適度規(guī)模不同；同一農(nóng)場、同一作物，配置不同功率和型號的機(jī)械，其適度規(guī)模也不同。
3.雙層經(jīng)營體制有待完善的五大問題
（1）關(guān)于土地承包租賃主體。改革開放初期，國有農(nóng)場土地承包租賃僅限于農(nóng)場正式職工。經(jīng)歷過知青返城、種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整（如旱改水等）、老職工退休和停止職工子女招工一系列事件后，國有農(nóng)場土地承包租賃主體出現(xiàn)職工和職工子女、外來農(nóng)業(yè)從業(yè)人員等非職工并存，且職工比例逐年下降，非職工比例逐年上升。比如，當(dāng)前北大荒農(nóng)墾集團(tuán)下屬國有農(nóng)場承包租賃人員中正式農(nóng)業(yè)職工占比不到1/4，其他均為非職工從業(yè)人員。
（2）關(guān)于土地承包租賃期限。雖然政策規(guī)定土地承包租賃期限為“不超過退休年齡”，但實(shí)際執(zhí)行中各農(nóng)場的土地承包租賃期限情形多樣，不便于統(tǒng)一管理。
（3）關(guān)于兩田制。一方面，由于社保繳費(fèi)基數(shù)剛性增長，有些農(nóng)場職工從身份田獲得的收入難以彌補(bǔ)其個(gè)人繳費(fèi)。另一方面，農(nóng)場想通過降低身份田比例獲取更多收益。
（4）關(guān)于土地承包租賃費(fèi)。一是缺乏正常調(diào)整機(jī)制。即使設(shè)定了調(diào)整機(jī)制（比如隔三年調(diào)整一次），也是只漲不降，承包租賃雙方都不滿意，農(nóng)場認(rèn)為承包租賃費(fèi)過低，承包租賃方認(rèn)為承包租賃費(fèi)過高。二是對承包租賃費(fèi)用途缺乏清晰、合理的界定。
（5）關(guān)于國有農(nóng)場統(tǒng)一經(jīng)營服務(wù)管理。有些國有農(nóng)場基本不提供統(tǒng)一經(jīng)營服務(wù)管理。提供統(tǒng)一經(jīng)營服務(wù)管理的國有農(nóng)場，存在統(tǒng)一經(jīng)營服務(wù)管理事項(xiàng)不足、水平不高和國有農(nóng)場與家庭農(nóng)場爭利問題。
四、結(jié)論與政策建議
（一）結(jié)論
農(nóng)墾國有農(nóng)場農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制有其自身特點(diǎn)，高度集中、公司制集中統(tǒng)一經(jīng)營和雙層經(jīng)營三種體制，各有利、弊，各有其適應(yīng)性。今后，農(nóng)墾國有農(nóng)場農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制安排，要基于國有農(nóng)場基本特征特別是要服務(wù)于完成保障糧食安全與重要農(nóng)產(chǎn)品供給、中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代示范和安邊固疆等使命任務(wù)。綜合前文分析，可以得出以下結(jié)論：第一，農(nóng)墾國有農(nóng)場高度集中的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，已經(jīng)完成其歷史使命，今后不必再回歸到這種體制。第二，當(dāng)前農(nóng)墾國有農(nóng)場農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制呈現(xiàn)公司制集中統(tǒng)一經(jīng)營體制和雙層經(jīng)營體制并存特征，這一特征會(huì)長期存在，兩種體制分別適宜不同區(qū)位、不同資源條件、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、不同經(jīng)營管理水平的農(nóng)場。第三，與農(nóng)戶家庭經(jīng)營一樣，公司農(nóng)場和職工家庭農(nóng)場的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營也存在規(guī)模適度問題。過小的規(guī)模或過大的規(guī)模都會(huì)妨礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高。第四，雙層經(jīng)營體制與農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)并不矛盾，可通過國有農(nóng)場統(tǒng)一經(jīng)營服務(wù)規(guī)模化實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。第五，國有農(nóng)場農(nóng)業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營服務(wù)管理水平，既與種植結(jié)構(gòu)有關(guān)，也與農(nóng)場農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理型人才有關(guān)。第六，國有農(nóng)場必須真正回歸企業(yè)或公司屬性，全面建立企業(yè)經(jīng)營管理型人才招聘、考核評價(jià)和薪酬制度。第七，與職工家庭經(jīng)營相關(guān)的承包租賃主體、承包租賃期限、承包租賃費(fèi)調(diào)整機(jī)制等問題呈現(xiàn)多樣性和復(fù)雜性，需要進(jìn)一步規(guī)范，職工家庭農(nóng)場（經(jīng)營）有逐步演變?yōu)榧彝マr(nóng)場（經(jīng)營）的趨勢。第八，雙層經(jīng)營體制轉(zhuǎn)換成公司制集中統(tǒng)一經(jīng)營體制，至少要同時(shí)具備非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)多、農(nóng)場經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)和農(nóng)場農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理水平高三個(gè)條件。
（二）政策建議
1.全面啟動(dòng)國有農(nóng)場企業(yè)化、公司化改革
國有農(nóng)場要真正回歸其企業(yè)或公司屬性，作為企業(yè)（公司）法人或者農(nóng)墾集團(tuán)公司分公司，實(shí)行獨(dú)立核算、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。重點(diǎn)要做好三方面工作：一要?jiǎng)冸x國有農(nóng)場辦社會(huì)職能。暫時(shí)剝離不出去的，可實(shí)行政府購買服務(wù)，待條件具備后再剝離；二要全面清產(chǎn)核資，分門別類處理各類債權(quán)、債務(wù)和資產(chǎn)；三要全面建立企業(yè)經(jīng)營管理型人才選聘、考核和薪酬激勵(lì)制度。
2.制定科學(xué)、合理的國有農(nóng)場農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營考核辦法
根據(jù)國有農(nóng)場承擔(dān)的使命任務(wù)，政府行業(yè)主管部門和國有資產(chǎn)管理部門要對國有農(nóng)場耕地保護(hù)、糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、國有資產(chǎn)保值增值和利潤等事項(xiàng)建立考核制度；國有農(nóng)場內(nèi)部要建立科學(xué)、合理的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)一經(jīng)營服務(wù)管理考核辦法。鑒于國有農(nóng)場農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的公益屬性，利潤指標(biāo)的考核比重不宜過高。
3.進(jìn)一步規(guī)范職工家庭承包租賃經(jīng)營制度
關(guān)于土地承包租賃主體。要高度重視非職工土地承包租賃人員權(quán)益保護(hù)，對已有法規(guī)和內(nèi)部管理制度進(jìn)行修改或清理，將非職工土地承包租賃人員納入管理范圍。比如，用家庭農(nóng)場替代職工家庭農(nóng)場；用農(nóng)業(yè)從業(yè)人員替代農(nóng)業(yè)職工等。
關(guān)于土地承包租賃期限。設(shè)定土地承包租賃期限，既要考慮承包租賃戶長期投資積極性，也要考慮土地的就業(yè)和收入保障功能。比較可行的辦法是將土地承包租賃期限規(guī)定為“不超過退休年齡”，承包租賃地塊長期固定不變，承包租賃費(fèi)（含共同生產(chǎn)費(fèi)）一年一繳。有經(jīng)濟(jì)實(shí)力進(jìn)行長期投資的農(nóng)場，承包租賃期限可短一點(diǎn)；無經(jīng)濟(jì)實(shí)力進(jìn)行長期投資的農(nóng)場，承包租賃期限應(yīng)當(dāng)長一點(diǎn)。個(gè)別情況特殊農(nóng)場，參照農(nóng)村土地承包辦法，也應(yīng)當(dāng)被允許。
關(guān)于兩田制。國有農(nóng)場兩田制有其存在的合理性，其關(guān)鍵是要確定合理的兩田比例。各農(nóng)場應(yīng)綜合考慮土地資源條件、職工和非職工農(nóng)業(yè)從業(yè)人員社保繳費(fèi)等因素，確定合理比例。條件具備的農(nóng)場，可推行身份田貨幣化。
關(guān)于土地承包租賃費(fèi)。在土地承包租賃費(fèi)調(diào)整方面，關(guān)鍵是要建立能升能降的調(diào)整機(jī)制。土地承包租賃費(fèi)實(shí)質(zhì)是地租，地租必須與土地產(chǎn)出純收益掛鉤，隨土地產(chǎn)出純收益同比例升降。收取比例可由農(nóng)場自行制定，但須有上限限制。比如，不允許超過土地純收益的37.5%。在土地承包租賃費(fèi)使用方面，要遵循取之于農(nóng)、用之于農(nóng)原則，即承包租賃費(fèi)主要用于為農(nóng)業(yè)從業(yè)人員繳納社保和農(nóng)業(yè)長期投資等。
4.采用多種形式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營
國有農(nóng)場和家庭農(nóng)場可以通過承包租賃更多土地、組建聯(lián)戶農(nóng)場、組建模擬股份經(jīng)營體、國有農(nóng)場集中統(tǒng)一經(jīng)營、國有農(nóng)場提供統(tǒng)一經(jīng)營服務(wù)等方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營。國有農(nóng)場提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)一經(jīng)營服務(wù)管理，可以是單環(huán)節(jié)，可以是多環(huán)節(jié)，可以是全流程；可以面對農(nóng)場職工和非職工家庭，可以面對包括小農(nóng)戶在內(nèi)的農(nóng)村各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體。
國有農(nóng)場或農(nóng)墾集團(tuán)應(yīng)設(shè)立專業(yè)部門、專業(yè)公司和薪酬分配考核制度，針對不同服務(wù)類型，設(shè)定合理服務(wù)價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和投訴渠道，并向社會(huì)公開。
5.加強(qiáng)對雙層經(jīng)營體制轉(zhuǎn)換為公司制集中統(tǒng)一經(jīng)營體制的指導(dǎo)
雙層經(jīng)營體制轉(zhuǎn)換為公司制集中統(tǒng)一經(jīng)營體制，涉及諸如承包租賃土地收回、農(nóng)業(yè)從業(yè)人員社保繳費(fèi)和再就業(yè)、土地種植者當(dāng)季作物補(bǔ)償、長期投入補(bǔ)償、農(nóng)機(jī)具處置等問題，政府主管部門和國有農(nóng)場需要制定相關(guān)的準(zhǔn)則和流程，確保轉(zhuǎn)制平穩(wěn)、有序開展。
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