“農墾職工退休后不退地怎么解決？”這是不久前舉辦的2024年農墾國有土地管理與利用培訓班學員最關注的問題之一，也是一直以來困擾農墾國有農場的難題。
“2022年，某國有農場退休職工趙某，因退休后繼續耕種原來承包租賃的土地且不繳納土地租賃費被告上法庭。最終被判支付相應年度的土地承包費和滯納金。”
在寧夏銀川市舉辦的2024年農墾國有土地管理與利用培訓班上，應邀授課的大成律師事務所高級合伙人、哈爾濱辦公室管委會主任于奇通過案例進行分析：本案中，農場公司為有限責任公司，不屬于農村集體經濟組織，其使用的土地為國家劃撥的國有土地，土地所有權歸國家，使用權歸農場公司，并非由農民集體所有；趙某為農場公司的農工，不屬于農村集體經濟組織成員，其身份并非農民，故本案的爭議不適用我國《農村土地承包法》。同時，根據中央有關農墾改革發展文件的相關規定，職工承包租賃期限不得超過其退休年限，職工退休時將其承包租賃的土地交還國有農場，符合法律規定。
本次培訓由中國農墾經濟發展中心主辦，各級農墾主管部門、集團公司及所屬產業公司、國有農場、科研院所及相關單位負責土地管理工作人員共110余人參加，培訓圍繞農墾國有土地管理利用的實踐和探索進行了充分交流。
加強保護與管理存在哪些困難和挑戰？
農墾土地屬于國家所有，因為絕大多數農場遠離城市，其使用的土地易與農村集體土地混淆，加之國有農用地使用權缺乏明確的法律規定，對維護好農墾國有土地權益，管理好、利用好農墾土地帶來很多困難和挑戰。
事實上，為了規范農墾國有農用地承包經營行為，中央和地方出臺了多個文件，尤其是2015年發布的《中共中央、國務院關于進一步推進農墾改革發展的意見》明確要求，職工承包租賃期限不得超過其退休年限。但在實踐中，農場和職工還是經常因為退休退地的糾紛而對簿公堂。
國有農牧場土地作價出資的審批權在同級人民政府還是省級自然資源部門？劃入基本農田土地的非耕地誰來監管？不同部門重復發證如何維權？農墾職工住房如何取得產權證……除了土地承包的相關問題，培訓班上，學員們就劃撥土地處置方式及政策、土地維權、居民住宅用地規范管理等方面也提出了許多問題。
從參訓學員的提問中，農墾土地管理利用工作中存在的突出矛盾和問題可見一斑。
土地權益保護方面，國有農用地缺乏明確的法律規定，農墾土地權屬爭議問題解決難度大。監測顯示，2022年全國農墾未發證土地面積1875萬畝，其中存在權屬爭議土地面積964.33萬畝，涉及主體多、情況復雜，解決起來難度很大。
土地經營方面，部分農場由于對國有農用地制度屬性認識不到位，仿照農村土地經營制度進行資源配置，造成農墾經營管理優勢得不到充分發揮。
墾地協同發展方面，部分地方在糧食生產功能區和重要農產品生產保護區劃定、生態紅線劃定、耕地保護和高標準農田建設項目落地等方面墾地協同不足，農墾土地被隨意收回劃轉、保護不力、投入不夠的現象依然存在。
管好用好農墾國有土地是服務保障國家糧食安全和重要農產品穩定安全供給的根本需要、推進鄉村全面振興和城鄉融合發展的現實需要、依法推進農墾事業高質量發展的內在需要。這要求農墾各級土地管理部門、土地管理人員，既要準確了解過去農墾土地資源演變的歷史脈絡，也要系統把握當下農墾土地資源管理的特點，更要積極推動農墾土地管理法規、政策的完善優化。
怎樣摸清農墾國有土地“家底”？
“新形勢下，農墾履行各項國家使命任務、促進自身發展，加快推進國有土地管理與利用的重要意義更加凸顯?！敝袊r墾經濟發展中心總農藝師王生表示，運用好現已出臺的各項法律法規、政策措施，依法依規加強國有土地、國有農用地的規范化管理，以法治方式規范農墾相關主體和行為、處理好各種錯綜復雜的關系，就能夠有力有效應對農墾改革發展過程中涉及土地的各種困難和風險。
管好用好農墾國有土地，摸清家底是基礎。2004年，中國農墾經濟發展中心開始研發農墾土地信息化管理系統。該系統利用地理信息技術（GIS），系統化管理農墾土地確權登記發證、政府收回、糾紛侵占等權屬問題，并對土地利用現狀、土地承包經營等相關業務進行管理。目前已在廣東、上海、遼寧、寧夏、黑龍江、北京、海南、廣西、吉林、安徽等墾區的150多家農場和二級企業開始應用，實現了對3700多萬畝土地的精細化、科學化管理。2016年起，農墾中心受農業農村部農墾局委托，開發農墾國有土地確權發證監測系統，并承擔數據處理工作，確?！稗r墾國有土地使用權確權登記發證任務”落實到位，目前共收集存儲全國農墾確權發證24.72萬宗地信息，合計面積5.29億畝，實現了農墾土地信息化確權登記發證進度管理及入庫上圖，最終形成農墾國有資源“一張圖”。
近年來，在全國自然資源系統等有關部門的大力支持下，全國農墾圍繞鞏固擴大農墾土地確權登記發證成果、加強農墾土地保護管理利用以及推動國有農用地使用權入法、健全完善國有農用地權利體系等重點任務，做了大量工作，取得了明顯成效。
針對當前農墾土地管理存在的突出問題，從加快解決農墾土地權屬糾紛、嚴格落實國有耕地保護措施、穩妥推進國有農用地資產化資本化、完善國有農用地收回制度等方面組織開展了研究。利用確權登記成果，開展農墾國有土地管理與利用情況監測，對全國農墾土地確權、經營、資產化資本化以及政府收回土地情況等變化進行跟蹤。
墾區土地管理有哪些新探索？
寧夏農墾在土地創新管理方面走在全國農墾前列。據了解，國有農用地所有權委托代理機制試點工作寧夏墾區土地資源所有者職責履行相關改革內容納入了中央試點方案，經自治區人民政府授權，寧夏農墾集團承擔墾區國有農用地資產部分所有者職責事項管理，配合自治區相關部門研究起草了《國有農用地使用權配置辦法（試行）》等，寧夏農墾集團土地資本化資產化面積達到107.77萬畝。
近年來，各墾區創新土地管理方式，亮點紛呈。吉林、安徽、湖北、廣東、云南等省以及甘肅、寧夏、內蒙古呼倫貝爾等墾區集團出臺了加強土地管理、規范農用地經營等方面的政策文件；江蘇、廣東、廣西、海南等墾區會同自然資源部門出臺加強高標準農田建設、實施耕地保護等制度文件，開展耕地“非糧化”整治工作；內蒙古、遼寧、黑龍江、湖北、江西、海南、甘肅等墾區持續推進高標準農田建設。
廣西農墾集團土地管理中心副主任梁瓊鶴表示，近年來，廣西農墾多方式多渠道開展被侵占國有土地收回維權工作，2022年共收回被侵占土地4003畝。同時，應用信息化手段強化土地巡查保護，做到對土地被侵占現象及時發現、及時報告、及時制止，有效遏制新增土地被侵占現象，有效維護了國有土地合法權益。
在加強管理的基礎上，各墾區運用多種方式盤活和顯化農墾土地資產、實現土地價值。天津、安徽、海南、寧夏等墾區開展了土地作價出資（入股）。安徽農墾在不改變土地性質和用途前提下，將已經確權發證的304宗、面積63.99萬畝，涉及20個農（茶、果）場的土地進行估價，評估價值240.95億元，作為國有資本金全部注入農墾集團公司。海南農墾在不改變土地權屬、土地用途、經營模式的前提下，推進農墾土地資產化資本化證券化，以其每年對海膠集團承包的258.29萬畝土地收取的租金為基礎資產，發行規模5.5億元證券，解決了產業發展的資金問題，進一步豐富了融資渠道和資金來源，為全國農墾土地資本化、證券化提供高質量、可復制的參考。
“做好農墾國有土地的管理與經營，一要嚴格落實土地管理責任；二要科學劃分土地經營區域；三要持續規范承包租賃經營；四要創新統一經營管理機制。”寧夏農墾集團資產管理部部長楊德憲在培訓班上授課時表示。
王生告訴記者，在今后的農墾國有土地管理工作中，一方面，要用好存量，深入研究、準確把握現有土地管理的法律法規、政策措施要求，在法律規定范圍內，用好用足有利于維護農墾土地權益的條款；另一方面，要做好增量，開拓創新，依據新時代農墾發展戰略和重大任務要求，順應國家在土地資源方面的新趨勢新變化，乘勢而上，客觀反映農墾國有土地權益合理訴求，積極推動、配合相關法規政策出臺，為維護好、管理好、利用好國有土地資源打造有利的制度環境。持續加強農墾國有土地保護與管理。依法管理好、保護好、利用好農墾國有土地，為促進農墾事業發展、更好服務國家戰略需要作出新的貢獻。
責任編輯：事業發展處
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