一、問題的提出與調查樣本基本情況
產業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的重點，沒有產業(yè)興旺，鄉(xiāng)村振興將成為無源之水、無本之木。可以說，產業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興其他四個方面即生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕賴以實現的物質基礎。那么，如何理解產業(yè)興旺？學者們見仁見智。
柯炳生認為，要從生產能力、單產水平、產品質量、生產效率和多功能性等多維度來衡量產業(yè)興旺 。朱啟臻從社會學的角度解釋產業(yè)興旺，認為產業(yè)興旺只有限定在鄉(xiāng)村范圍內且以農民為主體才具有實際意義，只有建立在鄉(xiāng)村整體價值基礎上并與鄉(xiāng)村價值體系相結合才具有可能性 。對于如何實現產業(yè)興旺，葉興慶認為，要瞄準以休閑農業(yè)、鄉(xiāng)村旅游和農村電商等新產業(yè)新業(yè)態(tài)為引領，促進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展，使農村產業(yè)體系全面振興。姜長云認為，要優(yōu)化涉農企業(yè)家成長發(fā)育的環(huán)境，科學選擇推進鄉(xiāng)村產業(yè)興旺的重點，加強推進鄉(xiāng)村產業(yè)興旺的載體和平臺建設 。孔祥智認為，實現產業(yè)興旺須強化政策支撐。但賀雪峰提出了不同的觀點，他認為以休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游為典型的三產融合只有相對有限的市場容量。我們要防止激進的農村產業(yè)政策，不能為了實現本來不可能的產業(yè)興旺而毀掉包括農民工在內的最后的安身立命之所。
以上是學者們關于理解和實現產業(yè)興旺的觀點。那么實踐者，特別是基層的實踐者如何看待產業(yè)興旺？鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國最基層的一級政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部是我國最基層的公務員，他們直接面對農村，直接與農民打交道，直接從事農業(yè)管理工作，農村的實際、農民的冷暖、農業(yè)的發(fā)展他們最清楚。可以說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是具體實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的前沿重地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部是政府層面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的踐行者。那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部對產業(yè)興旺如何理解、有怎樣的思路、又有怎樣的困惑？帶著這些問題，筆者通過問卷、結構性訪談以及對部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)實地走訪調查等方式，對湖南省33個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長進行了調查。
此次調查的33個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長分屬全省14個地州市，既有屬于較為發(fā)達的長沙市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也有屬于欠發(fā)達的湘西自治州的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，具體調查樣本分布見表1。調查樣本中有10名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，23名鄉(xiāng)鎮(zhèn)長；男性29名，女性4名；年齡最小的29歲，最大的45歲，平均年齡38.5歲；漢族22名，少數民族11名；文化程度都在中專及以上，其中中專3名、大專14名、本科15名、研究生1名；任現職的年限最低為1年，最高為15年，任現職的平均年限為3.2年。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部對“產業(yè)興旺”的理解
調查發(fā)現，在“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”五個方面中，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部認為產業(yè)興旺是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點，也是難點。在調查中，有80.6%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部認為鄉(xiāng)村振興的重點是產業(yè)興旺，認為鄉(xiāng)風文明、生態(tài)宜居和治理有效是鄉(xiāng)村振興的重點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部分別只有9.7%、6.5%和3.2%；有77.4%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部認為鄉(xiāng)村振興的難點也是產業(yè)興旺，認為鄉(xiāng)風文明、治理有效是鄉(xiāng)村振興的難點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部分別只有16.1%和6.5%。
那么怎樣才算產業(yè)興旺？在調查問卷中我們設置了“您心目中產業(yè)興旺的標準是什么？”這一開放式問題，通過分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部對這一問題的回答，發(fā)現產業(yè)規(guī)模、產業(yè)融合、市場需求和農民受益是衡量產業(yè)興旺的關鍵詞。34.5%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部認為，產業(yè)必須要有一定規(guī)模，最好能有專業(yè)化生產，比如至少每個村有自己的產業(yè)或特色的產品。如果生產規(guī)模太小、生產產值太少、經營又很分散，則很難說是產業(yè)興旺，也難以真正實現產業(yè)興旺；31%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部認為，產業(yè)興旺需要實現產業(yè)融合，單純的種植或養(yǎng)殖難以實現產業(yè)興旺，需要有加工，延長產業(yè)鏈條，如果能夠把服務業(yè)也加進來，真正實現一二三產業(yè)融合是最好的；34.5%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部認為，有良好、穩(wěn)定和可持續(xù)的市場需求是實現產業(yè)興旺的必要條件。在市場經濟條件下，如果市場需求問題沒有解決好，產業(yè)規(guī)模越大將賠得越多，農民的損失也越慘重，這是他們最擔心的；41.4%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部認為，真正使農民受益，切實提高農民收入，改善農民的生活，這是產業(yè)興旺的歸屬或目的。如果產業(yè)興旺了，但與農民沒有關系，這種產業(yè)興旺是不好的產業(yè)興旺。所以他們認為，產業(yè)興旺必須要有農民的參與，以農民為主體，以農民受益為歸屬。
三、樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)產業(yè)興旺的基礎及產業(yè)發(fā)展現狀
土地、勞動和基礎設施是進行經濟生產的基本要素。此次調查從耕地經營面積、農業(yè)從業(yè)人員和基礎設施等方面考察了樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)產業(yè)興旺的基礎。一是耕地經營面積。調查發(fā)現，樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均耕地面積為0.95畝，勞均耕地面積為1.78畝，戶均耕地面積為3.59畝。從統(tǒng)計數據來看，無論是人均、勞均還是戶均，耕地經營面積都很小。當然，實際的經營規(guī)模會通過土地流轉等方式擴大，樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地流轉的比例平均為24.9%。二是農業(yè)從業(yè)人員。樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)外出務工勞動力占總勞動力的比例平均為59%，外出務工勞動力占比最高的樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)高達80%。從農業(yè)產業(yè)從業(yè)人員的年齡結構來看，30歲以下的占比5.6%，31-40歲的占比14%，41-50歲的占比26.2%，51-60歲的占比35.1%，60歲以上的占比18.9%。三是基礎設施狀況。調查發(fā)現，有45.2%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部認為當前的農田水利基礎設施還不能滿足農民的生產需要，有45.2%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部認為當前的農田水利基礎設施只能基本滿足農民的生產需要，只有9.7%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部認為當前的農田水利基礎設施能滿足農民的生產需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)每個村都通了公路（水泥混凝土路面）的比例為84.4%，還有15.6%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有做到村村通公路，這主要是一些比較偏遠的山區(qū)村莊。在互聯(lián)網和物流基礎設施方面，樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)農戶使用寬帶互聯(lián)網（手機上網除外）的平均比例為21.6%。有40%的樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)有淘寶村。在有淘寶村的樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，淘寶村占行政村的比例為27.1%。有50%的樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)快遞還不能直接送到農村。從以上調查來看，樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農業(yè)經營規(guī)模比較小，農業(yè)從業(yè)人員以中老年為主，農田水利基礎設施還有待完善，網絡基礎設施還處于初級階段。
本次調查考察了樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)現有的主要產業(yè)有哪些。調查發(fā)現，樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要產業(yè)有接近30種，排在前六位的分別是水稻、蔬菜、柑橘、油茶、烤煙、茶葉。有39.3%的樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要產業(yè)是水稻，有35.7%的樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要產業(yè)為蔬菜，有28.6%的樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要產業(yè)是柑橘，有25%的樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要產業(yè)是油茶，有21.4%的樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要產業(yè)是烤煙，有14.2%的樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要產業(yè)是茶葉。從這些樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要產業(yè)來看，還是以湖南的傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)為主，這是與湖南的地域特點、農民的種植習慣、人力資本的路徑依賴、已經形成的市場體系密切相關的。此次調查從經營主體、加工轉化率、質量、品牌以及政府支持等方面考察了樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展的具體情況。一是產業(yè)的經營主體。現在樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)產業(yè)的經營主體還是以一家一戶的小規(guī)模經營為主，以合作社提供社會化服務或直接經營為輔，以企業(yè)特別是龍頭企業(yè)為經營主體的還比較少。樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有34個合作社，但59.4%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部認為合作社發(fā)揮的作用一般，還有28.1%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部認為合作社發(fā)揮的作用小，只有12.5%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部認為合作社發(fā)揮的作用大。二是農產品加工轉化率。樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農產品加工轉化率較低，據鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部估算，現在一般農戶生產的主要農產品的加工轉化率只有12.1%。三是農產品質量及其監(jiān)管。只有高質量的農產品才會真正有市場需求，產業(yè)才能真正興旺。但77.4%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部認為現在的農產品質量一般，還有9.7%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部認為現在的農產品質量不太好，只有12.9%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部認為現在的農產品質量好。目前有73.3%的樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)設有監(jiān)管農產品質量的政府機構，但該機構平均只有2.5個人，其中只有1個人的占到33.3%。四是品牌。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農產品有較為知名的農產品品牌，說明該產業(yè)發(fā)展比較好、比較興旺。68.8%的樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有較為知名的農產品品牌，只有31.2%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有較為知名的農產品品牌，但這種品牌的知名度主要局限于地市級和縣級區(qū)域。五是政府支持。政府支持產業(yè)發(fā)展有很多方面，比如土地流轉、稅費減免、直接給予補貼等措施。有65.5%的樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)對適度規(guī)模經營主體有補貼（國家給的耕地地力保護補貼除外），平均補貼額度在每畝125元。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政主要依靠上級轉移支付，因此這種補貼主要是縣級財政給予的。
四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部對實現產業(yè)興旺的一般工作思路
通過深入的結構性訪談和實地走訪調查，對樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部如何實現產業(yè)興旺進行了調查了解。由于地域、自身發(fā)展基礎和發(fā)展水平等差異，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部提出的實現產業(yè)興旺的具體思路也不盡一致，但能總結出他們對實現產業(yè)興旺的一般工作思路。他們的一般工作思路可以概括為五句話，即分析自身基礎、堅持規(guī)劃引領、典型示范推動、激發(fā)群眾參與、落實政府支持 。
第一是分析自身基礎。這幾乎是樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部趨于一致的認識，認為產業(yè)興旺首先需要看自己有什么？自己的基礎怎么樣？和其他地方相比優(yōu)勢在哪里、劣勢在哪里、特色在哪里？如果不顧本地實際盲目學習先進，最后有可能是竹籃打水一場空。SC鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的回答比較具有代表性，他說：“一個地方必須立足自己的資源稟賦，因地制宜拿出切實可行的方案，如果簡單復制別的地方的產業(yè)及其發(fā)展模式，很可能水土不服。”
第二是堅持規(guī)劃引領。這就是許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部心目中關于產業(yè)興旺的頂層設計，即發(fā)展什么產業(yè)？在什么層次上發(fā)展產業(yè)？產業(yè)如何布局？他們認為如果不進行科學規(guī)劃、合理布局，小、散、亂的問題就會出現，既不會出現主導產業(yè)，政府也不知如何扶持，當然就難以實現產業(yè)興旺。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部認為，堅持規(guī)劃引領對于實現產業(yè)興旺非常重要，但他們也認為把規(guī)劃做好非常困難。自2017年黨的十九大正式提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，許多縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在做“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃”或“產業(yè)興旺發(fā)展規(guī)劃”等，可見他們對規(guī)劃的重視。
第三是典型示范推動。這也是政府部門通常的工作思路或方法，通過抓典型的區(qū)域、典型的主體，以典型的示范作用來推動工作。他們認為產業(yè)興旺也需要典型示范來推動。HT鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記在談到如何實現產業(yè)興旺時，她說：“我會選擇基礎條件較好、村支兩委干部比較得力、群眾積極性較高的1-2個村先發(fā)展某一產業(yè)，取得成功的經驗再向全鎮(zhèn)推進。”典型示范推動至少有兩個好處，一是典型的基礎好，能力強，容易成功。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部說，產業(yè)興旺的關鍵是要抓農村的能人、抓農村的帶頭人，只有把能人和帶頭人抓好了，才有可能實現產業(yè)興旺。其實能人和帶頭人就是典型主體。二是把典型抓好了，才有示范作用。即使典型最后沒有成功，風險也比較小。如果開始就貿然全部鋪開，風險就很大。在這方面一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部有深刻的教訓。比如一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)原來大力推廣香芋產業(yè)，最后香芋賣不出去，爛在了地里。
第四是激發(fā)群眾參與。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部認為，只有激發(fā)群眾參與，產業(yè)才會有規(guī)模，規(guī)模是產業(yè)興旺的前提條件。另外，只有農民群眾真正參與了，產業(yè)興旺起來后，他們才能受益。如何激發(fā)農民群眾參與無非就是兩條，一是典型的示范作用，看到典型區(qū)域、典型主體賺錢了，會吸引農民群眾參與。二是政府給予補貼獎勵，激勵農民群眾參與進來。
第五是落實政府支持。大多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部認為，產業(yè)興旺離不開政府的支持。從調查來看，地方政府對產業(yè)興旺的支持可以說是全方位的，從政策、規(guī)劃到基礎設施、土地流轉再到補貼、獎勵等等。從實地調查來看，有政府的支持，鄉(xiāng)村產業(yè)會發(fā)展得比較快，沒有政府的支持，鄉(xiāng)村產業(yè)會發(fā)展得比較慢，當然，要真正實現產業(yè)興旺需要接受市場的檢驗。
五、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部對實現產業(yè)興旺的困惑
調查發(fā)現，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部對實現產業(yè)興旺面臨三個方面的困惑。一是實現產業(yè)興旺本身的困惑，二是選擇什么產業(yè)的困惑，三是基層政府如何支持產業(yè)興旺的困惑。
一是實現產業(yè)興旺本身的困惑。前面已經分析了，超過80%的樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部都認為產業(yè)興旺是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點，但同時也有接近80%（77.4%）的樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部認為產業(yè)興旺也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的難點。為什么也是難點呢？這是由于當前農村面臨的現實狀況決定的。產業(yè)興旺是市場經濟條件下的一種生產活動，既然是生產活動，基本條件是需要各種生產要素，如果要達到興旺的標準，還需要較高質量的生產要素。根據經濟學的一般分析框架，生產要素一般分為四種，即土地、勞動力、資本和具有企業(yè)家才能的人，具有企業(yè)家才能的人通過組合配置土地、勞動力和資本這三種要素進行生產活動。我們先來看農村的土地。按理說，農村的土地應該是最不稀缺的。但戶均耕地只有3.59畝卻是現實。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部承認，現在農村進行土地流轉并不是很容易，按照他們的說法，有些地方的農戶存在即使土地撂荒也不愿意流轉的情況。調查發(fā)現，現在83.9%的樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在土地撂荒的情況，土地撂荒的面積占耕地面積的7%左右。勞動力大量外出是當前農村一個不爭的事實，現在農業(yè)變成了中老年農業(yè)甚至是老年農業(yè)。SDT鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記說：“我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)有些村由于勞動力外出務工太多，已經出現了紅白喜事都沒有人幫忙辦理的情況。”至于資本，農村的資金向城市凈流出也是一個不爭的事實。由于農民沒有合適的抵押物，和農民打交道交易成本高，大多數銀行都不愿意為農民服務，甚至都從農村“逃”出來了。而當地的農村商業(yè)銀行主要是信用貸款，額度比較低，手續(xù)也比較繁瑣。樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部說，現在農民從事農業(yè)生產很難從正規(guī)的金融機構貸到款，大部分是通過民間渠道融資。至于具有企業(yè)家才能的人，也就是通常所說的農村能人、農村帶頭人，這是當前農村最為缺乏的。大多數農村能人和帶頭人由于能力強，都離開農村從事非農就業(yè)了。比如現在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都成立了各類合作社，但87.5%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部認為合作社發(fā)揮的作用一般或比較小，至于原因，89.3%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部認為是缺乏優(yōu)秀的合作社領導人。除了以上四種生產要素以外，前面分析過，農業(yè)基礎設施也是一個短板，有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部說，他們鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于水利基礎設施缺乏資金維護，原來的水田不得不改成旱地。HPS鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一個偏遠的山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)鎮(zhèn)長坦言：“面對這樣的現實基礎，我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧攻堅都比較困難，而要實現產業(yè)興旺我真的很困惑。”
二是選擇什么產業(yè)的困惑。選擇什么樣的產業(yè)來發(fā)展才能真正實現產業(yè)興旺，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部面臨的最大困惑。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部說，放眼望去，似乎什么產業(yè)都不缺。即使我們精心選擇某一產業(yè)來發(fā)展，不出兩年，這一產業(yè)也會遍地開花，在供過于求的市場壓力下也難逃失敗的命運。CT鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一個城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)鎮(zhèn)長說：“這幾年在三產融合發(fā)展口號的號召下，各地都在發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、休閑農業(yè)，到處建花海、搞農家樂、辦親子園，同質化競爭已經比較嚴重，再發(fā)展下去市場風險會急劇增加。”其實鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部選擇產業(yè)的困惑是有理論依據的。農產品和工業(yè)品相比需求價格彈性低，農產品生產多了比工業(yè)品生產多了其價格將比工業(yè)品價格降得更多，這就是所謂“農業(yè)豐收對農民不是好消息”的道理所在。現在各地發(fā)展的農業(yè)產業(yè)還是以湖南傳統(tǒng)的優(yōu)勢產業(yè)為主，進入門檻比較低，很容易出現跟風擴大生產的局面，如果再加上政府的支持推動，市場供過于求的局面更容易出現。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部坦言，發(fā)展農業(yè)產業(yè)必須慎之又慎，政府很容易出現好心辦壞事的情況，甚至還要背上老百姓的“罵名”，這樣的教訓不少。
三是基層政府如何支持產業(yè)興旺的困惑。產業(yè)選擇以后如何做，特別是基層政府如何做才能實現產業(yè)興旺，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部很困惑的地方。通過調查發(fā)現，基層政府支持產業(yè)發(fā)展、實現產業(yè)興旺的主要措施包括幫助流轉土地、搞好基礎設施、給予補貼獎勵、協(xié)調相關職能部門等，除此以外，他們認為也沒有很好的辦法。而就是以上這些措施，因為當前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際狀況，落實起來也很困難。對于流轉土地，樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部說，雖然很難，但他們認為通過細致的群眾工作通常還是能夠實現。至于從事基礎設施建設和給予從事農業(yè)經營主體以補貼獎勵，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身比較困難，只能從上級政府和相關職能部門爭取項目資金來實現。自2004年農村稅費改革以后，農業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于沒有了財政基礎，幾乎主要靠轉移支付來維持運轉。GYF鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一個典型的農業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記說：“現在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資是縣財政打卡發(fā)放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經費按人頭每人每年1萬元的標準下發(fā)，下?lián)艿墓ぷ鹘涃M難以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)的運轉。差額部分一是向縣財政借資，二是向部門跑項目資金來彌補。”現在項目資金審核越來越嚴，而且項目資金往往還有缺口，需要基層政府配套，這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部跑項目資金的積極性在下降。其實現在鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是農業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不光保運轉困難，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身還負債。調查發(fā)現，有68.8%的樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)有負債，其中四個樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負債超過1000萬元。這樣，無論是從事基礎設施建設還是給予補貼獎勵，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身幾乎都難以拿出資金。協(xié)調相關職能部門是令許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部頭痛的事情。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部坦言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最沒有權力的政府，在產業(yè)發(fā)展過程中面臨眾多職能部門的禁令、紅線和限制，甚至任何一個職能部門都可以使某一個產業(yè)胎死腹中。比如發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，養(yǎng)殖區(qū)域和防疫由農業(yè)部門管，建設生產用房由國土和建設部門管，糞便的處理由環(huán)保部門管，產品的質量由質監(jiān)部門管，不但部門多，管理也不協(xié)調。以上還不是令鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部困惑的全部問題，他們說，除了不知道怎么做才能真正實現產業(yè)興旺以外，還面臨做的時間和精力問題。“上面千條線，下面一針穿”，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的真實寫照。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部身兼數職，一個人分管或從事多項工作，很多時候疲于奔命。現在上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考核很嚴格，考核的工作也比較多，樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均有6項工作是被上級政府實施“一票否決”的，“一票否決”工作最多的樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)達到10項。GL鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記給筆者列出了10項“一票否決”的工作：扶貧攻堅、黨建、黨風廉政、安全生產、綜治維穩(wěn)、森林防火、防汛、環(huán)境保護、計劃生育、國土。有78.1%的樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作壓力非常大，有18.8%的認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作壓力比較大。工作如此多、工作壓力如此大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部，雖然他們知道產業(yè)興旺的重要，但他們很多時候感覺有心無力。時間和精力缺乏也是他們非常困惑的地方。
六、結論與建議
通過對湖南省33個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的調查，研究了鄉(xiāng)村振興中鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部視角的產業(yè)興旺問題，得出如下結論：鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部認為，產業(yè)興旺是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點，也是難點。他們認為產業(yè)有規(guī)模、產業(yè)有融合、產品有市場、農民有受益是衡量產業(yè)興旺的四個標準；通過樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分析，發(fā)現當前湖南鄉(xiāng)村實現產業(yè)興旺的基礎還比較薄弱，產業(yè)興旺任重道遠；鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部對實現產業(yè)興旺的一般工作思路是分析自身基礎、堅持規(guī)劃引領、典型示范推動、激發(fā)群眾參與、落實政府支持；鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部對于實現產業(yè)興旺存在的困惑是實現產業(yè)興旺本身的困惑，選擇什么產業(yè)的困惑和基層政府如何支持產業(yè)興旺的困惑。
面對以上研究得出來的結論，提出如下對策建議：
一是鄉(xiāng)村實現產業(yè)興旺必須結合本地實際。發(fā)展什么產業(yè)，必須與本地的土壤、氣候、環(huán)境等自然資源條件相結合。橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳，盲目引進和發(fā)展外地成功的產業(yè)可能面臨水土不服的問題。發(fā)展什么產業(yè)，必須與本地已有的傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)相結合。傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)有市場基礎，也符合農民的種植習慣和人力資本積累，與之相結合更容易規(guī)模化，更容易成功。發(fā)展什么產業(yè)，必須與本地已有的市場體系相結合。農業(yè)產業(yè)發(fā)展不是簡單的種植或養(yǎng)殖這樣的生產問題，而是生產資料供應、生產、加工、銷售等整個產業(yè)鏈條和市場體系的問題，如果不顧本地已有的市場體系，完全另起爐灶，那么產業(yè)發(fā)展的成本會非常高昂，容易失敗。發(fā)展什么產業(yè)，必須與本地的經濟發(fā)展水平相結合。如果在一個經濟發(fā)展水平比較低的純農區(qū)發(fā)展高投入的農業(yè)產業(yè)，市場、融資和技術等方面都會面臨制約。
二是產業(yè)興旺必須以農民為主體，以農民實際受益為最終目標。如果產業(yè)興旺了，但農民沒有真正得到利益，那么這種產業(yè)興旺也是失敗的。當前有些農村地區(qū)出現了外來工商資本主導發(fā)展農業(yè)產業(yè)的苗頭，將農民排斥在產業(yè)發(fā)展之外，這種實現產業(yè)興旺的方式是需要我們警醒的。但現在從事農業(yè)生產的農民以中老年農民為主，規(guī)模小，經營分散，這種現實狀況決定了實現產業(yè)興旺需要農民的組織化。只有把農民真正組織起來，成立像合作社這樣的經濟組織，才能實現產業(yè)的規(guī)模化，才能使農民真正具有市場勢力和抵抗風險的能力；只有把農民真正組織起來，才能實現農業(yè)生產的標準化，才能真正提高農產品質量和農產品的市場競爭力。農民的組織化需要當地或返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的經濟能人引領和牽頭，需要利用與本地契合的鄉(xiāng)規(guī)民約、風土人情等組織資源，需要完善組織內部的治理機制，需要當地政府的支持幫助與政策扶持。
三是實現產業(yè)興旺必須處理好政府與市場的關系。只有真正對接和適應市場的產業(yè)才能實現興旺，市場是實現產業(yè)興旺的“試金石”。在實現產業(yè)興旺的過程中，應該是政府“搭臺”，讓市場來“唱戲”。政府不能替代市場，更不能直接充當“唱戲”的角色，不然容易出現好心辦壞事的情況。比如，原來有些地方政府直接主導和推動的產業(yè)結構調整，最后失敗了，不但勞民傷財，而且嚴重影響了政府的形象和公信力。因此，實現產業(yè)興旺需要尊重市場規(guī)律，不能搞行政命令，不能搞“一刀切”，更不能通過指標搞考核。政府在實現產業(yè)興旺的過程中只能扮演引導者和服務者的角色，做市場不能做或市場做不好的事情。比如：完善水、電、路、氣等產業(yè)發(fā)展的基礎設施；保護市場主體的產權、公正地解決糾紛、簡化辦事程序等，營造良好的市場環(huán)境；提供稅費減免、項目補貼、貸款貼息等政策支持。
四是實現產業(yè)興旺需要完善鄉(xiāng)村管理體制和工作機制。“上面千條線，下面一針穿”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的真實寫照。鄉(xiāng)村管理體制基本沿襲了原來從上自下的壓力型體制。稅費改革以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本沒有財權。事情多、任務重、壓力大、沒有財權，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很多時候只能扮演被動執(zhí)行者的角色，既無心也無力為實現產業(yè)興旺真正提供良好的服務。因此，上級政府需要給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“減壓”，減少“一票否決”的工作，減少頻繁的檢查與評比。將從上自下的管理體制改變?yōu)閺纳献韵屡c從下自上相結合的管理體制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能充分反映和應對老百姓的意愿和訴求。改革預算管理體制，將上級財政轉移支付“打包”給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不再實行項目制管理，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多的自主權。給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部改善“松綁”，改善他們的待遇和工作環(huán)境，提高他們的工作積極性。
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