摘要：十九屆五中全會(huì)提出“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”是解決我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中長(zhǎng)期存在的不平衡不充分問(wèn)題的關(guān)鍵。為保證未來(lái)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量均衡發(fā)展，中國(guó)應(yīng)從系統(tǒng)動(dòng)態(tài)平衡理論出發(fā)，以城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、工農(nóng)協(xié)調(diào)、區(qū)域協(xié)調(diào)為目標(biāo)，對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的制度框架進(jìn)行系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)。未來(lái)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略要以新型城鎮(zhèn)化和土地制度創(chuàng)新為抓手，引導(dǎo)農(nóng)村人口有序轉(zhuǎn)移，積極促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和公共服務(wù)均等化；要以“后脫貧時(shí)代”治理相對(duì)貧困為主要抓手，以“制度普惠”取代“制度二元”，推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)整體發(fā)展和內(nèi)生性發(fā)展；要以農(nóng)村組織化和集約化經(jīng)營(yíng)為抓手，積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化。
關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展；系統(tǒng)動(dòng)態(tài)平衡；制度普惠；制度二元；新型城鎮(zhèn)化
農(nóng)村問(wèn)題和農(nóng)業(yè)問(wèn)題涉及不同的研究視域。農(nóng)業(yè)問(wèn)題主要涉及農(nóng)業(yè)安全、糧食安全、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展等問(wèn)題；農(nóng)村問(wèn)題主要涉及鄉(xiāng)村治理、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)村反貧困、農(nóng)村生態(tài)建設(shè)、農(nóng)村公共品供給等問(wèn)題。兩者外延在很大程度上互相聯(lián)系、交叉，然而亦有各自的特殊視域，并不完全重疊，故在概念上不可混用。本文重點(diǎn)探討農(nóng)村發(fā)展及相關(guān)問(wèn)題，但在很多方面涉及農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化問(wèn)題，因此將農(nóng)業(yè)問(wèn)題和農(nóng)村問(wèn)題關(guān)聯(lián)討論。
黨的十九大報(bào)告關(guān)于社會(huì)主要矛盾的新論斷強(qiáng)調(diào)了“不平衡”和“不充分”兩個(gè)關(guān)鍵詞，十九屆五中全會(huì)提出我國(guó)發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題仍然突出。“不平衡”“不充分”深刻揭示了中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，尤其是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的兩個(gè)最具代表性的問(wèn)題。其中，發(fā)展“不充分”是導(dǎo)致發(fā)展“不平衡”的內(nèi)在原因，發(fā)展“不平衡”是發(fā)展“不充分”的結(jié)果。我國(guó)發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域表現(xiàn)尤為突出。
“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”總方針的歷史背景與意義。農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化關(guān)乎國(guó)家現(xiàn)代化；鄉(xiāng)村振興關(guān)乎中華民族偉大復(fù)興。黨的十九屆五中全會(huì)提出“優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”，與黨的十九大報(bào)告中提出的“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”一脈相承，為實(shí)現(xiàn)我國(guó)“十四五”乃至2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)全面升級(jí)、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展提供了重要遵循。同時(shí)，當(dāng)前國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境和全球化形勢(shì)出現(xiàn)重大變化，面向新發(fā)展階段，我國(guó)審時(shí)度勢(shì)提出“構(gòu)建國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”，其中重要支撐點(diǎn)和著力點(diǎn)即為“優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村”。
近年來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了引人矚目的深刻變化，農(nóng)村居民可支配收入增長(zhǎng)率逐漸提升，城鄉(xiāng)收入差距不斷縮小，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)共進(jìn)的新態(tài)勢(shì)已然形成。黨的十九屆五中全會(huì)提出“走中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路”，“強(qiáng)化以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推動(dòng)形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”，正是對(duì)這一新態(tài)勢(shì)的精準(zhǔn)概括、充分肯定與引領(lǐng)提升。
“優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村”是涉及中國(guó)未來(lái)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的大戰(zhàn)略。當(dāng)前全球農(nóng)業(yè)安全和糧食安全問(wèn)題突出，我國(guó)要未雨綢繆，筑牢糧食安全底線，將農(nóng)業(yè)安全和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化置于突出的戰(zhàn)略位置。同時(shí)，當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展存在諸如相對(duì)貧困突出、區(qū)域農(nóng)村發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村治理低效、農(nóng)村土地制度改革滯后等問(wèn)題和短板，束縛著農(nóng)村活力的釋放和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧發(fā)展，亟需鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略予以解決。黨的十九屆五中全會(huì)提出，“以保障國(guó)家糧食安全為底線”，“提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競(jìng)爭(zhēng)力”，“實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)”，“深化農(nóng)村改革”，“實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”，正是未來(lái)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要抓手和立足點(diǎn)。
從“新農(nóng)村建設(shè)”“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”到“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”，三個(gè)時(shí)期三種提法，體現(xiàn)了我國(guó)農(nóng)村發(fā)展在不同階段的不同思路和戰(zhàn)略，它們之間既有內(nèi)涵的關(guān)聯(lián)性、承繼性，又體現(xiàn)了不同時(shí)期戰(zhàn)略重點(diǎn)的微妙變化和戰(zhàn)略層級(jí)的提升。20世紀(jì)末，我國(guó)提出“新農(nóng)村建設(shè)”戰(zhàn)略，主要從汲取和總結(jié)改革開放20年的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)出發(fā)，繼續(xù)深化農(nóng)村體制改革，尤其針對(duì)農(nóng)村發(fā)展中的制度短板進(jìn)行相應(yīng)的變革和創(chuàng)新。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)開展從硬件到軟件的大規(guī)模新農(nóng)村建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村金融變革、農(nóng)村合作醫(yī)療改革、農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織建立、農(nóng)村養(yǎng)老和社會(huì)保障體系建設(shè)等一系列舉措，促進(jìn)了農(nóng)村的迅猛發(fā)展。黨的十八大提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，不僅關(guān)注農(nóng)村發(fā)展，更將視角深入到更為廣闊的鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域，通過(guò)農(nóng)業(yè)合作化、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建立、村民自治體系完善、鄉(xiāng)村法治化建設(shè)和文化建設(shè)，進(jìn)一步提高鄉(xiāng)村治理水平，為農(nóng)村的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和全面發(fā)展提供可持續(xù)的動(dòng)力基礎(chǔ)和機(jī)制基礎(chǔ)。2019年中央一號(hào)文件提出堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展總方針，黨的十九屆五中全會(huì)提出“優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展被提升到一個(gè)新的歷史高度，為“十四五”乃至未來(lái)更長(zhǎng)時(shí)期的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展定下基調(diào)。此基調(diào)的核心即強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的優(yōu)先性、獨(dú)特性和重要性，必將引領(lǐng)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和政策框架進(jìn)行一系列相應(yīng)的重要調(diào)整。“優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”意味著中國(guó)真正進(jìn)入工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和農(nóng)村統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的嶄新時(shí)代，當(dāng)前影響工農(nóng)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制度桎梏必須加以革除，從而為中國(guó)未來(lái)更均衡更充分的高質(zhì)量發(fā)展提供制度基礎(chǔ)。
中國(guó)不平衡發(fā)展在農(nóng)業(yè)農(nóng)村的體現(xiàn)。第一個(gè)不平衡是人與自然的不平衡。改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)得到超常規(guī)的快速發(fā)展，在世界經(jīng)濟(jì)體中一枝獨(dú)秀。中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)是世界發(fā)展速度最快的經(jīng)濟(jì)體，是全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“引擎”。然而，高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也造成人和自然關(guān)系的高度緊張。中國(guó)在高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)過(guò)度消耗并透支能源、土壤和水資源等，造成代際間的能源、資源隱患和不公，致使中國(guó)整體生態(tài)環(huán)境、糧食、食品、空氣和飲用水等日常生存要素儲(chǔ)備與質(zhì)量堪憂。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)高速增長(zhǎng)模式與粗放型發(fā)展模式造成人和自然關(guān)系的不平衡，目前突出表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)污染（包括土壤污染、農(nóng)村飲用水污染、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中過(guò)量使用化肥農(nóng)藥所造成的農(nóng)業(yè)污染和糧食食品安全問(wèn)題等）、農(nóng)業(yè)生態(tài)問(wèn)題等方面，當(dāng)務(wù)之急是轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)與發(fā)展方式，削減過(guò)剩產(chǎn)能，降低能源和資源消耗，解決人和自然的不平衡。
第二個(gè)不平衡是人和人之間的不平衡。改革開放以來(lái)，中國(guó)實(shí)施非均衡區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，即梯度推移戰(zhàn)略，先發(fā)展東部，尤其是東部14個(gè)沿海開放城市，再發(fā)展中部，然后發(fā)展西部。區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略造成區(qū)域差距不斷加大，也加大了區(qū)域間人與人的差距。與此同時(shí)，城鄉(xiāng)差距也造成人和人之間的差距。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)一直是我國(guó)最核心的經(jīng)濟(jì)特征之一，城鄉(xiāng)居民收入差距（參見(jiàn)圖1）和社會(huì)福利差距很大，一定程度上導(dǎo)致我國(guó)基尼系數(shù)長(zhǎng)期處于高位。解決人和人之間的不平衡，關(guān)鍵在于解決區(qū)域、城鄉(xiāng)收入差距和社會(huì)保障非均衡問(wèn)題，尤其要加大扶貧開發(fā)力度，大力消除貧困，重點(diǎn)扶持欠發(fā)達(dá)地區(qū)與邊遠(yuǎn)民族貧困地區(qū)。近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村與城市人均收入增速差距不斷縮小（參見(jiàn)圖2），這是一個(gè)可喜的趨勢(shì)，其中，2010年是一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，之后每年農(nóng)村居民人均收入的實(shí)際增速均高于城市居民。
圖1 1979年～2019年我國(guó)城鄉(xiāng)居民人均收入比
資料來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》（《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2019》第173、176頁(yè)，《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2013》第378頁(yè)）。2019年數(shù)據(jù)來(lái)自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站
圖2 2001年～2019年我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入增速對(duì)比
資料來(lái)源：《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》
第三個(gè)不平衡是人與自我的不平衡。一個(gè)社會(huì)的平穩(wěn)發(fā)展，有賴于人和自然的平衡、人和人之間的平衡，更有賴于人自身的心理平衡，這就需要社會(huì)具有穩(wěn)定的心理文化傳統(tǒng)和道德倫理結(jié)構(gòu)。當(dāng)今我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)和文化巨變打破原有均衡的心靈和文化結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致國(guó)民心理結(jié)構(gòu)和道德體系出現(xiàn)不平衡，致使社會(huì)出現(xiàn)倫理失調(diào)、文化失調(diào)，進(jìn)而對(duì)我國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生消極影響。人與自我的不平衡在農(nóng)村表現(xiàn)尤為突出，一些農(nóng)村出現(xiàn)文化凋敝、倫理道德體系混亂、鄉(xiāng)村治理失序等問(wèn)題。農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展固然重要，但是文化建設(shè)、倫理道德建設(shè)、信仰建設(shè)更加重要，因?yàn)檫@是一切鄉(xiāng)村建設(shè)的基礎(chǔ)。
中國(guó)不充分發(fā)展在農(nóng)業(yè)農(nóng)村的體現(xiàn)。第一個(gè)不充分是城鄉(xiāng)社會(huì)福利和公共品供給不充分，特別是鄉(xiāng)村公共品供給不充分。雖然現(xiàn)在農(nóng)村公共品供給已有很大改善，但是仍有很多鄉(xiāng)村地區(qū)在基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化等方面公共品供給嚴(yán)重不足。公共品供給不充分是影響我國(guó)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的大問(wèn)題，也是引發(fā)人和人之間不平衡尤其是城鄉(xiāng)收入差距的重要原因。
第二個(gè)不充分是一些地區(qū)的法治環(huán)境建設(shè)和依法治理不充分，農(nóng)村尤其如此。中國(guó)是一個(gè)法治國(guó)家，我國(guó)法治環(huán)境和依法治理水平盡管已有極大改善，但仍需進(jìn)一步改進(jìn)和完善。尤其是農(nóng)村的法治環(huán)境和依法治理仍很不充分，在涉及農(nóng)村土地征用、農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)戶拆遷等問(wèn)題上，其法治化水平需要大范圍提升，法治意識(shí)需要進(jìn)一步增強(qiáng)。
第三個(gè)不充分是社會(huì)信用體系與社會(huì)倫理建設(shè)還不充分。部分農(nóng)村社會(huì)信任、道德倫理問(wèn)題突出，村風(fēng)不良、鄉(xiāng)村治理混亂、村莊道德水平下降、鄉(xiāng)村社會(huì)失序等問(wèn)題層出不窮，極大地影響了農(nóng)村未來(lái)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。
第四個(gè)不充分是公平普惠的社會(huì)機(jī)制構(gòu)建尚不充分，從而因城鄉(xiāng)身份差異造成公民福利差異。改革開放以來(lái)，我國(guó)雖然經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但是社會(huì)公平正義仍有待提高。城鄉(xiāng)居民因身份差異導(dǎo)致所獲得的社會(huì)福利權(quán)利與待遇，如醫(yī)療條件、養(yǎng)老和其他社會(huì)保障條件、教育水平等差異顯著，直接導(dǎo)致人和人之間關(guān)系的不平衡。倡導(dǎo)城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)社會(huì)保障均等化正是為了解決公平普惠的社會(huì)機(jī)制構(gòu)建“不充分”的問(wèn)題。
第五個(gè)不充分是文化建設(shè)尚不充分。我國(guó)目前已經(jīng)是經(jīng)濟(jì)大國(guó)，經(jīng)濟(jì)規(guī)模和影響力與日俱增，但是我國(guó)的文化影響力與經(jīng)濟(jì)影響力并不相稱，集中表現(xiàn)在文化傳統(tǒng)挖掘不足、具有競(jìng)爭(zhēng)力和感召力的文化符號(hào)未被充分認(rèn)知等方面。總體上我國(guó)文化軟實(shí)力與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有很大差距。農(nóng)村文化建設(shè)是我國(guó)文化建設(shè)的重要組成部分，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)是中國(guó)傳統(tǒng)文化的載體，農(nóng)村文化的復(fù)興，必將帶來(lái)整個(gè)農(nóng)村更進(jìn)一步的發(fā)展。目前，農(nóng)村文化建設(shè)嚴(yán)重滯后，嚴(yán)重影響農(nóng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。
未來(lái)中國(guó)必將從不平衡不充分的發(fā)展，走向平衡充分的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“三個(gè)平衡”和“五個(gè)充分”：通過(guò)轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式實(shí)現(xiàn)人和自然的平衡，通過(guò)協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展實(shí)現(xiàn)人和人的平衡，通過(guò)心理和信仰建設(shè)實(shí)現(xiàn)人與自我的平衡；實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共品的充分供給，實(shí)現(xiàn)法治和安全的充分供給，實(shí)現(xiàn)社會(huì)信任和倫理水平的充分提升，實(shí)現(xiàn)社會(huì)機(jī)制構(gòu)建的充分發(fā)展，實(shí)現(xiàn)文化建設(shè)的充分完善。農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展也將在“三個(gè)均衡”“五個(gè)充分”上大有所為。
系統(tǒng)動(dòng)態(tài)平衡理論與中國(guó)未來(lái)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略。系統(tǒng)動(dòng)態(tài)平衡是從復(fù)雜、龐大的“大系統(tǒng)”角度出發(fā)，在事物運(yùn)動(dòng)中保持系統(tǒng)的、動(dòng)態(tài)的平衡，既不追求絕對(duì)的平衡（事實(shí)上也不可能有任何絕對(duì)的平衡），也不追求絕對(duì)的不平衡。絕對(duì)的平衡不但于事物發(fā)展不利，反而會(huì)使事物處于一種能量衰退的境況之中，使其喪失發(fā)展的活力、動(dòng)力和勢(shì)能；絕對(duì)的不平衡會(huì)使事物如同擺動(dòng)幅度過(guò)大而超過(guò)限度的鐘擺一般，陷于崩潰狀態(tài)，從而使整個(gè)大系統(tǒng)難以維持基本穩(wěn)定，進(jìn)而進(jìn)行自我的否定，以致喪失原有性質(zhì)。因此，系統(tǒng)動(dòng)態(tài)平衡理論所要追求的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，既要使事物保持一種相對(duì)的不平衡，以使其充滿活力、動(dòng)力和勢(shì)能，使其處于一種生機(jī)勃勃的動(dòng)態(tài)發(fā)展?fàn)顟B(tài)之中，又要使事物本身保持一定的穩(wěn)定性和平衡性，以保持整個(gè)事物性質(zhì)的穩(wěn)定。事物要從不平衡走向新的更高級(jí)的平衡，要以系統(tǒng)論為視角，在動(dòng)態(tài)的發(fā)展過(guò)程中追求適度均衡發(fā)展。
從系統(tǒng)動(dòng)態(tài)平衡理論出發(fā)，我國(guó)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略和頂層設(shè)計(jì)層面，既要保證農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略和制度框架的穩(wěn)定性、連續(xù)性和承繼性，又要把握時(shí)機(jī)，通過(guò)系統(tǒng)性制度創(chuàng)新，對(duì)阻礙農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的制度痼疾進(jìn)行及時(shí)革除。比如，在土地政策方面，既要保證農(nóng)村土地政策和農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)體制的相對(duì)穩(wěn)定性和連續(xù)性，也要與時(shí)俱進(jìn)，抓住歷史機(jī)遇，總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)，對(duì)土地制度進(jìn)行相應(yīng)的適度的調(diào)整與變革；在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，既要保證農(nóng)村社會(huì)保障體系、養(yǎng)老體系、健康和醫(yī)療衛(wèi)生體系、教育和文化體系的相對(duì)穩(wěn)定性，也要及時(shí)根據(jù)各地實(shí)際情況積極推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，爭(zhēng)取在較短時(shí)間內(nèi)改變中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，大幅度提高農(nóng)村公共服務(wù)水平。需要強(qiáng)調(diào)的是，在制度調(diào)整和制度變革過(guò)程中，要注意動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程，不要引起制度層面的過(guò)度震蕩和新的系統(tǒng)不平衡。
推動(dòng)中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)和制度框架。在未來(lái)一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展要與“雙循環(huán)”新發(fā)展格局構(gòu)建相結(jié)合，要與中國(guó)未來(lái)高質(zhì)量均衡發(fā)展相結(jié)合。農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略是“雙循環(huán)”新發(fā)展格局中極為重要的組成部分，具有國(guó)家基本戰(zhàn)略意義。“雙循環(huán)”戰(zhàn)略下的農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，在頂層設(shè)計(jì)層面主要涉及三大協(xié)調(diào)。
第一，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)。要進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化，尤其是促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，提升農(nóng)村居民的社會(huì)公共服務(wù)水平和社會(huì)保障水平，從而助力消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。
第二，工農(nóng)協(xié)調(diào)。新技術(shù)發(fā)展（尤其是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)）給工業(yè)產(chǎn)業(yè)部門和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)部門協(xié)調(diào)互補(bǔ)、融合發(fā)展帶來(lái)前所未有的有利條件，鄉(xiāng)村新型工業(yè)化前景廣闊，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和一二三產(chǎn)業(yè)融合獲得空前歷史機(jī)遇。
第三，區(qū)域協(xié)調(diào)。中國(guó)各區(qū)域農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展水平差異很大。重視邊疆地區(qū)、相對(duì)貧困地區(qū)、民族地區(qū)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，加大欠發(fā)達(dá)地區(qū)的扶貧開發(fā)力度，促進(jìn)各要素從發(fā)達(dá)地區(qū)向不發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)和配置，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小區(qū)域發(fā)展差距，對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，尤其是農(nóng)業(yè)農(nóng)村的平衡發(fā)展意義重大。
從頂層設(shè)計(jì)層面看，“三大協(xié)調(diào)”的關(guān)鍵是促進(jìn)要素在城鄉(xiāng)之間雙向流動(dòng)和合理配置，促進(jìn)金融要素和人才要素向農(nóng)村回流，打破阻礙要素流動(dòng)的各種體制機(jī)制障礙，使農(nóng)村活力得以充分激發(fā)。因此，所有農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的制度政策框架都要以“三大協(xié)調(diào)”為基準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計(jì)。
從制度框架看，未來(lái)中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略主要包含三大制度板塊：第一，以新型城鎮(zhèn)化和土地制度創(chuàng)新為抓手，引導(dǎo)農(nóng)村人口有序轉(zhuǎn)移，積極促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和公共服務(wù)均等化，大力推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興；第二，以“后脫貧時(shí)代”治理相對(duì)貧困為主要抓手，以“制度普惠”取代“制度二元”，推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)整體發(fā)展和內(nèi)生性發(fā)展；第三，以農(nóng)村組織化和集約化經(jīng)營(yíng)為抓手，積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化。
進(jìn)一步釋放新型城鎮(zhèn)化紅利，消除阻礙城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)的各種制度壁壘。城鎮(zhèn)化是推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最重要的動(dòng)力源之一，也是推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心力量，是決定農(nóng)村大規(guī)模減貧的最關(guān)鍵因素。我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程在近二十年明顯加快（參見(jiàn)圖3），極大支撐了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的較高速度增長(zhǎng)。城鎮(zhèn)化是解釋中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡的重要變量之一。城鎮(zhèn)化促進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，極大地提升了農(nóng)民的非農(nóng)收入水平，改善了農(nóng)村居民的收入結(jié)構(gòu)。同時(shí)，中國(guó)的城鎮(zhèn)化沒(méi)有走其他發(fā)展中國(guó)家“大城市化”的老路，而是著重發(fā)展小城鎮(zhèn)，使農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”，從而避免“大城市化”過(guò)程中出現(xiàn)的“大城市病”和“貧民窟”等現(xiàn)象。中國(guó)的新型城鎮(zhèn)化著重于促使農(nóng)民向“市民”轉(zhuǎn)化，強(qiáng)調(diào)“人的城鎮(zhèn)化”，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)的均等化，不僅推動(dòng)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供了持續(xù)動(dòng)能，而且極大地改善了農(nóng)民財(cái)富水平，為中國(guó)減貧事業(yè)作出決定性貢獻(xiàn)。
圖3 2000年～2019年我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口占全國(guó)總?cè)丝诘谋戎?
資料來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官方網(wǎng)站“年度數(shù)據(jù)”專欄，https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01
中國(guó)未來(lái)要堅(jiān)持以“小城鎮(zhèn)建設(shè)”為核心發(fā)展新型城鎮(zhèn)化，促進(jìn)縣域城市周邊“核心城鎮(zhèn)”的發(fā)展，通過(guò)“核心城鎮(zhèn)”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)的完善和人才積聚，使縣域周邊形成富有生機(jī)與活力、與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)保持良好互動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)群和生活服務(wù)群。小城鎮(zhèn)建設(shè)要注重解決鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心問(wèn)題，進(jìn)而建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)治理的城鄉(xiāng)互動(dòng)機(jī)制。進(jìn)入小城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口一方面逐步享受與市民均等的社會(huì)保障和公共服務(wù)，一方面因自身與鄉(xiāng)村的天然聯(lián)系，在小城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間起到中介和橋梁作用，進(jìn)而推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理效能。
探索集體建設(shè)用地入市新模式，使農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村工業(yè)化紅利。近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，我國(guó)很多地方在探索集體建設(shè)用地入市方面創(chuàng)造了新的模式，對(duì)城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)、鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、鄉(xiāng)村工業(yè)化、農(nóng)民收入增長(zhǎng)都起到重要作用。2015年2月27日第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價(jià)。
城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)后出租、轉(zhuǎn)讓其農(nóng)村宅基地的情況越來(lái)越普遍。同時(shí)，鄉(xiāng)村工業(yè)化發(fā)展也迫切要求鄉(xiāng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)交易，以使農(nóng)民充分共享城鎮(zhèn)化和工業(yè)化帶來(lái)的紅利。未來(lái)，為進(jìn)一步推動(dòng)集體建設(shè)用地入市和構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，要進(jìn)一步打破集體土地的種種限制，充分釋放農(nóng)村集體土地要素活力，提高資源利用效率；要加強(qiáng)農(nóng)村土地統(tǒng)籌規(guī)劃，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用；探索農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所等形式，促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地跨區(qū)域交易和市場(chǎng)化配置。
通過(guò)系統(tǒng)性的制度創(chuàng)新，推動(dòng)各種要素回流農(nóng)村農(nóng)業(yè)。改革開放以來(lái)，數(shù)億農(nóng)民工流向城市，推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市發(fā)展，但是大量農(nóng)民工外流也導(dǎo)致農(nóng)村空心化、鄉(xiāng)村治理真空等社會(huì)問(wèn)題。同時(shí)，數(shù)十年來(lái)大量農(nóng)村資金流向城市部門，導(dǎo)致系統(tǒng)性負(fù)投資現(xiàn)象。人力資本和金融資本由農(nóng)村向城市的單向流動(dòng)，支撐了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡和城市的快速發(fā)展，也固化了中國(guó)長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。要改變這一趨勢(shì)，就要通過(guò)系統(tǒng)的制度創(chuàng)新，鼓勵(lì)人力資本和金融資本回流鄉(xiāng)村。具體而言，一方面通過(guò)制度引導(dǎo)與激勵(lì)，鼓勵(lì)優(yōu)秀勞動(dòng)力和人才回鄉(xiāng)；另一方面通過(guò)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮積極作用，鼓勵(lì)資本回鄉(xiāng)為農(nóng)村發(fā)展助力。同時(shí)，制度和政策還應(yīng)鼓勵(lì)城市精英下鄉(xiāng)，使城市各類人力資源為農(nóng)村帶來(lái)新的資金、技術(shù)和理念，進(jìn)而盤活農(nóng)村各種要素。唯有把原來(lái)農(nóng)村向城市的單向要素流動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)之間的雙向要素流動(dòng)農(nóng)村和城市之間的藩籬才會(huì)被拆除，城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展才會(huì)實(shí)現(xiàn)。
當(dāng)前，城市各種要素下鄉(xiāng)的趨勢(shì)已經(jīng)非常明顯，城市資本下鄉(xiāng)和人才回流鄉(xiāng)村正逐步升溫。但是，要素回流鄉(xiāng)村需要系統(tǒng)性制度支撐，其中包括農(nóng)村集體建設(shè)用地入市交易、農(nóng)村宅基地改革等在內(nèi)的土地制度創(chuàng)新最為關(guān)鍵，是吸引要素回流鄉(xiāng)村的基本制度條件。最近，浙江等地通過(guò)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的調(diào)整，吸引“新鄉(xiāng)賢”為家鄉(xiāng)建設(shè)貢獻(xiàn)力量，這些探索和嘗試對(duì)于推動(dòng)各種要素回流鄉(xiāng)村，尤其是人力資本回流，有著積極意義。
消除絕對(duì)貧困為中國(guó)減貧和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供了強(qiáng)大動(dòng)力。大規(guī)模減貧是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)均衡增長(zhǎng)和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，對(duì)于緩解區(qū)域發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和解決貧困地區(qū)發(fā)展不充分問(wèn)題起到重要作用。近年來(lái)，我國(guó)扶貧工作向縱深拓展。2014年，國(guó)務(wù)院扶貧辦確定全國(guó)有832個(gè)貧困縣，大約每三個(gè)縣中就有一個(gè)是貧困縣；涉及22個(gè)省區(qū)市，全國(guó)貧困縣的面積總和占國(guó)土面積一半，完全沒(méi)有貧困縣的省份只有9個(gè)。然而，截至2020年11月23日，全國(guó)832個(gè)貧困縣全部脫貧摘帽[1]，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得全面勝利。近十年來(lái)，我國(guó)貧困人口規(guī)模每年減少1500萬(wàn)左右，貧困發(fā)生率由2010年的17.2%下降到2019年的0.6%（參見(jiàn)圖4），取得了舉世矚目的減貧成就，創(chuàng)造了世界減貧史上的奇跡。
圖4 2010年～2019年貧困人口規(guī)模及貧困發(fā)生率
說(shuō)明：依據(jù)現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)（2010年標(biāo)準(zhǔn)）
資料來(lái)源：2019年數(shù)據(jù)引自《中華人民共和國(guó)2019年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，其余數(shù)據(jù)引自《輝煌70年——新中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就（1949-2019）》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2019年版
大規(guī)模脫貧攻堅(jiān)提高了貧困人群的收入水平，也提高了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的整體收入水平。同時(shí)，隨著脫貧攻堅(jiān)的推進(jìn)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的交通和通信等基礎(chǔ)設(shè)施狀況、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、教育和醫(yī)療設(shè)施等都有了顯著改善，東西部差距和城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步縮小，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提升了消費(fèi)需求和投資需求。因此，從某種意義上說(shuō)，扶貧既是重要的民生工程、民心工程，也是重要的“增長(zhǎng)引擎”，故而民生就是增長(zhǎng)，而且是“好增長(zhǎng)”，是“可持續(xù)的增長(zhǎng)”。
治理相對(duì)貧困的關(guān)鍵：從“制度二元”到“制度普惠”。2020年“貧困縣清零”意味著我國(guó)農(nóng)村絕對(duì)貧困已經(jīng)基本消除，也意味著中國(guó)下一步必須為治理相對(duì)貧困制訂新的扶貧戰(zhàn)略，扶貧的頂層設(shè)計(jì)和政策框架都要進(jìn)行相應(yīng)的深刻轉(zhuǎn)型和調(diào)整。
在消除絕對(duì)貧困的過(guò)程中，我國(guó)通過(guò)大規(guī)模的財(cái)政投入、廣泛的社會(huì)動(dòng)員和對(duì)口扶貧、大力改善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、對(duì)貧困戶精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)扶貧、對(duì)生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)貧困人群進(jìn)行易地搬遷等方式，極大減少了貧困人群的數(shù)量，為我國(guó)脫貧攻堅(jiān)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。這種人、財(cái)、物力大規(guī)模集中的扶貧模式在十四個(gè)集中連片貧困區(qū)（尤其是西北和西南欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)）的脫貧中起到重要作用。但是，在絕對(duì)貧困基本消除之后，我國(guó)扶貧模式面臨轉(zhuǎn)型。相對(duì)貧困治理的關(guān)鍵，在于制度體系的深刻調(diào)整。
相對(duì)貧困產(chǎn)生的根源，往往是制度供給不足，而非單純的生態(tài)環(huán)境、生產(chǎn)生活條件、基礎(chǔ)設(shè)施等硬件不足。因此，治理相對(duì)貧困，需要更多地從完善和改善制度供給入手，通過(guò)制度創(chuàng)新和制度變革，產(chǎn)生持久的減貧效果，從深層挖掉產(chǎn)生相對(duì)貧困的“根”。為此，在頂層設(shè)計(jì)層面，思維理念必須從“制度二元”轉(zhuǎn)向“制度普惠”。
在傳統(tǒng)的“制度二元”思維下，城鄉(xiāng)被分成兩個(gè)截然不同的“結(jié)構(gòu)”，分別適用兩種截然不同的政策框架，這就必然造成長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元發(fā)展格局，城市和鄉(xiāng)村在各種財(cái)政支出“盤子”里所占份額有明顯區(qū)別，城鄉(xiāng)公共服務(wù)的不均衡也被“制度化”。“制度二元”思維在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、財(cái)政力量尚處于相對(duì)不足的情況下，具有其歷史合理性和必然性。然而，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到一定水平、財(cái)政力量相對(duì)充足，“制度二元”思維就會(huì)成為高質(zhì)量發(fā)展的桎梏，需要及時(shí)過(guò)渡到“制度普惠”思維，盡量保證各種財(cái)政支出政策的城鄉(xiāng)“普惠”、城鄉(xiāng)融合、城鄉(xiāng)一體，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，消除鄉(xiāng)村制度歧視。
“制度普惠”不僅對(duì)治理相對(duì)貧困至關(guān)重要，而且是激活農(nóng)村基本消費(fèi)需求、擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)均衡發(fā)展的關(guān)鍵對(duì)策。為此，我們必須深入變革農(nóng)村教育制度、農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村養(yǎng)老和社會(huì)保障制度、公共衛(wèi)生制度、鄉(xiāng)村社區(qū)管理的財(cái)政支持制度等，努力使城鄉(xiāng)公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均等供給、平衡供給，破除人為“制度二元”格局，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)“制度普惠”。再者，隨著農(nóng)村居民享受的社會(huì)保障和公共服務(wù)等逐漸與城市居民相同，城鄉(xiāng)社會(huì)保障與公共服務(wù)差距逐漸消失，我國(guó)在農(nóng)村土地改革上的“后顧之憂”將大幅降低，土地所承載的“農(nóng)村社會(huì)保障”功能將逐步消失。這為更深層次的農(nóng)村土地制度變革、農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)和集約化經(jīng)營(yíng)提供了制度基礎(chǔ)。
積極推動(dòng)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展壯大和升級(jí)。農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在近十幾年有了長(zhǎng)足發(fā)展[2]。這些規(guī)模化的新型農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體，一方面，通過(guò)土地的集約化經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，提高了農(nóng)業(yè)要素的配置效率，從而極大地提高了農(nóng)民抗御農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，提高了其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的邊際收益水平，對(duì)農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)發(fā)展貢獻(xiàn)極大；另一方面，顯著改善了農(nóng)村的組織化水平，對(duì)鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村文化與倫理建設(shè)等起到明顯的提升作用。
當(dāng)然，農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展也面臨諸多挑戰(zhàn)。中國(guó)200多萬(wàn)家農(nóng)民專業(yè)合作社普遍存在規(guī)模較小、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力較差、產(chǎn)業(yè)鏈整合能力弱、管理運(yùn)作和法人治理不規(guī)范、經(jīng)營(yíng)績(jī)效和盈利能力較差等問(wèn)題，在全要素合作和全過(guò)程合作方面還有很大發(fā)展空間，亟待轉(zhuǎn)型和升級(jí)。從我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體水平來(lái)看，大部分農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)力量還很薄弱，在鄉(xiāng)村治理有效性、農(nóng)村民主政治建設(shè)進(jìn)程、村集體經(jīng)濟(jì)管理者素質(zhì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、農(nóng)村集體企業(yè)對(duì)接外部市場(chǎng)效率等方面還存在比較嚴(yán)重的問(wèn)題。例如，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)因委托－代理問(wèn)題所導(dǎo)致的管理上的道德風(fēng)險(xiǎn)普遍存在；農(nóng)村經(jīng)理人市場(chǎng)發(fā)育不足導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)管理水平受到很大局限；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制缺陷導(dǎo)致其發(fā)展良莠不齊；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展機(jī)制的構(gòu)建任重道遠(yuǎn)。
未來(lái)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)需要系統(tǒng)的政策支持框架。一方面，國(guó)家要完善合作經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)的法律制度框架，進(jìn)一步改善其內(nèi)部治理，明晰其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和利益分配機(jī)制，規(guī)范其運(yùn)作機(jī)制；另一方面，國(guó)家應(yīng)通過(guò)各種形式進(jìn)行市場(chǎng)開拓、產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建、基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)技術(shù)、人力資本和管理能力等方面的扶持。同時(shí)，各地方政府應(yīng)因地制宜，進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)和土地租賃等方面的制度創(chuàng)新，支持合作經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)組織獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，建立合作經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)與農(nóng)民的土地交易和利益共享機(jī)制。
通過(guò)土地制度創(chuàng)新推動(dòng)集約化經(jīng)營(yíng)，培育新型農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體和現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)集團(tuán)。近年來(lái)，家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社、種養(yǎng)殖大戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體迅猛發(fā)展，成為中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的引領(lǐng)者，對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型起到重要作用。但是，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體也有其不足之處，其中最突出的問(wèn)題在于“小而散”。當(dāng)前中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨農(nóng)業(yè)市場(chǎng)全球化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，國(guó)外巨型農(nóng)業(yè)企業(yè)集團(tuán)正以其絕對(duì)的壟斷優(yōu)勢(shì)占領(lǐng)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)，并對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)安全形成巨大影響。盡管2020年我國(guó)糧食生產(chǎn)在疫情沖擊下仍然實(shí)現(xiàn)“十七連豐”，但我國(guó)依然需要放眼全球糧食市場(chǎng)的激烈競(jìng)爭(zhēng)，居安思危，繃緊糧食安全和農(nóng)業(yè)安全這根弦。
十九屆五中全會(huì)提出“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”，其中農(nóng)業(yè)層面尤為重要，因?yàn)槲覈?guó)農(nóng)業(yè)問(wèn)題更為緊迫、任務(wù)更為繁重。我國(guó)目前以小農(nóng)生產(chǎn)為主體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式，在與全球農(nóng)業(yè)巨頭的競(jìng)爭(zhēng)格局中脆弱不堪。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)不具備成本優(yōu)勢(shì)、技術(shù)創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，依靠小農(nóng)經(jīng)濟(jì)守不住中國(guó)農(nóng)業(yè)安全和糧食安全的底線。當(dāng)前我國(guó)主糧進(jìn)口明顯增加，大豆產(chǎn)業(yè)全面失守，形勢(shì)嚴(yán)峻。近兩年我國(guó)在糧食產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整方面下大氣力，并取得一定效果。未來(lái)我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步深化農(nóng)業(yè)土地制度改革，加快推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，完善土地交易制度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，為現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)提供物質(zhì)基礎(chǔ)；在制度層面鼓勵(lì)適度規(guī)模化的家庭農(nóng)場(chǎng)和龍頭企業(yè)快速發(fā)展，尤其鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈整合，培育大型農(nóng)業(yè)企業(yè)集團(tuán)，并使其能夠在整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈上具備全球競(jìng)爭(zhēng)力；引入現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式和管理方法，提高農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，提高農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體適應(yīng)市場(chǎng)需求的能力，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供組織載體。同時(shí)，我國(guó)還要積極借助農(nóng)墾體系，發(fā)揮農(nóng)墾作為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化領(lǐng)軍者和國(guó)家隊(duì)的重要作用，通過(guò)國(guó)有農(nóng)墾體系的技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)整合，打造中國(guó)自己的農(nóng)業(yè)“航空母艦”。
未來(lái)三十年，也就是到2050年左右，中國(guó)將成為現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，其中農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化是“現(xiàn)代化”的最重要組成部分之一。
三十年后，中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在總產(chǎn)值中的比重將比現(xiàn)在還低，估計(jì)在5%左右，接近中等發(fā)達(dá)國(guó)家甚至某些發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占總產(chǎn)值比重的下降，意味著純農(nóng)業(yè)部門在國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的貢獻(xiàn)較小，國(guó)家已經(jīng)徹底實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和工業(yè)化。但是，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占總產(chǎn)值比重的下降，并不意味著農(nóng)業(yè)重要性的下降。農(nóng)業(yè)部門的貢獻(xiàn)已經(jīng)不主要體現(xiàn)在產(chǎn)值方面，而體現(xiàn)在一個(gè)國(guó)家的農(nóng)業(yè)安全方面。中等以上的人口大國(guó)尤其如此，沒(méi)有農(nóng)業(yè)的基本自給，將時(shí)刻面臨國(guó)家安全問(wèn)題。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家重視農(nóng)業(yè)的道理正在于此。
未來(lái)三十年，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村人口占總?cè)丝诒壤龑⒗^續(xù)大幅降低。屆時(shí)，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率要達(dá)到韓國(guó)和日本的水平，即70%～80%的城鎮(zhèn)化率，比現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化率提高大約25～35個(gè)百分點(diǎn)（當(dāng)前我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為45%左右）；3～4億農(nóng)村人口將轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口，每年大約有1000多萬(wàn)農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口。這個(gè)轉(zhuǎn)換將撬動(dòng)難以估量的社會(huì)需求與投資、消費(fèi)，使整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)等發(fā)生重大變化。某種程度上，中國(guó)未來(lái)三十年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，將基本依賴3億農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)換，換句話說(shuō)，未來(lái)中國(guó)最大的增長(zhǎng)紅利與增長(zhǎng)潛力仍然在迅猛的城鎮(zhèn)化之中。
隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占總產(chǎn)值比重的下降，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)形態(tài)也將發(fā)生深刻變化。未來(lái)三十年，中國(guó)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模化程度以及其國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力都將大為提高，一批優(yōu)秀的、在全球占據(jù)重要地位的國(guó)際化農(nóng)業(yè)企業(yè)將在中國(guó)崛起。與此同時(shí)，中國(guó)農(nóng)業(yè)形態(tài)將轉(zhuǎn)變?yōu)楦咝мr(nóng)業(yè)、高附加值農(nóng)業(yè)，與環(huán)境友好的生態(tài)農(nóng)業(yè)將得到普及，進(jìn)而極大降低水和土壤的損耗和占用，使中國(guó)土壤污染、水污染問(wèn)題大為改觀甚至消失，使中國(guó)的生態(tài)環(huán)境得到極大改善。三十年后，中國(guó)五千年農(nóng)耕文明將得到更高層次的重視和應(yīng)用、繼承和發(fā)展。廣大草原、稻田、麥田以及其他農(nóng)業(yè)設(shè)施將成為觀光農(nóng)業(yè)的主要載體以及廣義文化產(chǎn)業(yè)的重要部分，其中蘊(yùn)含的農(nóng)業(yè)文明元素將異常豐富。中國(guó)未來(lái)幾代人將更加珍惜中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)耕文化，更加懂得在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中利用傳統(tǒng)農(nóng)耕文化要素獲得更高回報(bào)。
隨著農(nóng)村和農(nóng)業(yè)人口數(shù)量的大幅降低，我國(guó)農(nóng)村在未來(lái)三十年必將面貌一新，農(nóng)村社會(huì)和文化形態(tài)必將發(fā)生深刻變化。農(nóng)村不再是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村，而是田園化的、更加文明的農(nóng)村，是市民向往的居住地、旅游地、休閑地、修身養(yǎng)性之地。三十年后，我國(guó)城市和鄉(xiāng)村居民在社會(huì)保障和公共服務(wù)方面的差別將大為縮小，盡管城鄉(xiāng)差距不可能徹底消失，但在中國(guó)大部分地區(qū)，城市和鄉(xiāng)村居民的收入水平、社會(huì)福利水平將基本趨同，城鄉(xiāng)居民身份差異以及各種權(quán)利不平等將基本消失，城鄉(xiāng)一體化基本實(shí)現(xiàn)。屆時(shí)，農(nóng)村集體化、農(nóng)民組織化程度將進(jìn)一步提升，鄉(xiāng)村治理與現(xiàn)代協(xié)商民主治理體制相對(duì)接，農(nóng)村社會(huì)治理體系和組織結(jié)構(gòu)將發(fā)生深刻變化。隨著農(nóng)村民主化和組織化逐漸增強(qiáng)，我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)也將呈現(xiàn)新的面貌。三十年后，新一代農(nóng)民將成為知識(shí)素養(yǎng)更好、市民意識(shí)更強(qiáng)、社會(huì)參與意識(shí)更濃的農(nóng)民。彼時(shí)的職業(yè)化農(nóng)民將與今天的農(nóng)民有本質(zhì)區(qū)別，他們是現(xiàn)代化了的、擁有較高教育水平的、在身份和社會(huì)地位上與市民沒(méi)有任何差別的新型農(nóng)民。
當(dāng)前，我國(guó)將農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展置于重中之重，“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”和“優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村”方針從國(guó)家戰(zhàn)略層面定位農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和糧食安全、農(nóng)民組織化、鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境、農(nóng)村扶貧開發(fā)、鄉(xiāng)村文化建設(shè)和倫理建設(shè)等方面，引領(lǐng)全方位的新農(nóng)村構(gòu)建。未來(lái)中國(guó)要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村現(xiàn)代化，需要在三十年里進(jìn)行深刻變革，在農(nóng)村制度創(chuàng)新和農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、組織創(chuàng)新上狠下功夫。城鄉(xiāng)一體化的背后，是深刻的制度變革，只有擁有改革的魄力和勇氣，才能破除農(nóng)村發(fā)展的重重桎梏。未來(lái)三十年的糧食安全問(wèn)題、城鎮(zhèn)化和農(nóng)民工問(wèn)題、城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題、農(nóng)村社會(huì)重建問(wèn)題（以解決目前留守兒童與老人以及鄉(xiāng)村治理真空問(wèn)題）、農(nóng)業(yè)生態(tài)問(wèn)題、農(nóng)村反貧困問(wèn)題（農(nóng)村徹底消除絕對(duì)貧困后降低相對(duì)貧困人口）等，無(wú)一不是棘手、嚴(yán)峻的問(wèn)題。唯有以非凡的智慧與勇氣堅(jiān)持改革，才能真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。
注釋
[1]《全國(guó)832個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣全部脫貧摘帽》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/2020-11/23/c_1126776790.htm，2020年11月23日更新。
[2]農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的初級(jí)形態(tài)，是一種由部分村民發(fā)起和運(yùn)營(yíng)的集體經(jīng)濟(jì)組織，其產(chǎn)權(quán)屬于部分農(nóng)村居民；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是由全體村民共同發(fā)起和共同運(yùn)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)組織，其產(chǎn)權(quán)歸屬于全體村民。
參考文獻(xiàn)
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唐健、譚榮，2019，《農(nóng)村集體建設(shè)用地入市路徑——基于幾個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的觀察》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，第1期。
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作者：王曙光，北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博導(dǎo)，北京大學(xué)產(chǎn)業(yè)與文化研究所常務(wù)副所長(zhǎng)。研究方向?yàn)橹袊?guó)農(nóng)村發(fā)展與反貧困。
基金：教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的路徑與策略研究”（項(xiàng)目編號(hào)：18JZD029）
來(lái)源：人民論壇·學(xué)術(shù)前沿,2020(24):40-51.
責(zé)任編輯：經(jīng)濟(jì)研究處
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