農(nóng)墾是國(guó)有農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的骨干和代表，是中國(guó)特色農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系不可或缺的重要組成部分。同時(shí)，農(nóng)墾還是一個(gè)特殊區(qū)域，農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的區(qū)域內(nèi)，既有城鎮(zhèn)，亦有鄉(xiāng)村。一直以來(lái)，農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)場(chǎng)城鄉(xiāng)建設(shè)相關(guān)的政策及法規(guī)均不健全，與推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求不相適應(yīng)。因此，亟需加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善相關(guān)政策法規(guī)，補(bǔ)上國(guó)有農(nóng)場(chǎng)城鄉(xiāng)建設(shè)短板。
根據(jù)《2021中國(guó)農(nóng)墾統(tǒng)計(jì)年鑒》，2020年末全國(guó)共有1831個(gè)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)，土地總面積326570.66平方公里，常住人口1127.43萬(wàn)人；共有小城鎮(zhèn)621個(gè)，常住人口499.86萬(wàn)人，按常住人口統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)化水平為44.34%，比全國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率63.89%低了19.55個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地面積中，有多大比例位于城鎮(zhèn)（城市和建制鎮(zhèn)）、多大比例位于鄉(xiāng)村尚未有具體統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但根據(jù)農(nóng)場(chǎng)分布的普遍特征推斷，位于城鎮(zhèn)的土地所占比例很低。
廣東農(nóng)墾的地域分布情況也大致相同。根據(jù)國(guó)土“三調(diào)”數(shù)據(jù)，2021年末，廣東農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地面積為334.36萬(wàn)畝，其中位于城鎮(zhèn)的總共3.68萬(wàn)畝，占比僅1.1%，其余98.9%的土地屬于鄉(xiāng)村；共有1079個(gè)居民點(diǎn)，常住人口為33.44萬(wàn)人；共有41個(gè)小城鎮(zhèn)，常住人口為14.70萬(wàn)人，按常住人口統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)化率為43.96%。
需要說(shuō)明的是，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)小城鎮(zhèn)與城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中的小城鎮(zhèn)概念并不相同。按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)墾局有關(guān)文件給出的定義，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)小城鎮(zhèn)一般是指農(nóng)場(chǎng)場(chǎng)部或獨(dú)立建制的單位所在地，已經(jīng)具有一定的人口（居住人口在2000人以上）、工業(yè)和商業(yè)的聚集規(guī)模，是當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心，并具有較強(qiáng)的輻射能力；經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的管理區(qū)區(qū)部形成人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)要素的聚集鎮(zhèn)，具有了一定的城鎮(zhèn)規(guī)模，也可納入小城鎮(zhèn)的范疇。而按照《中華人民共和國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)——城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)術(shù)語(yǔ)》（GB/T50280—98）的定義，城鎮(zhèn)是“以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口集聚為主要特征的居民點(diǎn)。包括國(guó)家行政建制設(shè)立的市與鎮(zhèn)”。同時(shí)按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》（國(guó)發(fā)〔2014〕51號(hào)），城區(qū)常住人口50萬(wàn)以下的城市為小城市。故城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中的小城鎮(zhèn)是指建制鎮(zhèn)和城區(qū)常住人口50萬(wàn)以下的小城市。
（一）中央層面的政策法規(guī)
1982年2月，原國(guó)家農(nóng)墾部參照國(guó)家建委頒發(fā)的《城市規(guī)劃編制審批暫行辦法》和國(guó)家建委、國(guó)家農(nóng)委印發(fā)的《村鎮(zhèn)規(guī)劃原則》，制定了《國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)小城鎮(zhèn)規(guī)劃要點(diǎn)》，明確：“國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)小城鎮(zhèn)是指國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)的場(chǎng)部和較大的分場(chǎng)場(chǎng)部所在地，其他的分場(chǎng)場(chǎng)部和生產(chǎn)隊(duì)，均作為居民點(diǎn)；國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)的小城鎮(zhèn)規(guī)劃和居民點(diǎn)規(guī)劃，應(yīng)報(bào)農(nóng)墾主管部門審批”。
1986年3月，《中共中央 國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)牧漁業(yè)部<關(guān)于農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)體制改革問(wèn)題的報(bào)告>的通知》（中發(fā)〔1986〕8號(hào)）提出：“職工住房制度要進(jìn)行改革。農(nóng)場(chǎng)過(guò)去建設(shè)的職工家屬宿舍，可以合理作價(jià)賣給職工。今后新建職工住房，由農(nóng)場(chǎng)統(tǒng)一規(guī)劃，分配建房基地，職工自建或職工自建公助”。
1993年6月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第116號(hào)），明確：“未設(shè)鎮(zhèn)建制的國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)場(chǎng)部、國(guó)營(yíng)林場(chǎng)場(chǎng)部及其基層居民點(diǎn)的規(guī)劃建設(shè)管理，分別由國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)、國(guó)營(yíng)林場(chǎng)主管部門負(fù)責(zé)，參照本條例執(zhí)行”。
2008年7月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于統(tǒng)計(jì)上劃分城鄉(xiāng)規(guī)定的批復(fù)》（國(guó)函〔2008〕60號(hào)）規(guī)定：“城鎮(zhèn)包括城區(qū)（指在市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，區(qū)、市政府駐地的實(shí)際建設(shè)連接到的居民委員會(huì)和其他區(qū)域和鎮(zhèn)區(qū)）和鎮(zhèn)區(qū)（指在城區(qū)以外的縣人民政府駐地和其他鎮(zhèn)，政府駐地的實(shí)際建設(shè)連接到的居民委員會(huì)和其他區(qū)域），鄉(xiāng)村是指城鎮(zhèn)以外的區(qū)域，與政府駐地的實(shí)際建設(shè)不連接，且常住人口在3000人以上的獨(dú)立的工礦區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)、科研單位、大專院校等特殊區(qū)域及農(nóng)場(chǎng)、林場(chǎng)的場(chǎng)部駐地視為鎮(zhèn)區(qū)”。
2015年11月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2015〕33號(hào)）提出：“推進(jìn)墾區(qū)新型城鎮(zhèn)化，遠(yuǎn)離中心城鎮(zhèn)的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)要逐步發(fā)展成為功能設(shè)施齊全、公共服務(wù)配套的新型小城鎮(zhèn)，毗鄰城鎮(zhèn)的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)，要加大區(qū)域資源共享共建力度，與地方政府合作開(kāi)展城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)，防止互相隔離和重復(fù)建設(shè)，推動(dòng)墾地城鎮(zhèn)融合發(fā)展，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與國(guó)有農(nóng)場(chǎng)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”“在依法編制經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃及公共服務(wù)體系等規(guī)劃時(shí)，要將農(nóng)墾納入其中并同步組織實(shí)施”。
2021年4月頒發(fā)的《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第二十二條明確：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)國(guó)有農(nóng)（林、牧、漁）場(chǎng)規(guī)劃建設(shè)，推進(jìn)國(guó)有農(nóng)（林、牧、漁）場(chǎng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，鼓勵(lì)國(guó)有農(nóng)（林、牧、漁）場(chǎng)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮示范引領(lǐng)作用”。
2021年11月，《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)<農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)方案（2021－2025年）>的通知》提出：“將國(guó)有和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)（林）場(chǎng)居住點(diǎn)納入農(nóng)村人居環(huán)境整治提升范圍統(tǒng)籌考慮、同步推進(jìn)”。
（二）廣東省層面的政策法規(guī)
1990年8月，廣東省國(guó)土廳、廣東省農(nóng)墾總局《關(guān)于印發(fā)<廣東農(nóng)墾國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)土地管理暫行辦法>的通知》（粵國(guó)（法規(guī)）字〔1990〕109號(hào)）提出，農(nóng)墾土地管理機(jī)構(gòu)職責(zé)包括“編制農(nóng)場(chǎng)土地利用規(guī)劃和居民點(diǎn)規(guī)劃，并按批準(zhǔn)的規(guī)劃監(jiān)督實(shí)施”。該文件于2002年2月由廣東省國(guó)土資源廳發(fā)文廢止。
2017年6月，《中共廣東省委 廣東省人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)廣東農(nóng)墾深化改革加快發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（粵發(fā)〔2017〕13號(hào)）提出：“加快美麗農(nóng)場(chǎng)建設(shè)。根據(jù)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的要求，編制農(nóng)墾新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，對(duì)接我省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃”“全面改善農(nóng)場(chǎng)人居環(huán)境，打造宜居生態(tài)社區(qū)”“在依法編制經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃及公共服務(wù)體系等規(guī)劃時(shí)，要將農(nóng)墾納入其中并同步組織實(shí)施，具備條件的實(shí)行單列管理”。
2020年3月，《中共廣東省委 廣東省人民政府關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作決勝全面建成小康社會(huì)的實(shí)施意見(jiàn)》（粵發(fā)〔2020〕4號(hào)）提出：“研究啟動(dòng)農(nóng)墾、國(guó)有農(nóng)場(chǎng)、國(guó)有林場(chǎng)人居環(huán)境整治工作”。
2021年3月，《中共廣東省委 廣東省人民政府關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的實(shí)施意見(jiàn)》提出：“實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)，實(shí)施美麗?ài)祖?zhèn)建設(shè)攻堅(jiān)行動(dòng)，深入推進(jìn)圩鎮(zhèn)人居環(huán)境整治，推動(dòng)農(nóng)村人居環(huán)境整治范圍逐步擴(kuò)大到農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)”“推進(jìn)每縣（市、區(qū)）建設(shè)1個(gè)、廣東墾區(qū)建設(shè)6個(gè)鄉(xiāng)村風(fēng)貌示范帶”。
2021年4月，廣東省農(nóng)村綜合改革專項(xiàng)小組《關(guān)于印發(fā)<廣東省農(nóng)村綜合改革專項(xiàng)小組2021年改革工作安排>的通知》（粵委農(nóng)辦〔2021〕29號(hào)）提出：“探索逐步擴(kuò)大農(nóng)村人居環(huán)境專項(xiàng)整治范圍到圩鎮(zhèn)、城市城中村、國(guó)有農(nóng)（林）場(chǎng)”。
2022年3月，《廣東省城鎮(zhèn)化工作暨城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于印發(fā)<廣東省“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案>的通知》（粵發(fā)改規(guī)劃函〔2022〕505號(hào)）提出：“支持墾區(qū)納入全省國(guó)土空間規(guī)劃，將國(guó)有農(nóng)場(chǎng)納入屬地美麗鄉(xiāng)村、美麗?ài)祖?zhèn)、人居環(huán)境整治提升等建設(shè)范圍”。
（三）現(xiàn)有政策法規(guī)的矛盾與缺陷
1.與國(guó)有農(nóng)場(chǎng)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)有關(guān)的政策法規(guī)存在沖突。2007年《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒發(fā)，明確城鄉(xiāng)規(guī)劃包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃；城鄉(xiāng)規(guī)劃由各級(jí)政府編制實(shí)施。《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中沒(méi)有對(duì)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃作出規(guī)定，也就意味著國(guó)有農(nóng)場(chǎng)不能且無(wú)權(quán)單獨(dú)編制城鄉(xiāng)規(guī)劃，其區(qū)域范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃只能相應(yīng)納入行政區(qū)劃的城鄉(xiāng)規(guī)劃內(nèi)。按照下位法服從上位法的原則，《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺(tái)后，國(guó)務(wù)院《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》以及原國(guó)家農(nóng)墾部《國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)小城鎮(zhèn)規(guī)劃要點(diǎn)》關(guān)于國(guó)有農(nóng)場(chǎng)小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)、場(chǎng)部及基層居民點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容應(yīng)該不再適用。
2.國(guó)有農(nóng)場(chǎng)職工及居民住房管理政策法規(guī)滯后于現(xiàn)實(shí)需要。《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》等現(xiàn)行法規(guī)在城市住房管理和農(nóng)村住房管理方面日趨完善，而國(guó)有農(nóng)場(chǎng)住房管理在中央層面還沒(méi)有明確法規(guī)規(guī)定。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)按照《中共中央 國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)牧漁業(yè)部<關(guān)于農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)體制改革問(wèn)題的報(bào)告>的通知》精神劃地給職工建房，職工建房用地保留國(guó)有劃撥性質(zhì)，土地使用權(quán)歸屬國(guó)有農(nóng)場(chǎng)，而房屋所有權(quán)歸屬職工個(gè)人。但在當(dāng)前背景下，這一政策與現(xiàn)行法規(guī)存在很多矛盾，由此產(chǎn)生以下問(wèn)題：一是國(guó)有農(nóng)場(chǎng)是否仍有權(quán)力供地給職工建房；二是國(guó)有農(nóng)場(chǎng)職工住房如何辦理房地一體不動(dòng)產(chǎn)登記；三是如果給予國(guó)有農(nóng)場(chǎng)職工住房辦理房地一體不動(dòng)產(chǎn)登記，土地使用權(quán)能否繼續(xù)保留國(guó)有劃撥用地還是需辦理有償使用。四是非職工的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)居民（包括職工后代、安置在農(nóng)場(chǎng)的水庫(kù)移民等特殊群體）有建房需求，是否應(yīng)該給予安排以及如何安排。這些問(wèn)題在中央層面的法規(guī)里找不到解決辦法。部分地方已關(guān)注到這一點(diǎn)，出臺(tái)了相關(guān)地方法規(guī)。例如，2019年8月海南省人民政府印發(fā)了《海南省墾區(qū)建房管理辦法》，使墾區(qū)職工以及戶籍在墾區(qū)的居民新建、擴(kuò)建、改建和重建自住住房有了法規(guī)依據(jù)。而廣東省在這一方面的政策法規(guī)尚是空白。
3.國(guó)有農(nóng)場(chǎng)改革依然要求其承擔(dān)城鎮(zhèn)化建設(shè)責(zé)任與企業(yè)經(jīng)營(yíng)的雙重責(zé)任。2015年11月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2015〕33號(hào)）明確，要以墾區(qū)集團(tuán)化、農(nóng)場(chǎng)企業(yè)化改革為主線推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展；同時(shí)明確推進(jìn)墾區(qū)新型城鎮(zhèn)化，遠(yuǎn)離中心城鎮(zhèn)的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)要逐步發(fā)展成為功能設(shè)施齊全、公共服務(wù)配套的新型小城鎮(zhèn)，毗鄰城鎮(zhèn)的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)要加大區(qū)域資源共享共建力度，與地方政府合作開(kāi)展城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)，防止互相隔離和重復(fù)建設(shè)，推動(dòng)墾地城鎮(zhèn)融合發(fā)展。但是，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)屬于政府職能，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)如果改革為規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)特別是有限責(zé)任公司，按照政企分開(kāi)和市場(chǎng)化改革方向，不宜再繼續(xù)承擔(dān)新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)等職責(zé)。
4.國(guó)有農(nóng)場(chǎng)人居環(huán)境整治缺乏系統(tǒng)性政策支持。2017年10月，黨的十九大報(bào)告提出開(kāi)展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動(dòng)。2018年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》。各地也相繼出臺(tái)了一系列相關(guān)政策部署實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治專項(xiàng)行動(dòng)。例如，2018年5月，廣東省委辦公廳、省人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全域推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治建設(shè)生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村的實(shí)施方案》，提出要3年左右時(shí)間完成全省農(nóng)村人居環(huán)境整治，用10年左右時(shí)間將全省農(nóng)村建設(shè)成為生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村。省級(jí)財(cái)政從2018年開(kāi)始，按每個(gè)行政村平均1000萬(wàn)元標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助粵東粵西粵北欠發(fā)達(dá)地區(qū)，全域推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治建設(shè)生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村。但是，這些政策基本上只針對(duì)行政村，而未覆蓋到國(guó)有農(nóng)場(chǎng)。直到2021年11月，《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)<農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)方案（2021－2025年）>的通知》提出將國(guó)有和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)（林）場(chǎng)居住點(diǎn)納入農(nóng)村人居環(huán)境整治提升范圍統(tǒng)籌考慮、同步推進(jìn)。2021年3月，《中共廣東省委 廣東省人民政府關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的實(shí)施意見(jiàn)》也提出推動(dòng)農(nóng)村人居環(huán)境整治范圍逐步擴(kuò)大到農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)。但總體來(lái)說(shuō)，在國(guó)有農(nóng)場(chǎng)人居環(huán)境整治上，只提出了方向，尚未形成具有可操作性的政策措施。
以廣東農(nóng)墾為例，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)城鄉(xiāng)建設(shè)主要存在著以下困境：
（一）國(guó)有農(nóng)場(chǎng)規(guī)劃與地方城鄉(xiāng)規(guī)劃不相銜接
過(guò)去農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)場(chǎng)在小城鎮(zhèn)和居民點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)上基本由自己負(fù)責(zé)，長(zhǎng)期與地方城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)“各自為政”，存在互相隔離或重復(fù)建設(shè)的情形。廣東農(nóng)墾在2003年謀劃啟動(dòng)新一輪農(nóng)場(chǎng)小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，并制定了《廣東農(nóng)墾農(nóng)場(chǎng)（公司）場(chǎng)部小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理暫行規(guī)定》，到2008年底全面完成墾區(qū)農(nóng)場(chǎng)場(chǎng)部小城鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃。但這些小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，與地方土地利用規(guī)劃不相銜接，很多難以落地實(shí)施。
（二）住房管理制度不能滿足職工及居民的住房需求
廣東農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)場(chǎng)職工住房制度主要經(jīng)歷了三個(gè)階段。一是從1951年到1986年，實(shí)行國(guó)家投資、農(nóng)場(chǎng)統(tǒng)建統(tǒng)配的制度。二是從1986年到2003年，實(shí)行原有公有住房作價(jià)賣給職工，同時(shí)實(shí)行新建住房自建公助的制度。三是從2003年起至今，實(shí)行政策性危房改造制度，包括實(shí)行國(guó)家大中型水庫(kù)移民危房改造（19735戶）、國(guó)家歸難僑危房改造（1386戶）、中央國(guó)有墾區(qū)危房改造（60769戶）等項(xiàng)目。2015年，廣東省農(nóng)墾總局印發(fā)《廣東農(nóng)墾土地開(kāi)發(fā)利用管理辦法》，明確農(nóng)場(chǎng)職工安居工程建設(shè)應(yīng)根據(jù)國(guó)家相關(guān)的政策開(kāi)展，對(duì)于納入墾區(qū)職工危房改造、水庫(kù)移民危房改造等保障性住房政策及計(jì)劃任務(wù)的項(xiàng)目，應(yīng)按批復(fù)的實(shí)施方案、計(jì)劃要求規(guī)范操作，依法依規(guī)用地；對(duì)于不符合政策的一律不得實(shí)施，要引導(dǎo)職工建設(shè)小區(qū)式、公寓式住宅，集約節(jié)約用地，嚴(yán)控建設(shè)單戶獨(dú)棟式住宅；規(guī)定時(shí)間內(nèi)在完成自有住房建設(shè)、租用或購(gòu)置農(nóng)場(chǎng)統(tǒng)建住房，墾區(qū)職工獲取相關(guān)政策扶持解決住房問(wèn)題時(shí)，應(yīng)按“建新拆舊”和“住新房退舊房”的要求執(zhí)行。2017年，廣東省農(nóng)墾總局印發(fā)《關(guān)于加快落實(shí)創(chuàng)新農(nóng)墾土地管理方式相關(guān)工作的通知》，明確至國(guó)家和省出臺(tái)新的安居工程政策前，除納入棚戶區(qū)改造規(guī)劃外，嚴(yán)禁違規(guī)安排職工住宅用地。由于國(guó)家大中型水庫(kù)移民危房改造、國(guó)家歸難僑危房改造、國(guó)有墾區(qū)危房改造等項(xiàng)目已于2015年前基本完成改造，截至目前國(guó)家未出臺(tái)新的關(guān)于國(guó)有農(nóng)場(chǎng)安居工程建設(shè)政策，因此廣東農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的住房建設(shè)自2015年后就停滯不前。越來(lái)越多的職工及居民提出了新的建房要求，但由于缺乏政策支持而無(wú)法滿足。而且職工及居民傾向于要求農(nóng)場(chǎng)按照原來(lái)的模式劃地給其自建，而不愿接受采取商品房的建房模式。
（三）城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施投入不足
一直以來(lái)，廣東農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)場(chǎng)城鄉(xiāng)建設(shè)的資金主要來(lái)源于農(nóng)墾自籌和中央財(cái)政，由于農(nóng)場(chǎng)地處粵西粵東經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，難以給予充足的財(cái)政支持。因此，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)城鄉(xiāng)建設(shè)水平總體上落后于地方。例如，墾區(qū)經(jīng)過(guò)危房改造和安居工程建設(shè)，雖然基本解決了職工安居問(wèn)題，但住房條件與附近城鄉(xiāng)仍有差距；農(nóng)場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套設(shè)施、公共服務(wù)水平有待進(jìn)一步改善，1157個(gè)居民點(diǎn)中，僅有60個(gè)建有污水處理站和接入屬地自來(lái)水供水管網(wǎng)系統(tǒng)，仍有396個(gè)居民點(diǎn)采取自行就地焚燒或填埋的方式處理生活垃圾，一半以上的農(nóng)場(chǎng)未配套社區(qū)服務(wù)中心和文娛場(chǎng)館。
（四）農(nóng)場(chǎng)場(chǎng)部人口聚集效應(yīng)不強(qiáng)
長(zhǎng)期以來(lái)，廣東農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)場(chǎng)以農(nóng)業(yè)為主，經(jīng)濟(jì)實(shí)力總體偏弱。農(nóng)場(chǎng)場(chǎng)部二三產(chǎn)業(yè)不夠發(fā)達(dá)，人口集聚能力低。目前，農(nóng)場(chǎng)場(chǎng)部人口在3000人以上的只有11個(gè)，有8個(gè)農(nóng)場(chǎng)場(chǎng)部人口不足1000人。
（一）順應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革方向，明確地方政府承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)城鄉(xiāng)建設(shè)職責(zé)
2013年11月，中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，明確全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，強(qiáng)調(diào)要厘清政府和市場(chǎng)、政府和社會(huì)關(guān)系。毫無(wú)疑問(wèn)，城鄉(xiāng)規(guī)劃及建設(shè)屬于政府職能。而按照中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的決策部署，墾區(qū)及國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的改革方向是企業(yè)，承擔(dān)企業(yè)市場(chǎng)主體職能，不應(yīng)再繼續(xù)承擔(dān)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)職能。因此，在中央層面，應(yīng)明確廢除《中共中央 國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)牧漁業(yè)部<關(guān)于農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)體制改革問(wèn)題的報(bào)告>的通知》《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》和《國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)小城鎮(zhèn)規(guī)劃要點(diǎn)》等政策法規(guī)中有關(guān)農(nóng)墾承擔(dān)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)職責(zé)的內(nèi)容，同時(shí)修改《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，以及出臺(tái)相應(yīng)政策和規(guī)章制度，明確地方政府——主要是縣級(jí)政府，按照屬地原則切實(shí)承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)及人居環(huán)境整治等職責(zé)。
（二）順應(yīng)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)存在跨行政區(qū)域分布的實(shí)際情況，調(diào)整行政區(qū)劃或者出臺(tái)跨行政區(qū)劃國(guó)有農(nóng)場(chǎng)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)特殊政策
國(guó)有農(nóng)場(chǎng)跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、地級(jí)市是一個(gè)普遍現(xiàn)象，甚至有的跨省分布。以廣東農(nóng)墾為例，45個(gè)農(nóng)場(chǎng)中，位于1個(gè)鎮(zhèn)（街道）的只有2個(gè)農(nóng)場(chǎng)，另有9個(gè)農(nóng)場(chǎng)被當(dāng)?shù)卣曂瑸楠?dú)立鎮(zhèn)級(jí)區(qū)域（但不是行政區(qū)劃），其余35個(gè)農(nóng)場(chǎng)跨2個(gè)以上鎮(zhèn)，最多的跨13個(gè)鎮(zhèn)（街道）；跨縣的有17個(gè)農(nóng)場(chǎng)、跨地級(jí)市的有8個(gè)農(nóng)場(chǎng)、跨省（廣東、廣西）的有3個(gè)農(nóng)場(chǎng)。針對(duì)這種情況，可以采取兩種措施：一是調(diào)整行政區(qū)域，使一個(gè)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)分布在一個(gè)縣內(nèi)，由該縣政府承擔(dān)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)責(zé)任，將農(nóng)場(chǎng)視同為鎮(zhèn)級(jí)區(qū)域，與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道的城鄉(xiāng)規(guī)劃并列。二是對(duì)跨縣、地級(jí)市、省行政區(qū)域的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)，明確由農(nóng)場(chǎng)場(chǎng)部所在的縣級(jí)政府承擔(dān)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)職責(zé)。超過(guò)該縣行政區(qū)域范圍的，視同為該縣的“飛地”進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)。
（三）順應(yīng)財(cái)政資源配置公平合理原則，完善國(guó)有農(nóng)場(chǎng)城鄉(xiāng)建設(shè)投入保障機(jī)制
按照《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》中關(guān)于“優(yōu)化政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，形成穩(wěn)定的各級(jí)政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度”的要求，明確各級(jí)政府在國(guó)有農(nóng)場(chǎng)城鄉(xiāng)建設(shè)中的財(cái)政投入保障機(jī)制。在分配城鄉(xiāng)建設(shè)資金（包括人居環(huán)境整治涉農(nóng)資金）時(shí)，按照國(guó)有農(nóng)場(chǎng)人口規(guī)模或土地面積等因素綜合測(cè)算確定，使國(guó)有農(nóng)場(chǎng)平等享受城鄉(xiāng)建設(shè)財(cái)政支持資金。
（四）順應(yīng)完整、全面、準(zhǔn)確貫徹新發(fā)展理念要求，明確國(guó)有農(nóng)場(chǎng)在城鄉(xiāng)建設(shè)中應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任
黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”為主要內(nèi)容的新發(fā)展理念。完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，不僅是各級(jí)黨委、政府的責(zé)任，也是國(guó)有企業(yè)的責(zé)任。而承擔(dān)社會(huì)責(zé)任也是貫徹新發(fā)展理念的重要內(nèi)容。2016年5月，國(guó)務(wù)院國(guó)資委印發(fā)《關(guān)于國(guó)有企業(yè)更好履行社會(huì)責(zé)任的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)資發(fā)研究〔2016〕105號(hào)），指出企業(yè)積極履行社會(huì)責(zé)任，是深化國(guó)有企業(yè)改革的重要舉措，也是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展要求，提升企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力的必然選擇，強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)應(yīng)積極參與社區(qū)發(fā)展，主動(dòng)投身公益事業(yè)。在墾區(qū)集團(tuán)化農(nóng)場(chǎng)企業(yè)化改革到位后，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)應(yīng)調(diào)整自身定位為駐社區(qū)企業(yè)，要按照完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制要求，根據(jù)自身經(jīng)營(yíng)情況，在力所能及的前提下積極打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，讓區(qū)域范圍的職工居民共享國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展成果。
（五）順應(yīng)墾區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，健全國(guó)有農(nóng)場(chǎng)職工及居民住房管理制度
針對(duì)目前農(nóng)場(chǎng)在職工和居民住房管理上存在規(guī)劃管理等痛點(diǎn)難點(diǎn)，應(yīng)進(jìn)一步明確不再執(zhí)行新建職工住房由農(nóng)場(chǎng)統(tǒng)一規(guī)劃、分配建房基地、職工自建或職工自建公助的政策，由各級(jí)政府出臺(tái)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)職工及居民建房管理制度，將國(guó)有農(nóng)場(chǎng)建房規(guī)劃、審批權(quán)限劃歸地方政府部門，并明確國(guó)有農(nóng)場(chǎng)建房主體以及職工及居民申請(qǐng)保障性住房的資格條件。在國(guó)有農(nóng)場(chǎng)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，按照建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)要求，不再允許職工、居民申報(bào)建設(shè)單棟獨(dú)戶型房屋，而以樓房式的商品房和保障性住房為主。涉及住房登記管理方面，建議出臺(tái)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)原有住房不動(dòng)產(chǎn)登記管理辦法，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)對(duì)其持有的住房建設(shè)用地使用權(quán)、職工及居民就其所有的房屋建筑物所有權(quán)分別辦理不動(dòng)產(chǎn)登記，而不實(shí)行房地一體登記。職工及居民持有的房屋所有權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，但不可一并轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。其房屋毀損的，原則上不允許重建，而要轉(zhuǎn)為購(gòu)買商品房、購(gòu)買或租賃保障性住房等。
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