摘要：新時(shí)代的中國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展面臨不少需要深入研究的問(wèn)題，本文重點(diǎn)從全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興與加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的關(guān)系、建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的首要任務(wù)是增強(qiáng)自身糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的供給保障能力、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與加快形成新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系、堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度和推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng)新、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法問(wèn)題五個(gè)方面進(jìn)行了闡述分析，并提出了筆者的觀點(diǎn)，以求共同探討。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)糧食安全城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)營(yíng)制度農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織
一、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興與加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的關(guān)系
2017年10月，黨的十九大提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”;2022年10月，黨的二十大在“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”的要求中，又提出了“加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)”的目標(biāo)。時(shí)隔5年，黨中央對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為什么要提出新目標(biāo)？這主要因?yàn)閲?guó)內(nèi)外形勢(shì)發(fā)生了深刻變化，從而鄉(xiāng)村振興應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)也必須有新擴(kuò)展。
（一）黨的十九大提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，主要是針對(duì)加快解決新時(shí)代國(guó)內(nèi)社會(huì)的主要矛盾：發(fā)展的不平衡、不充分
黨的十九大報(bào)告的亮點(diǎn)是闡述了中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，并分析了新時(shí)代中國(guó)社會(huì)的主要矛盾，即“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。2017年12月28日，習(xí)近平總書(shū)記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上的重要講話(huà)中指出：“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是從解決我國(guó)社會(huì)主要矛盾出發(fā)的。”此后，習(xí)近平總書(shū)記還進(jìn)一步指出：“我國(guó)發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分。”因此，為了加快解決好新時(shí)代中國(guó)社會(huì)的主要矛盾，就必須著力解決好城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分這個(gè)當(dāng)前社會(huì)主要矛盾的主要方面。為此，習(xí)近平總書(shū)記多次深刻論述了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本內(nèi)涵：總方針是堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，總目標(biāo)是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，總要求是產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕。并且，習(xí)近平總書(shū)記還明確指出，“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手。
可見(jiàn)，黨的十九大提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的基本著眼點(diǎn)在于重塑中國(guó)工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程，使廣大農(nóng)民能夠和全國(guó)人民一道，實(shí)現(xiàn)對(duì)美好生活的需要。
（二）黨的二十大在“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”的要求中提出“加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)”新目標(biāo)，主要是強(qiáng)調(diào)：面臨世界百年未有之大變局加速演進(jìn)、不確定難預(yù)料因素明顯增多的復(fù)雜外部環(huán)境，中國(guó)要牢牢掌握住發(fā)展和安全的主動(dòng)權(quán)
黨的二十大報(bào)告的亮點(diǎn)是全面論述了“中國(guó)式現(xiàn)代化”。報(bào)告指出：中國(guó)式現(xiàn)代化，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義現(xiàn)代化，既有各國(guó)現(xiàn)代化的共同特征，更有基于自己國(guó)情的中國(guó)特色。中國(guó)式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化、是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化、是物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化、是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，是走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化。黨的二十大報(bào)告不僅全面闡述了與西方國(guó)家現(xiàn)代化有著本質(zhì)區(qū)別的中國(guó)式現(xiàn)代化的這些基本特征，而且還明確向全世界宣示：從現(xiàn)在起，中國(guó)共產(chǎn)黨的中心任務(wù)就是團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國(guó)各族人民全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)，以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興。毫無(wú)疑問(wèn)，這是對(duì)西方國(guó)家已有的現(xiàn)代化從道路、理論到制度、文化等各方面的挑戰(zhàn)，它必然引起西方國(guó)家對(duì)中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的敵視，從而對(duì)中國(guó)采取無(wú)底線(xiàn)的抹黑、訛詐、遏制、封鎖和極限施壓。
在這樣的國(guó)際形勢(shì)面前，要堅(jiān)持走中國(guó)自己的現(xiàn)代化道路，就必須守住底線(xiàn)、修補(bǔ)軟肋，提升極端情況下保證生存、發(fā)展和國(guó)家安全的能力。對(duì)中國(guó)而言，任何情況下都要確保十四億多人能夠吃飽飯，這是必須堅(jiān)守的國(guó)家安全底線(xiàn)。但實(shí)際情況是，盡管中國(guó)糧食連年豐收增產(chǎn)，近年來(lái)平均每年還是要從國(guó)際市場(chǎng)進(jìn)口約1.5億噸的糧食（包括大豆）才能滿(mǎn)足國(guó)內(nèi)需求。如果極端情況導(dǎo)致國(guó)際供應(yīng)鏈斷裂，那對(duì)中國(guó)的糧食安全和食物保障將會(huì)產(chǎn)生什么樣的影響？
習(xí)近平總書(shū)記在黨的二十大報(bào)告中指出：“當(dāng)前，世界百年未有之大變局加速演進(jìn)，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，國(guó)際力量對(duì)比深刻調(diào)整，我國(guó)發(fā)展面臨新的戰(zhàn)略機(jī)遇。同時(shí)，世紀(jì)疫情影響深遠(yuǎn)，逆全球化思潮抬頭，單邊主義、保護(hù)主義明顯上升，世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力，局部沖突和動(dòng)蕩頻發(fā)，全球性問(wèn)題加劇，世界進(jìn)入新的動(dòng)蕩變革期。我國(guó)改革發(fā)展穩(wěn)定面臨不少深層次矛盾躲不開(kāi)、繞不過(guò)，黨的建設(shè)特別是黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)面臨不少頑固性、多發(fā)性問(wèn)題，來(lái)自外部的打壓遏制隨時(shí)可能升級(jí)。我國(guó)發(fā)展進(jìn)入戰(zhàn)略機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)并存、不確定難預(yù)料因素增多的時(shí)期，各種‘黑天鵝’、‘灰犀牛’事件隨時(shí)可能發(fā)生。我們必須增強(qiáng)憂(yōu)患意識(shí)，堅(jiān)持底線(xiàn)思維，做到居安思危、未雨綢繆，準(zhǔn)備經(jīng)受風(fēng)高浪急甚至驚濤駭浪的重大考驗(yàn)。”“加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)”，針對(duì)的就是要增強(qiáng)憂(yōu)患意識(shí)，堅(jiān)持底線(xiàn)思維，確保國(guó)家安全的需要。
怎么理解黨的二十大提出的“加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)”？
從世界現(xiàn)狀看，凡農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)，必然是已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的國(guó)家；而已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的國(guó)家，則未必都是農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)。當(dāng)今世界，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的國(guó)家有38個(gè)（人均GDP在3萬(wàn)美元以上），其中，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的國(guó)家不到20個(gè)，但能稱(chēng)得上是農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的，卻寥寥無(wú)幾。這里面有些是已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的國(guó)家，如日本、荷蘭、以色列等，卻不能稱(chēng)為農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)，根本原因就在于這些國(guó)家都不能依靠自身力量基本解決本國(guó)的食物供給問(wèn)題。2020年，日本的谷物自給率為32.0%，荷蘭為10.0%，以色列為5.8%,這些國(guó)家都必須依靠大量進(jìn)口谷物和其他食物，才能維持本國(guó)國(guó)民的生存。這樣講，并不是否認(rèn)這些國(guó)家根據(jù)自身實(shí)際，發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，走具有自身特點(diǎn)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化道路。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這些國(guó)家，在推進(jìn)科技進(jìn)步、利用市場(chǎng)機(jī)制的力量、發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢(shì)、充分利用國(guó)內(nèi)國(guó)際兩種資源和兩個(gè)市場(chǎng)等方面，都取得了很大成就。但無(wú)論如何，一個(gè)國(guó)家，如果不能靠自身力量基本解決國(guó)民的食物保障問(wèn)題，那就稱(chēng)不上是農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)，因?yàn)樗鼘⑹冀K面臨著極端情況下食物供應(yīng)鏈可能斷裂的風(fēng)險(xiǎn)。更何況，從人口規(guī)模看，這幾個(gè)國(guó)家與中國(guó)都無(wú)法相提并論。2022年，荷蘭1770.3萬(wàn)人，以色列955.1萬(wàn)人，日本的人口規(guī)模雖然比較大，12512.4萬(wàn)人,但也不及中國(guó)總?cè)丝诘?%。因此，這些國(guó)家通過(guò)發(fā)揮自身比較優(yōu)勢(shì)，再利用國(guó)際市場(chǎng)進(jìn)行商品交換，進(jìn)口自身所需的谷物和其他食物，面臨的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)于中國(guó)就要低得多。而中國(guó)十四億多的人口規(guī)模，不依靠自身力量去解決對(duì)谷物和其他食物的基本需求，那是不可想象的。近年全球谷物年均產(chǎn)量約30億噸，能投入國(guó)際貿(mào)易的數(shù)量，最高的年份也只有3.6億噸,而中國(guó)每年谷物的消費(fèi)量，已達(dá)7億噸上下。因此，中國(guó)如果做不到谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全，想依賴(lài)國(guó)際市場(chǎng)來(lái)解決吃飯問(wèn)題，根本上是沒(méi)有可能性的。而且，過(guò)度依賴(lài)國(guó)際市場(chǎng)，除了會(huì)受到谷物和食物貿(mào)易數(shù)量波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)影響外，還會(huì)受到價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的影響。2022年是國(guó)際糧食市場(chǎng)波動(dòng)較大的一年，聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織公布的全球谷物價(jià)格指數(shù)，同比上漲了17.9%，創(chuàng)歷史新高；其中，玉米和小麥價(jià)格分別上漲了24.8%和15.6%。而中國(guó)2022年進(jìn)口糧食（包括大豆）1.47億噸，數(shù)量比上年減少10.7%，但支付的金額達(dá)5499.9億元，比上年增加了13.7%，進(jìn)口糧食的均價(jià)為3741.4元/噸，比上年上漲了27.4%。可見(jiàn)，如果中國(guó)市場(chǎng)上供給的糧食主要不是中國(guó)糧，那中國(guó)的食物價(jià)格指數(shù)也必然會(huì)大幅度上漲，從而引發(fā)輸入性通貨膨脹。而2023年，由于全球消費(fèi)需求萎縮，國(guó)際糧價(jià)明顯下跌，對(duì)中國(guó)穩(wěn)定國(guó)內(nèi)糧價(jià)和增加農(nóng)民收入又形成了較大壓力。從這些事實(shí)也可以看出習(xí)近平總書(shū)記為什么要反復(fù)強(qiáng)調(diào)中國(guó)人的飯碗里主要要裝中國(guó)糧。
2013年12月，習(xí)近平總書(shū)記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上的重要講話(huà)中曾指出：“一個(gè)國(guó)家只有立足糧食基本自給，才能掌握糧食安全主動(dòng)權(quán)，進(jìn)而才能掌控經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展這個(gè)大局。靠別人解決吃飯問(wèn)題是靠不住的。如果口糧依賴(lài)進(jìn)口，我們就會(huì)被別人牽著鼻子走。”“看看世界上真正強(qiáng)大的國(guó)家、沒(méi)有軟肋的國(guó)家，都有能力解決自己的吃飯問(wèn)題。美國(guó)是世界第一糧食出口國(guó)、農(nóng)業(yè)最強(qiáng)國(guó)，俄羅斯、加拿大和歐盟的大國(guó)也是糧食強(qiáng)國(guó)。這些國(guó)家之所以強(qiáng)，是同糧食生產(chǎn)能力強(qiáng)聯(lián)系在一起的。所以，糧食問(wèn)題不能只從經(jīng)濟(jì)上看，必須從政治上看，保障國(guó)家糧食安全是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家安全的重要基礎(chǔ)。”2020年，美國(guó)的谷物自給率是123.2%，加拿大是184.8%，法國(guó)是209.7%，德國(guó)是104.2%。俄羅斯在2022年的糧食自給率超過(guò)了150%，具有出口糧食6000萬(wàn)噸（其中小麥4000萬(wàn)噸）的能力。可見(jiàn)，習(xí)近平總書(shū)記之所以強(qiáng)調(diào)大國(guó)，尤其是人口大國(guó)必須有能力解決自己的吃飯問(wèn)題，是因?yàn)闆](méi)有能力解決自己的吃飯問(wèn)題就有可能被別人“卡脖子”，甚至在關(guān)鍵時(shí)刻被人“一劍封喉”。正因如此，黨和國(guó)家才如此重視糧食生產(chǎn)，強(qiáng)調(diào)在任何情況下都必須確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全。2022年12月23日，習(xí)近平總書(shū)記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上指出：“農(nóng)業(yè)保的是生命安全、生存安全，是極端重要的國(guó)家安全。當(dāng)今世界，百年未有之大變局加速演進(jìn)，新冠疫情反復(fù)延宕，來(lái)自外部的打壓遏制不斷升級(jí)，各種不確定難預(yù)料因素明顯增多。一旦農(nóng)業(yè)出問(wèn)題，飯碗被人拿住，看別人臉色吃飯，還談什么現(xiàn)代化建設(shè)？只有農(nóng)業(yè)強(qiáng)起來(lái)，糧食安全有完全保障，我們穩(wěn)大局、應(yīng)變局、開(kāi)新局才有充足底氣和戰(zhàn)略主動(dòng)。”這充分說(shuō)明了以中國(guó)自身力量為主確保國(guó)家糧食安全和國(guó)民食物保障在當(dāng)前國(guó)際形勢(shì)下的極端重要性。
因此，鄉(xiāng)村振興的著眼點(diǎn)在于解決好國(guó)內(nèi)社會(huì)的主要矛盾，實(shí)現(xiàn)包括農(nóng)民在內(nèi)的全體人民對(duì)美好生活的需要；而在鄉(xiāng)村振興過(guò)程中加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)，著眼點(diǎn)在于守住農(nóng)業(yè)基本盤(pán)、強(qiáng)化糧食安全和食物保障這個(gè)國(guó)家安全“壓艙石”的作用，增強(qiáng)中國(guó)在世界大變局中的自主、自立、自強(qiáng)能力。前者是“民之所盼”，后者是“國(guó)之大者”，兩者必須相輔相成，才能在國(guó)際風(fēng)云變幻中持續(xù)推進(jìn)中國(guó)的現(xiàn)代化事業(yè)，也只有堅(jiān)持內(nèi)外兼修，才能使中國(guó)的現(xiàn)代化事業(yè)立于不敗之地。
二、建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的首要任務(wù)是增強(qiáng)自身糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的供給保障能力
2022年12月23日，習(xí)近平總書(shū)記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上的重要講話(huà)中指出：“農(nóng)業(yè)強(qiáng)，首要是糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力必須強(qiáng)。”
（一）中國(guó)目前糧食安全的基本狀況
在黨和國(guó)家的高度重視下，在廣大農(nóng)村基層干部和億萬(wàn)農(nóng)民的不懈努力下，中國(guó)糧食產(chǎn)量已經(jīng)連續(xù)19年豐收增產(chǎn)，2022年更是創(chuàng)造了新的歷史最高水平，總產(chǎn)量達(dá)到68652.8萬(wàn)噸，其中谷物產(chǎn)量為63324.3萬(wàn)噸，稻谷和小麥的產(chǎn)量分別為20849.5萬(wàn)噸和13772.3萬(wàn)噸，人均稻谷和小麥產(chǎn)量達(dá)到247.1公斤,確實(shí)是做到了“口糧絕對(duì)安全”。因此，習(xí)近平總書(shū)記指出：“經(jīng)過(guò)艱苦努力，我國(guó)以占世界百分之九的耕地、百分之六的淡水資源，養(yǎng)育了世界近五分之一的人口，從當(dāng)年四億人吃不飽到今天十四億多人吃得好，有力回答了‘誰(shuí)來(lái)養(yǎng)活中國(guó)’的問(wèn)題。這就是自力更生，我們自己養(yǎng)活自己。這一成績(jī)來(lái)之不易，要繼續(xù)鞏固拓展。”
但另一方面也要看到，中國(guó)畢竟人均農(nóng)業(yè)自然資源不足，而隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人們的食物消費(fèi)水平又在持續(xù)提高，因此，在國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供給能力不斷提高的同時(shí)，中國(guó)從國(guó)際市場(chǎng)進(jìn)口的農(nóng)產(chǎn)品也在不斷增長(zhǎng)。據(jù)海關(guān)統(tǒng)計(jì)，2022年中國(guó)的糧食進(jìn)口量為14687.2萬(wàn)噸（包括大豆），相當(dāng)于國(guó)內(nèi)糧食總產(chǎn)量的21.4%；扣除了進(jìn)口的大豆（9108.1萬(wàn)噸）后，其他糧食的進(jìn)口量為5579.1萬(wàn)噸。這說(shuō)明，對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)人口大國(guó)來(lái)說(shuō)，即便做到了“口糧絕對(duì)安全”，也不能高枕無(wú)憂(yōu)，因?yàn)閺恼w的食物需求來(lái)看，中國(guó)對(duì)國(guó)際市場(chǎng)畢竟還有相當(dāng)?shù)囊蕾?lài)度。
另外，這里有必要對(duì)“糧”和“食”這兩個(gè)詞匯加以分析。在中國(guó)古代，“糧”和“食”是兩個(gè)概念。對(duì)于人們吃的“飯”，許慎在《說(shuō)文解字》中講，“行道曰糧”“止居曰食”。也就是說(shuō)，人們?cè)诼猛局谐缘氖恰凹Z”，是以五谷雜糧所做成的干糧，而日常居家時(shí)所吃的是“食”，是包括“糧”但不限于“糧”的各種食物的總稱(chēng)。因此，對(duì)于人們吃的飯而言，“糧”只是“飯”中的品類(lèi)概念，而“食”才是“飯”的集合概念。中國(guó)古語(yǔ)“洪范八政，食為政首”“民以食為天”，強(qiáng)調(diào)的都是“食”。而“食”就不單純是指“糧”，還包括雞鴨魚(yú)肉、瓜果蔬菜以及油鹽醬醋糖等各類(lèi)食物。當(dāng)然，“糧”是“食”的主體和基礎(chǔ)，許多“食”是由糧轉(zhuǎn)化而來(lái)的，或是用可以生產(chǎn)“糧”的資源置換而來(lái)的，因此，食物保障的基礎(chǔ)還是在于糧食供給的安全。而在相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)，中國(guó)“糧”供不應(yīng)求，也就談不上除“糧”以外的其他食物能有多少供給了。久而久之，在很多人的心目中，“糧食”這個(gè)集成的概念，就逐漸變成了單純地指五谷雜糧的“糧”了。“糧食”概念狹義化帶來(lái)的弊端，是容易把單純的口糧安全誤認(rèn)為是整體的食物安全，從而產(chǎn)生實(shí)現(xiàn)了口糧安全便可以高枕無(wú)憂(yōu)的錯(cuò)覺(jué)。
（二）總量不足、結(jié)構(gòu)性矛盾突出，是中國(guó)糧食安全和食物保障將面臨的長(zhǎng)期挑戰(zhàn)
盡管中國(guó)的口糧供給已絕對(duì)安全，但從食物供給的總體情況看，中國(guó)糧食供給仍處于總量不足、結(jié)構(gòu)性矛盾突出的狀態(tài)。在國(guó)民生活水平不斷提高的背景下，人們的食物消費(fèi)中，口糧的比重持續(xù)下降，而其他食物的比重不斷上升，因此，盡管2022年中國(guó)的糧食總產(chǎn)量已經(jīng)超過(guò)了6.8億噸，但實(shí)際的糧食消費(fèi)量卻已經(jīng)突破8億噸。近5年，中國(guó)平均每年從國(guó)際市場(chǎng)進(jìn)口1.39億噸糧食，2022年是14687.2萬(wàn)噸，相當(dāng)于14億人口每年人均進(jìn)口糧食100公斤。這一狀況已經(jīng)成為常態(tài)。
結(jié)構(gòu)性矛盾突出，主要指兩方面。一方面，區(qū)域之間的供求矛盾日漸突出。首先是南北地區(qū)之間，中國(guó)自隋唐以來(lái)就已形成的“南糧北運(yùn)”格局，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化浪潮中已經(jīng)被“北糧南運(yùn)”所替代。而問(wèn)題在于北方缺水。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域不平衡的背景下，中國(guó)人口分布和糧食產(chǎn)需之間的區(qū)域性矛盾格局還在進(jìn)一步加劇。一段時(shí)間以來(lái)，中國(guó)人口延續(xù)著南增北減的趨勢(shì)，2022年，中國(guó)南方常住人口84089萬(wàn)人，北方常住人口56886萬(wàn)人，南北地區(qū)的常住人口分別占全國(guó)總?cè)丝诘?9.6%和40.4%。而南方的水資源占全國(guó)的81%，北方的水資源只占19%；南北方的耕地比例為36∶64。南北地區(qū)之間這種人口、資源和糧食分布的矛盾顯然是一個(gè)需要認(rèn)真面對(duì)的重大問(wèn)題。其次是糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷(xiāo)區(qū)和產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)的格局變化。在20世紀(jì)八九十年代，國(guó)家就已經(jīng)根據(jù)人口和農(nóng)業(yè)資源的分布狀況，將各省份分別劃分為糧食供求的主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)和主銷(xiāo)區(qū)。當(dāng)時(shí)劃定的主產(chǎn)區(qū)為13個(gè)省份，產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)為11個(gè)省份，主銷(xiāo)區(qū)為7個(gè)省份。但30多年過(guò)去，情況發(fā)生了很大變化。2021年，糧食產(chǎn)量能夠自給的省份只剩下13個(gè)，不能自給的省份則增加到了18個(gè)。而在糧食能夠自給的省份中，有能力調(diào)出50億公斤以上糧食的主產(chǎn)區(qū)，只剩下了5個(gè)省份。能夠調(diào)出糧食的省份越來(lái)越少，而需要調(diào)入糧食的省份卻不斷增加，這是中國(guó)目前所面臨的糧食供求關(guān)系上的一大結(jié)構(gòu)性矛盾。
另一方面，糧食供求中的品種結(jié)構(gòu)不平衡。總體上看，中國(guó)稻谷、小麥在正常年景下供過(guò)于求，不僅庫(kù)存較為充裕，而且還常常被用于彌補(bǔ)飼料糧不足的缺口；而油料、糖料和飼料這“三料”則明顯供不應(yīng)求，必須依靠進(jìn)口來(lái)彌補(bǔ)。目前看，國(guó)內(nèi)食用植物油的供求缺口約為三分之二，食糖的供求缺口約為三分之一。飼料的供求缺口比較復(fù)雜：一是進(jìn)口大豆榨油后的豆粕就是飼料；二是近年來(lái)國(guó)內(nèi)每年都有一定數(shù)量的小麥和稻谷用于彌補(bǔ)飼料的缺口；三是近年來(lái)，中國(guó)每年還要進(jìn)口2000多萬(wàn)噸的玉米、200多萬(wàn)噸的干牧草；四是中國(guó)每年還需要直接進(jìn)口相當(dāng)數(shù)量的肉類(lèi)、奶類(lèi)等畜產(chǎn)品。有專(zhuān)家做過(guò)分析，如按中國(guó)的生產(chǎn)水平計(jì)算，進(jìn)口的各類(lèi)農(nóng)產(chǎn)品相當(dāng)于在境外利用了13億畝以上的農(nóng)作物播種面積，而根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，中國(guó)現(xiàn)有農(nóng)作物播種面積約為25億畝。因此，中國(guó)目前農(nóng)產(chǎn)品的自給率，從資源角度看，大約為三分之二。聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織測(cè)算的世界各國(guó)糧食安全指數(shù)，中國(guó)被排在30位之外，聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織認(rèn)為中國(guó)的潛在糧食（食物）自給率為70%。
可見(jiàn)，在農(nóng)業(yè)人均自然資源有限的條件下，如何通過(guò)優(yōu)化品種結(jié)構(gòu)和加快科技進(jìn)步，逐步降低中國(guó)油料、糖料和飼料這“三料”對(duì)國(guó)際市場(chǎng)依賴(lài)程度過(guò)高的風(fēng)險(xiǎn)，顯然是在推進(jìn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)中必須應(yīng)對(duì)好的一個(gè)重大問(wèn)題。
自2020年以來(lái)，中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要以“長(zhǎng)牙齒”的措施落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度；要著力推進(jìn)以種業(yè)自主自強(qiáng)為核心的農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步；要在發(fā)展糧食生產(chǎn)的同時(shí)，擴(kuò)大大豆和油料作物的生產(chǎn)；要健全種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制和主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制；要堅(jiān)持大食物觀，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；要加強(qiáng)糧食儲(chǔ)備調(diào)節(jié)并健全應(yīng)急保障機(jī)制；要使減損、節(jié)約糧食在全社會(huì)蔚然成風(fēng)；要樹(shù)立糧食安全是“國(guó)之大者”的觀念，全面落實(shí)糧食安全“黨政同責(zé)”的責(zé)任制。這些都正在逐步落地見(jiàn)效。
當(dāng)然，講食物安全并不是說(shuō)要去追求中國(guó)食物的完全自給自足。中國(guó)的人口規(guī)模和農(nóng)業(yè)資源稟賦決定了，要滿(mǎn)足國(guó)民日益提高的食物需求，必須合理利用國(guó)際資源和國(guó)際市場(chǎng)。但是，同時(shí)也必須清醒認(rèn)識(shí)到，對(duì)國(guó)際資源和國(guó)際市場(chǎng)的利用，必須控制在不能危及國(guó)家安全的程度之內(nèi)。因此，在任何時(shí)候都不能放松保障中國(guó)食物供給安全的自主能力。
（三）合理利用國(guó)際資源和國(guó)際市場(chǎng)，是正常情況下保障中國(guó)食物有效供給的必然選擇
中國(guó)的人地關(guān)系決定了糧食供求將長(zhǎng)期處于緊平衡狀態(tài)。因此，在保障食物供給安全的問(wèn)題上，中國(guó)必須合理利用國(guó)際農(nóng)業(yè)資源和國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)。但要看到，國(guó)際食物產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈都存在著越來(lái)越大的不確定性。從近年來(lái)的情況看，對(duì)全球農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和國(guó)際貿(mào)易的狀況，不能有過(guò)于樂(lè)觀的判斷，至少對(duì)可能發(fā)生的五大風(fēng)險(xiǎn)要有足夠估計(jì)。一是全球氣候變化和極端性氣候頻發(fā)，進(jìn)口來(lái)源國(guó)發(fā)生自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)會(huì)影響中國(guó)的進(jìn)口；二是地緣政治沖突引發(fā)生產(chǎn)鏈、供應(yīng)鏈斷裂；三是國(guó)際能源價(jià)格上漲引起糧油產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為能源產(chǎn)品，對(duì)全球食物供給構(gòu)成威脅；四是美國(guó)和西方國(guó)家對(duì)中國(guó)的造謠、抹黑、遏制、打壓使大宗農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口存在一定的政治風(fēng)險(xiǎn)；五是國(guó)際大糧商對(duì)全球糧油貿(mào)易的壟斷和炒作會(huì)給農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易帶來(lái)比較大的價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)。
應(yīng)對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)，至少要做好三方面工作：第一，持續(xù)推進(jìn)進(jìn)口來(lái)源國(guó)的多元化。為掌握進(jìn)口的穩(wěn)定性和主動(dòng)權(quán)，國(guó)家正加速構(gòu)建多元化糧食進(jìn)口格局。2021年和2022年，中國(guó)進(jìn)口玉米來(lái)自美國(guó)的占比分別為70%和72%，來(lái)自烏克蘭的占比分別為29%和26%；2023年一季度，中國(guó)進(jìn)口玉米752萬(wàn)噸，來(lái)自美國(guó)的占37.8%，來(lái)自巴西的占28.8%，來(lái)自烏克蘭的占27.7%。2023年5月4日，第一船來(lái)自南非的5.3萬(wàn)噸玉米也已經(jīng)運(yùn)抵中國(guó)。第二，建立自主采購(gòu)機(jī)制。在農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易中，改變主要向國(guó)際大糧商“一手交錢(qián)、一手交貨”的糧油貿(mào)易方式，通過(guò)在進(jìn)口來(lái)源國(guó)建立糧油收儲(chǔ)設(shè)施，以及向當(dāng)?shù)剞r(nóng)民合作社、農(nóng)場(chǎng)主提供經(jīng)濟(jì)技術(shù)服務(wù)等方式，在糧油進(jìn)口來(lái)源國(guó)建立自主采購(gòu)的新機(jī)制。第三，加強(qiáng)國(guó)際農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作。與農(nóng)產(chǎn)品有增產(chǎn)潛力的國(guó)家加強(qiáng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作，在提高全球糧油產(chǎn)出水平的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)中國(guó)糧食和國(guó)際食物供應(yīng)鏈的穩(wěn)定性。
三、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與加快形成新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系
處理好城鄉(xiāng)關(guān)系始終是治國(guó)理政要面對(duì)的重大問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記指出：“我們一定要認(rèn)識(shí)到，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村是互促互進(jìn)、共生共存的。能否處理好城鄉(xiāng)關(guān)系，關(guān)乎社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)全局。”“城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程，不能以農(nóng)業(yè)萎縮、鄉(xiāng)村凋敝為代價(jià)。”“要堅(jiān)持以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推動(dòng)形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。”實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正是基于這樣一種理念而提出來(lái)的。
（一）全面認(rèn)識(shí)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必要性
實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必要性，至少要從兩方面看。一是正如習(xí)近平總書(shū)記所指出的那樣：“必須看到，我國(guó)幅員遼闊，人口眾多，大部分國(guó)土面積是農(nóng)村，即使將來(lái)城鎮(zhèn)化水平到了百分之七十，還會(huì)有四五億人生活在農(nóng)村。”因此，必須建設(shè)宜居宜業(yè)的和美鄉(xiāng)村，才能使廣大農(nóng)民與全國(guó)人民一道，實(shí)現(xiàn)對(duì)美好生活的需要。二是鄉(xiāng)村具有城鎮(zhèn)不具備但卻是國(guó)家（包括城鎮(zhèn)）發(fā)展不可或缺的特有功能，比如，糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的供給功能、為整個(gè)國(guó)家提供良好生態(tài)環(huán)境的功能、傳承和弘揚(yáng)中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的功能，等等。《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》總則第三條就明確要求“充分發(fā)揮鄉(xiāng)村在保障農(nóng)產(chǎn)品供給和糧食安全、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、傳承發(fā)展中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化等方面的特有功能”。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)：確保重要農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食供給，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首要任務(wù)。“隨著時(shí)代發(fā)展，鄉(xiāng)村價(jià)值要重新審視。現(xiàn)如今，鄉(xiāng)村不再是單一從事農(nóng)業(yè)的地方，還有重要的生態(tài)涵養(yǎng)功能，令人向往的休閑觀光功能，獨(dú)具魅力的文化體驗(yàn)功能。”因此，鄉(xiāng)村振興，不能片面理解為就是搞建設(shè)，而是必須像習(xí)近平總書(shū)記要求的那樣：“搞新農(nóng)村建設(shè)要注意生態(tài)環(huán)境保護(hù)，注意鄉(xiāng)土味道，體現(xiàn)農(nóng)村特點(diǎn)，保留鄉(xiāng)村風(fēng)貌，不能照抄照搬城鎮(zhèn)建設(shè)那一套，搞得城市不像城市、農(nóng)村不像農(nóng)村。”系統(tǒng)地看，鄉(xiāng)村振興，要把重點(diǎn)放在鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、守護(hù)青山綠水、傳承民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化等鄉(xiāng)村所特有的功能上。城和鄉(xiāng)有著不同的功能，這就跟一個(gè)人一樣，人有五臟六腑、四肢五官，它們各有各的功能，五臟六腑完備、四肢五官齊整，才是健康的人，否則就是病人、殘疾人。一個(gè)國(guó)家也是如此，只有使城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村各自所具有的不同功能都得到充分發(fā)揮，國(guó)家現(xiàn)代化的進(jìn)程才能是健康的、完整的，否則就是殘缺的、不完整的。
（二）關(guān)于城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化
習(xí)近平總書(shū)記指出：“農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中是大趨勢(shì)”，“當(dāng)前，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)突破了百分之六十。今后十五年是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的窗口期”。“要把該打開(kāi)的‘城門(mén)’打開(kāi)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。農(nóng)民進(jìn)城要符合客觀規(guī)律，保持歷史耐心，不要大呼隆推進(jìn)，更不要受不正確的政績(jī)觀所驅(qū)動(dòng)。”習(xí)近平總書(shū)記講的“不正確的政績(jī)觀”，在筆者看來(lái)：一是片面強(qiáng)調(diào)加快提高人口城鎮(zhèn)化率，似乎越快、越高越好，不顧客觀規(guī)律和發(fā)展的階段性特征要求；二是“醉翁之意不在酒”，說(shuō)的是加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，實(shí)際上卻只是想著要用農(nóng)民的土地。
習(xí)近平總書(shū)記在2020年12月28日的中央農(nóng)村工作會(huì)議上講過(guò)一段極為深刻的話(huà)：“應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，不僅要穩(wěn)住農(nóng)業(yè)這一塊，還要穩(wěn)住農(nóng)村這一頭。經(jīng)濟(jì)一有波動(dòng)，首當(dāng)其沖受影響的是農(nóng)民工。二〇〇八年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)，二千多萬(wàn)農(nóng)民工返鄉(xiāng)。今年受新冠肺炎疫情沖擊和國(guó)際經(jīng)濟(jì)下行影響，一度有近三千萬(wàn)農(nóng)民工留鄉(xiāng)返鄉(xiāng)。在這種情況下，社會(huì)大局能夠保持穩(wěn)定，沒(méi)有出什么亂子，關(guān)鍵是農(nóng)民在老家還有塊地、有棟房，回去有地種、有飯吃、有事干，即使不回去心里也踏實(shí)。全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，農(nóng)民在城里沒(méi)有徹底扎根之前，不要急著斷了他們?cè)谵r(nóng)村的后路，讓農(nóng)民在城鄉(xiāng)間可進(jìn)可退。這就是中國(guó)城鎮(zhèn)化道路的特色，也是我們應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的回旋余地和特殊優(yōu)勢(shì)。”
總書(shū)記的這段話(huà)，深刻揭示了中國(guó)的基本國(guó)情、農(nóng)業(yè)的基本特點(diǎn)、目前真實(shí)城鎮(zhèn)化水平對(duì)人口的承載能力，以及當(dāng)前中國(guó)所處外部環(huán)境的不確定性等一系列重大問(wèn)題，是指導(dǎo)中國(guó)科學(xué)推進(jìn)城鎮(zhèn)化和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要遵循。
中國(guó)的基本國(guó)情之一，是農(nóng)業(yè)人口規(guī)模巨大，“大國(guó)小農(nóng)”的狀況不可能在短時(shí)期內(nèi)就得到根本改變。農(nóng)業(yè)的基本特點(diǎn)之一，是馬克思所揭示的“生產(chǎn)時(shí)間與勞動(dòng)時(shí)間不一致”，這個(gè)特點(diǎn)決定了農(nóng)村勞動(dòng)力可以利用農(nóng)閑季節(jié)搞家庭副業(yè)或外出打工。真實(shí)城鎮(zhèn)化水平對(duì)人口的承載能力，指城鎮(zhèn)水、電、路、氣等基礎(chǔ)設(shè)施，產(chǎn)業(yè)吸納勞動(dòng)力就業(yè)，保障性住房、教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)，以及為市民提供基本社會(huì)保障的能力。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，必須統(tǒng)籌考慮上述各方面的因素，即在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中，需要尊重城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)律，充分考慮城鎮(zhèn)化水平對(duì)人口的承載能力。
中國(guó)目前到底還有多少農(nóng)業(yè)人口呢？第一個(gè)數(shù)據(jù)是農(nóng)村常住人口不到5億人，第二個(gè)數(shù)據(jù)是農(nóng)業(yè)戶(hù)籍人口7億多人，第三個(gè)數(shù)據(jù)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有9億人。這些數(shù)據(jù)，都各有各的口徑。按在農(nóng)村居住半年以上的時(shí)間算，農(nóng)村常住人口不到5億人，加上沒(méi)在城鎮(zhèn)落戶(hù)的農(nóng)民工及其家屬，就有7億多農(nóng)業(yè)戶(hù)籍人口，再加上村委會(huì)改居委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)改街道后，雖然在戶(hù)籍上農(nóng)轉(zhuǎn)居了，但人還是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，于是就有了9億農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。這三個(gè)數(shù)據(jù)都有依據(jù)，但一個(gè)農(nóng)業(yè)人口數(shù)據(jù)就這么復(fù)雜，也反映了中國(guó)國(guó)情的復(fù)雜性、農(nóng)業(yè)的特殊性，以及目前城鎮(zhèn)對(duì)市民承載能力的有限性。
家在農(nóng)村或務(wù)過(guò)農(nóng)的人都知道，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)間與勞動(dòng)時(shí)間的不一致，莊稼種上了以后，農(nóng)民沒(méi)有必要天天守在地里“侍候”，尤其是大田作物，它自己會(huì)生長(zhǎng)。農(nóng)民常說(shuō)，一年12個(gè)月，“一個(gè)月過(guò)年，三個(gè)月種田，八個(gè)月掙錢(qián)”。在農(nóng)民外出掙錢(qián)的八個(gè)月里，村里就看不到多少人；到春耕備耕、夏收夏種、秋收秋種的大忙季節(jié)時(shí)，村里的人就多了不少，尤其是青壯年勞動(dòng)力；而在過(guò)年時(shí)，村里的人就更多了。按照常住人口統(tǒng)計(jì)口徑，農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城打工超過(guò)半年，就被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)常住人口了，但是，在農(nóng)忙季節(jié)回鄉(xiāng)種了兩三個(gè)月地的農(nóng)民，卻不能被統(tǒng)計(jì)在農(nóng)村常住人口中，于是就有人認(rèn)為農(nóng)村“無(wú)人種地”了。2022年3月，長(zhǎng)春市因新冠疫情實(shí)際上封了城，但春耕備耕大忙季節(jié)到了，為了在防止疫情擴(kuò)散的情況下把要回鄉(xiāng)的農(nóng)民直接送回其所在的縣，長(zhǎng)春市對(duì)需要回鄉(xiāng)的農(nóng)民做了認(rèn)真統(tǒng)計(jì)，結(jié)果，有30多萬(wàn)農(nóng)村勞動(dòng)力急著要回農(nóng)村。一個(gè)長(zhǎng)春市在春耕時(shí)節(jié)就有30多萬(wàn)農(nóng)民工要回鄉(xiāng)種地，那么全國(guó)有多少人呢？所以，只用一個(gè)口徑，確實(shí)講不清楚現(xiàn)在人口的城鄉(xiāng)分布。這也是中國(guó)當(dāng)前這個(gè)發(fā)展階段的一大特征。但是，實(shí)際情況究竟如何，應(yīng)當(dāng)多方面看待這個(gè)問(wèn)題。
習(xí)近平總書(shū)記在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上的講話(huà)中指出：“現(xiàn)代化的本質(zhì)是人的現(xiàn)代化，真正使農(nóng)民變?yōu)槭忻癫⒉粩嗵岣咚刭|(zhì)，需要長(zhǎng)期努力，不可能一蹴而就。一部分農(nóng)村勞動(dòng)力在城鎮(zhèn)和農(nóng)村流動(dòng)，是我國(guó)現(xiàn)階段乃至相當(dāng)長(zhǎng)歷史時(shí)期都會(huì)存在的現(xiàn)象。對(duì)這種‘兩棲人’、候鳥(niǎo)現(xiàn)象不要大驚小怪，也不要惡意炒作。對(duì)那些已經(jīng)在城鎮(zhèn)就業(yè)但就業(yè)不穩(wěn)定、難以適應(yīng)城鎮(zhèn)要求或不愿落戶(hù)的人口，要逐步提高基本公共服務(wù)水平，努力解決好他們的子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等需求，使他們?cè)诮?jīng)濟(jì)周期擴(kuò)張、城鎮(zhèn)對(duì)簡(jiǎn)單勞動(dòng)力需求擴(kuò)大時(shí)可以在城市就業(yè)，而在經(jīng)濟(jì)周期收縮、城鎮(zhèn)對(duì)勞動(dòng)力需求減少時(shí)可以有序回流農(nóng)村。”“在人口城鎮(zhèn)化問(wèn)題上，我們要有足夠的歷史耐心。世界各國(guó)解決這個(gè)問(wèn)題都用了相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。但不論他們?cè)谵r(nóng)村還是在城市，該提供的公共服務(wù)都要切實(shí)提供，該保障的權(quán)益都要切實(shí)保障。”所以，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題上，當(dāng)前急迫的還是像習(xí)近平總書(shū)記所要求的那樣，對(duì)于戶(hù)籍上的農(nóng)業(yè)人口，不論他們是在農(nóng)村還是在城市，該提供的公共服務(wù)都要切實(shí)提供，該保障的權(quán)益都要切實(shí)保障。
現(xiàn)在的問(wèn)題是，中國(guó)的許多公共服務(wù)和社會(huì)保障，都是和戶(hù)口聯(lián)系在一起的，而戶(hù)口又是和人的穩(wěn)定住所聯(lián)系在一起的。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口如果沒(méi)能在城鎮(zhèn)落戶(hù)，他們就享受不到市民才能享受的公共服務(wù)和社會(huì)保障。進(jìn)城農(nóng)民工及其家屬，在打工城市找個(gè)因陋就簡(jiǎn)的住所容易，但要有個(gè)能落戶(hù)的住所就很難，買(mǎi)得起商品房和能分到保障性住房的鳳毛麟角，絕大多數(shù)都是租賃私房，雖然國(guó)家有“租售同權(quán)”的政策，但愿意讓承租戶(hù)在出租房里落戶(hù)的房東，大概也是鳳毛麟角。
浙江省是全國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系處理得最好的省份之一。據(jù)浙江省有關(guān)部門(mén)調(diào)查，2021年有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口1746.8萬(wàn)人，超過(guò)全省常住人口的四分之一，其中，省內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口222.8萬(wàn)人，省外農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口1524萬(wàn)人。在這些農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中，有自購(gòu)房的占6%，住在工地和單位的占18%，住在雇主家或投親靠友等的占8%，其余68%的人都是租賃住房。浙江省2020年就已出臺(tái)允許租房落戶(hù)的政策，但到2022年3月底，全省租房落戶(hù)的只有917人，其中，在租賃房落戶(hù)154戶(hù)487人，在社區(qū)集體戶(hù)落戶(hù)430人。實(shí)際落戶(hù)人口為什么這么少？首先，沒(méi)有多少房東同意承租人在自己出租的房?jī)?nèi)落戶(hù)。其次，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在市內(nèi)落了戶(hù)，就可以申請(qǐng)保障性住房、最低生活保障、社會(huì)救助、優(yōu)軍優(yōu)撫服務(wù)以及子女在當(dāng)?shù)貐⒓又锌肌⒏呖忌龑W(xué)等待遇。如果農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)后都享有這些當(dāng)?shù)厥忻癫畔碛械拇觯敲矗粌H遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出目前城鎮(zhèn)所能提供的公共服務(wù)和社會(huì)保障能力，還會(huì)動(dòng)了原有城鎮(zhèn)居民的“奶酪”，可能引起新的社會(huì)矛盾。所以，從總體上看，主要矛盾還是當(dāng)前城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不夠、向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供與本地城鎮(zhèn)居民同等的基本公共服務(wù)和社會(huì)保障的能力不足。中國(guó)目前的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值畢竟還只相當(dāng)于發(fā)達(dá)國(guó)家的三分之一甚至四分之一，因此加快發(fā)展才是解決這些矛盾和問(wèn)題的硬道理。當(dāng)然，這就需要一定的時(shí)日。
正是鑒于這樣的實(shí)際情況，中國(guó)規(guī)模巨大的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，就不可能主要依靠大中城市來(lái)實(shí)現(xiàn)。2020年以來(lái)，對(duì)縣城為載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)、縣域的城鄉(xiāng)融合發(fā)展問(wèn)題，重新受到了重視。2023年中央“一號(hào)文件”和《政府工作報(bào)告》分別強(qiáng)調(diào)“深入推進(jìn)縣域農(nóng)民工市民化，建立健全基本公共服務(wù)同常住人口掛鉤、由常住地供給機(jī)制”“完善城市特別是縣城功能，增強(qiáng)綜合承載能力”。但能否高質(zhì)量推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口縣域市民化與產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整直接相關(guān)，畢竟人口是隨著產(chǎn)業(yè)走的，不對(duì)產(chǎn)業(yè)布局實(shí)行“內(nèi)移下沉”式的調(diào)整，小城鎮(zhèn)與縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是難有依托的。
四、堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度和推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng)新
《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。”這就是中國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。黨的十九大報(bào)告指出：“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度”“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。”對(duì)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，黨中央的文件中曾先后用過(guò)三個(gè)表述：穩(wěn)定和完善、堅(jiān)持和完善、鞏固和完善，用詞的分量一次比一次重，充分反映了黨中央對(duì)長(zhǎng)期實(shí)行農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的決心和信心。
（一）全面理解堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的含義
1984年的中央“一號(hào)文件”，首次提出延長(zhǎng)土地承包期，鼓勵(lì)農(nóng)民增加投資，培養(yǎng)地力，實(shí)行集約經(jīng)營(yíng)，并明確土地承包期一般應(yīng)在十五年以上。1993年，針對(duì)一些較早實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)的地方第一輪土地承包即將到期的實(shí)際情況，中央“11號(hào)文件”及時(shí)提出，“為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系，鼓勵(lì)農(nóng)民增加投入，提高土地的生產(chǎn)率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長(zhǎng)三十年不變”。2017年，黨的十九大報(bào)告再次明確，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。各界對(duì)這個(gè)問(wèn)題很關(guān)注，對(duì)此習(xí)近平總書(shū)記表示，“明確再延長(zhǎng)土地承包期三十年，從農(nóng)村改革之初的第一輪土地承包算起，土地承包關(guān)系將保持穩(wěn)定長(zhǎng)達(dá)七十五年，既體現(xiàn)長(zhǎng)久不變的政策要求，又在時(shí)間節(jié)點(diǎn)上同實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)相契合”。可見(jiàn)，在邁向全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的整個(gè)過(guò)程中，都要堅(jiān)持實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)這一改革后形成的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。
為什么要堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、怎樣堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)此有深刻、精辟的論述。2013年底他在中央農(nóng)村工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度是黨的農(nóng)村政策的基石。堅(jiān)持黨的農(nóng)村政策，首要的就是堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，不是一句空口號(hào)，而是有實(shí)實(shí)在在的政策要求。”具體要求包括三個(gè)方面：“第一，堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有。這是堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的‘魂’。農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，這是農(nóng)村最大的制度。農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度是農(nóng)村土地集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式，農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)和本位。堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，就要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有。第二，堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位。家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中居于基礎(chǔ)性地位，集中體現(xiàn)在農(nóng)民家庭是集體土地承包經(jīng)營(yíng)的法定主體。農(nóng)村集體土地應(yīng)該由作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民家庭承包，其他任何主體都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位。農(nóng)民家庭承包的土地，可以由農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)，也可以通過(guò)流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)由其他經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)，但不論承包經(jīng)營(yíng)權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭。這是農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的根本，也是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的根本。第三，堅(jiān)持穩(wěn)定土地承包關(guān)系。現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，這是維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)鍵。任何組織和個(gè)人都不得剝奪和非法限制農(nóng)民承包土地的權(quán)利。”
從習(xí)近平總書(shū)記的重要論述中可以清楚地看到，農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，實(shí)際上是農(nóng)村土地集體所有和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這兩大制度的具體實(shí)現(xiàn)形式，即農(nóng)民集體所有的土地由作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民家庭承包經(jīng)營(yíng)。這表明，要堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，首先就必須堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的制度，離開(kāi)了這兩項(xiàng)制度，農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度就會(huì)成為無(wú)本之木、無(wú)源之水。
中國(guó)農(nóng)村實(shí)際上有四項(xiàng)基本制度，即農(nóng)民土地集體所有的制度，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的制度，以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，以及黨組織領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)行村民自治的農(nóng)村社會(huì)治理制度。由于這四項(xiàng)基本制度的存在，就產(chǎn)生了農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員所享有的四項(xiàng)基本權(quán)利：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)、參與農(nóng)村基層社會(huì)自治的治理權(quán)。改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)農(nóng)村所形成的這四項(xiàng)基本制度和農(nóng)民所享有的這四項(xiàng)基本權(quán)利，確保了在經(jīng)濟(jì)體制深入變革和社會(huì)快速轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，農(nóng)民這個(gè)最大的社會(huì)群體沒(méi)有發(fā)生兩極分化，確保了農(nóng)民家家有地種、戶(hù)戶(hù)有房住、人人有飯吃。這就保證了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，并為整個(gè)國(guó)家順利推進(jìn)改革開(kāi)放提供了強(qiáng)有力的支撐，也為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)民共同富裕提供了重要的組織保證和制度保證。
但是，只靠一家一戶(hù)小規(guī)模、分散、粗放的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，怎么能發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)？于是，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)的背景下，中央又及時(shí)提出了農(nóng)民承包土地“三權(quán)”分置的制度創(chuàng)新和發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)形式的要求。
（二）使農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度更加充滿(mǎn)持久的制度活力
習(xí)近平總書(shū)記指出：“上世紀(jì)八十年代初搞包產(chǎn)到戶(hù)時(shí)，百分之九十九以上的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體都是承包戶(hù)，土地承包者就是經(jīng)營(yíng)者。現(xiàn)在，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)民家庭越來(lái)越多，土地承包主體同經(jīng)營(yíng)主體發(fā)生分離，這是我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系變化的新趨勢(shì)。這個(gè)變化對(duì)完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度提出了新的要求。要不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，加快構(gòu)建以農(nóng)戶(hù)家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會(huì)化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。”
據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計(jì)，到2020年底，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織耕地總面積17.75億畝，其中承包到戶(hù)的面積15.62億畝，承包農(nóng)戶(hù)2.3億戶(hù)，戶(hù)均承包耕地面積6.8畝。已轉(zhuǎn)出承包耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶(hù)約7600萬(wàn)戶(hù)，約占承包農(nóng)戶(hù)總數(shù)的33%，其中有約3200萬(wàn)戶(hù)已不再經(jīng)營(yíng)耕地；轉(zhuǎn)出經(jīng)營(yíng)權(quán)的承包地面積5.32億畝，約占農(nóng)戶(hù)承包耕地總面積的34.06%。從目前情況看，經(jīng)營(yíng)耕地面積在10畝以下的農(nóng)戶(hù)仍有2億戶(hù)，10～30畝的有2923萬(wàn)戶(hù)，30～50畝的有700.8萬(wàn)戶(hù)，50～100畝的有291.7萬(wàn)戶(hù)，100～200畝的有109.4萬(wàn)戶(hù)，200畝以上的有50.6萬(wàn)戶(hù)。但幾畝、幾十畝、一兩百畝地的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，能發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)嗎？看問(wèn)題必須從中國(guó)的實(shí)際國(guó)情出發(fā)，對(duì)于承包耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，既要考慮農(nóng)民的切身利益，也要考慮國(guó)家所處的發(fā)展階段。習(xí)近平總書(shū)記曾指出：“創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作。要把握好土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、集中、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的度，要與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平提高相適應(yīng)，不能片面追求快和大，不能單純?yōu)榱俗非笸恋亟?jīng)營(yíng)規(guī)模強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，更不能人為壘大戶(hù)。要尊重農(nóng)民意愿和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民選擇而不是代替農(nóng)民選擇，不搞強(qiáng)迫命令、不刮風(fēng)、不一刀切。”總書(shū)記還多次強(qiáng)調(diào)：“農(nóng)村土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定，農(nóng)民的土地不要隨便動(dòng)。農(nóng)民失去土地，如果在城鎮(zhèn)待不住，就容易引發(fā)大問(wèn)題。這在歷史上是有過(guò)深刻教訓(xùn)的。這是大歷史，不是一時(shí)一刻可以看明白的。在這個(gè)問(wèn)題上，我們要有足夠的歷史耐心。”
而發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，也并非只能走土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、集中、規(guī)模經(jīng)營(yíng)這一條路，實(shí)際上還有發(fā)展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)這一條路徑。習(xí)近平總書(shū)記指出：“我國(guó)人多地少矛盾十分突出，戶(hù)均耕地規(guī)模僅相當(dāng)于歐盟的四十分之一、美國(guó)的四百分之一。‘人均一畝三分地，戶(hù)均不過(guò)十畝田’，是我國(guó)許多地方農(nóng)業(yè)的真實(shí)寫(xiě)照。這樣的資源稟賦決定了我們不可能各地都像歐美那樣搞大規(guī)模農(nóng)業(yè)、大機(jī)械作業(yè)，多數(shù)地區(qū)要通過(guò)健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)小規(guī)模農(nóng)戶(hù)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。”
發(fā)展土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，都是中國(guó)現(xiàn)階段推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的有效途徑，但從當(dāng)前的實(shí)際情況看，農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)可能具有更廣泛的適應(yīng)性。第一，引導(dǎo)承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)、集中、規(guī)模經(jīng)營(yíng)需要相應(yīng)的時(shí)間和條件。習(xí)近平總書(shū)記指出：“一方面，我們要看到，規(guī)模經(jīng)營(yíng)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，分散的、粗放的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式難以建成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。另一方面，我們也要看到，改變分散的、粗放的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式是一個(gè)較長(zhǎng)的歷史過(guò)程，需要時(shí)間和條件，不可操之過(guò)急，很多問(wèn)題要放在歷史大進(jìn)程中審視，一時(shí)看不清的不要急著去動(dòng)。”第二，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，小規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶(hù)還將占多數(shù)。習(xí)近平總書(shū)記指出：“創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，不能忽視了普通農(nóng)戶(hù)。要看到的是，經(jīng)營(yíng)自家承包耕地的普通農(nóng)戶(hù)畢竟仍占大多數(shù)，這個(gè)情況在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)還難以根本改變。”“我國(guó)小農(nóng)生產(chǎn)有幾千年的歷史，‘大國(guó)小農(nóng)’是我們的基本國(guó)情農(nóng)情，小規(guī)模家庭經(jīng)營(yíng)是農(nóng)業(yè)的本源性制度，人均一畝三分地、戶(hù)均不過(guò)十畝田的小農(nóng)生產(chǎn)方式，是我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展需要長(zhǎng)期面對(duì)的現(xiàn)實(shí)。”第三，通過(guò)承包流轉(zhuǎn)耕地形成的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的耕地規(guī)模也很有限。到2020年底，全國(guó)經(jīng)營(yíng)面積超過(guò)30畝地的主體只有1152.5萬(wàn)戶(hù)，只占全部耕地經(jīng)營(yíng)戶(hù)總數(shù)的4.79%，而從事糧食種植的家庭農(nóng)場(chǎng)，平均耕地經(jīng)營(yíng)規(guī)模也只有129畝。這樣的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，仍然很難購(gòu)置起全套耕、種、管、收等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的技術(shù)裝備，仍然需要農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的支撐和幫助。由此可見(jiàn)，采用先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)手段，在現(xiàn)階段，土地流轉(zhuǎn)、集中、規(guī)模經(jīng)營(yíng)覆蓋不到的地方，農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系可以覆蓋。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計(jì)，2020年各種形式農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的作業(yè)面積已經(jīng)達(dá)到16.7億畝次，服務(wù)的農(nóng)戶(hù)達(dá)到7800萬(wàn)戶(hù)。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部對(duì)2672個(gè)樣本的抽樣調(diào)查，接受農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，與農(nóng)民自種相比，稻谷、小麥、玉米單季畝均成本分別降低7.3%、8.2%、0.7%，畝均產(chǎn)量分別增長(zhǎng)8.7%、9.8%、10.4%，畝均純收益分別提高23.0%、26.5%、20.2%；與流轉(zhuǎn)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶(hù)相比，稻谷、小麥、玉米單季畝均成本分別降低35.5%、50.4%、48.0%，畝均產(chǎn)量分別增長(zhǎng)5.7%、4.1%、4.0%，畝均純收益分別提高94.1%、195.5%、76.3%。這是因?yàn)椋鐣?huì)化服務(wù)這種方式使小農(nóng)戶(hù)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)就能使用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)裝備，而相對(duì)于土地流轉(zhuǎn)，它又規(guī)避了地租成本。這說(shuō)明，在中國(guó)現(xiàn)階段，農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)不僅具有更廣的適應(yīng)性，也具有更強(qiáng)的生命力。當(dāng)然，如果使土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)相結(jié)合，效果會(huì)更好。
在鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的背景下，中國(guó)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式將進(jìn)一步演變，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，可能形成兩類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體和兩類(lèi)規(guī)模經(jīng)營(yíng)方式，即提供農(nóng)產(chǎn)品和提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)這兩類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體（也會(huì)有交叉）、在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上形成的耕地規(guī)模經(jīng)營(yíng)和在提供生產(chǎn)性服務(wù)基礎(chǔ)上形成的農(nóng)業(yè)技術(shù)裝備作業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。當(dāng)然，這都是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)下不斷演進(jìn)的過(guò)程。
五、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法問(wèn)題
2018年3月，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)將制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法列入立法規(guī)劃。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是堅(jiān)持農(nóng)民土地集體所有和農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的組織載體，堅(jiān)持農(nóng)民土地集體所有、堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，就必須鞏固和完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的組織制度。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中避免農(nóng)民發(fā)生兩極分化、逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的重要組織保障，因此，必須建立起完善的保障其成員合法權(quán)利的制度，以避免其被少數(shù)人內(nèi)部控制或被外來(lái)資本控制。
2022年12月27日至30日召開(kāi)的十三屆全國(guó)人大第38次常委會(huì)會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法（草案）》）進(jìn)行了初次審議。會(huì)后，全國(guó)人大網(wǎng)將《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法（草案）》全文公布，向全社會(huì)征求意見(jiàn)，受到社會(huì)廣泛關(guān)注，共收到各種意見(jiàn)、建議兩萬(wàn)多條，但所有意見(jiàn)中沒(méi)有顛覆性的（認(rèn)為不需要農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、不應(yīng)該制定該法等）。主要的意見(jiàn)具體有以下七個(gè)方面。
第一，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織本身是否應(yīng)當(dāng)是市場(chǎng)主體。這個(gè)問(wèn)題在起草過(guò)程中有爭(zhēng)議。在關(guān)于改革完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度的中央文件中，曾幾次提到要賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織市場(chǎng)主體的地位。但是，在法案起草和征求意見(jiàn)過(guò)程中，多數(shù)意見(jiàn)都認(rèn)為，鑒于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特殊性（例如：土地的所有權(quán)不能轉(zhuǎn)讓?zhuān)怀邪綉?hù)的耕地和農(nóng)民依法使用的宅基地等屬于農(nóng)戶(hù)的用益物權(quán)，集體組織無(wú)權(quán)擅自處置；集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)其成員承擔(dān)著多方面的管理和服務(wù)職能等，因此農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不能破產(chǎn)），賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織市場(chǎng)主體地位，必須找到有效的實(shí)現(xiàn)形式。為了界定集體經(jīng)濟(jì)組織，法案起草考慮了以下三個(gè)方面的因素：一是歷史上早已形成了這種有效的實(shí)現(xiàn)形式，即集體經(jīng)濟(jì)組織可以出資（含合資）依法設(shè)立市場(chǎng)主體，并以所出資產(chǎn)為限，承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)責(zé)任。這種形式自人民公社辦社隊(duì)企業(yè)開(kāi)始，就已被普遍采用。二是現(xiàn)實(shí)中還沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織破產(chǎn)的情形。三是如果是市場(chǎng)主體就需要明確向哪個(gè)政府部門(mén)登記、接受哪個(gè)政府部門(mén)管理和指導(dǎo)的問(wèn)題。為此，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法（草案）》將“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”界定為：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是獨(dú)立的民事主體，具有法人地位，可以依法從事相應(yīng)的民事活動(dòng)（如資源發(fā)包、物業(yè)出租、居間服務(wù)、資產(chǎn)參股等），其自身并不是單純的以營(yíng)利為目的的經(jīng)營(yíng)性市場(chǎng)主體，但可以代表成員以集體組織出資或合資的方式，依法設(shè)立市場(chǎng)主體（如合作社、公司等），并向國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)登記和接受管理。
第二，關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)定。這個(gè)問(wèn)題比較復(fù)雜，涉及多方面的情況：對(duì)自然取得（如出生、婚嫁、政策性移民等）成員身份的情況意見(jiàn)不大。對(duì)申請(qǐng)取得成員身份的情況有不同意見(jiàn)。《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法（草案）》對(duì)此作了兩方面限制：一是申請(qǐng)者必須是非城鎮(zhèn)居民；二是申請(qǐng)者必須退出原來(lái)所屬的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。對(duì)喪失成員身份的情況有不同意見(jiàn)，主要是對(duì)已取得公務(wù)員身份以外的公職人員，如已取得國(guó)家事業(yè)單位員工、國(guó)有企業(yè)員工等身份的人員等，是否應(yīng)喪失集體組織成員身份有不同意見(jiàn)。對(duì)婦女成員，有意見(jiàn)要求增加“不因結(jié)婚喪失成員身份”的規(guī)定。但考慮到情況復(fù)雜，初審稿沒(méi)有對(duì)此做出統(tǒng)一規(guī)定。現(xiàn)實(shí)中的主要問(wèn)題是，如何保障離婚后婦女的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)等，要避免出現(xiàn)在娘家和婆家“兩頭空”的現(xiàn)象。
第三，集體經(jīng)濟(jì)組織的合并與分立。主要意見(jiàn)有：對(duì)合并和分立應(yīng)當(dāng)有更具體、更細(xì)致的規(guī)定，要符合絕大多數(shù)成員的意愿；要求增加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“終止”和“撤銷(xiāo)”的條款，并明確條件和程序。由于現(xiàn)實(shí)中還沒(méi)有這樣的實(shí)例，因此，法律初審稿沒(méi)有設(shè)置關(guān)于“終止”和“撤銷(xiāo)”的條款。
第四，明確國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的支持措施。因?yàn)檫@是一部“組織法”，可以原則性地提出國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的支持，但具體措施應(yīng)當(dāng)由其他相關(guān)法律或國(guó)家政策做出規(guī)定。
第五，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配制度的具體規(guī)定。因各地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和收益分配情況差別太大，不宜做出統(tǒng)一規(guī)定，但國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及合作社、公司的財(cái)務(wù)管理制度，均已有明確規(guī)定。
第六，對(duì)“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的存廢及其資產(chǎn)的處置。因?yàn)檫@還是一個(gè)在探索中的問(wèn)題，實(shí)踐并沒(méi)有提供多少實(shí)例，因此法律初審稿暫對(duì)此不作規(guī)定。
第七，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)的關(guān)系。現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》總則第二條規(guī)定：村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議。但由于此前不少地方的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不健全、運(yùn)行不正常，因此農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)管理、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等均依法由村民委員會(huì)代行其職責(zé)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的組織建立和運(yùn)行正常后，就需要理清兩者的職能，區(qū)分村民和集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利，明確村民委員會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)能和職責(zé)，在村黨組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，相互配合、相互支持，各司其職，共同做好農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理工作。
《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法（草案）》是一部涉及農(nóng)村諸多基礎(chǔ)性制度的重要法律，關(guān)系農(nóng)村改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局和億萬(wàn)農(nóng)民的切身利益，希望該法的制定能受到社會(huì)各方面的廣泛關(guān)注，群策群力、集思廣益，使該法制定得更加符合現(xiàn)階段中國(guó)農(nóng)村的實(shí)際情況，更好地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
（作者單位：第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)）
責(zé)任編輯：經(jīng)濟(jì)研究處
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