摘要：十九屆五中全會提出“農業農村優先發展”是解決我國經濟發展過程中長期存在的不平衡不充分問題的關鍵。為保證未來經濟的高質量均衡發展，中國應從系統動態平衡理論出發，以城鄉協調、工農協調、區域協調為目標，對農業農村發展的制度框架進行系統的頂層設計。未來農業農村優先發展戰略要以新型城鎮化和土地制度創新為抓手，引導農村人口有序轉移，積極促進城鄉一體化發展和公共服務均等化；要以“后脫貧時代”治理相對貧困為主要抓手，以“制度普惠”取代“制度二元”，推動欠發達地區整體發展和內生性發展；要以農村組織化和集約化經營為抓手，積極培育新型農業經營主體，加強農業社會化服務水平，推動農業現代化和農村現代化。
關鍵詞：農業農村優先發展；系統動態平衡；制度普惠；制度二元；新型城鎮化
農村問題和農業問題涉及不同的研究視域。農業問題主要涉及農業安全、糧食安全、農業現代化和農業產業可持續發展等問題；農村問題主要涉及鄉村治理、農村產業、農村發展、農村反貧困、農村生態建設、農村公共品供給等問題。兩者外延在很大程度上互相聯系、交叉，然而亦有各自的特殊視域，并不完全重疊，故在概念上不可混用。本文重點探討農村發展及相關問題，但在很多方面涉及農業發展和農業現代化問題，因此將農業問題和農村問題關聯討論。
黨的十九大報告關于社會主要矛盾的新論斷強調了“不平衡”和“不充分”兩個關鍵詞，十九屆五中全會提出我國發展不平衡不充分問題仍然突出?！安黄胶狻薄安怀浞帧鄙羁探沂玖酥袊洕鐣l展，尤其是經濟增長中的兩個最具代表性的問題。其中，發展“不充分”是導致發展“不平衡”的內在原因，發展“不平衡”是發展“不充分”的結果。我國發展不平衡不充分問題在農業農村領域表現尤為突出。
“農業農村優先發展”總方針的歷史背景與意義。農業農村現代化關乎國家現代化；鄉村振興關乎中華民族偉大復興。黨的十九屆五中全會提出“優先發展農業農村，全面推進鄉村振興”，與黨的十九大報告中提出的“實施鄉村振興戰略”一脈相承，為實現我國“十四五”乃至2035年遠景目標，促進農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展提供了重要遵循。同時，當前國際政治經濟環境和全球化形勢出現重大變化，面向新發展階段，我國審時度勢提出“構建國內國際雙循環相互促進的新發展格局”，其中重要支撐點和著力點即為“優先發展農業農村”。
近年來，我國城鄉關系發生了引人矚目的深刻變化，農村居民可支配收入增長率逐漸提升，城鄉收入差距不斷縮小，城鄉協調共進的新態勢已然形成。黨的十九屆五中全會提出“走中國特色社會主義鄉村振興道路”，“強化以工補農、以城帶鄉，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系”，正是對這一新態勢的精準概括、充分肯定與引領提升。
“優先發展農業農村”是涉及中國未來高質量、可持續發展的大戰略。當前全球農業安全和糧食安全問題突出，我國要未雨綢繆，筑牢糧食安全底線，將農業安全和農業現代化置于突出的戰略位置。同時，當前農村發展存在諸如相對貧困突出、區域農村發展不平衡、鄉村治理低效、農村土地制度改革滯后等問題和短板，束縛著農村活力的釋放和農村經濟社會的和諧發展，亟需鄉村振興戰略予以解決。黨的十九屆五中全會提出，“以保障國家糧食安全為底線”，“提高農業質量效益和競爭力”，“實施鄉村建設行動”，“深化農村改革”，“實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接”，正是未來農業農村發展的重要抓手和立足點。
從“新農村建設”“鄉村振興戰略”到“農業農村優先發展”，三個時期三種提法，體現了我國農村發展在不同階段的不同思路和戰略，它們之間既有內涵的關聯性、承繼性，又體現了不同時期戰略重點的微妙變化和戰略層級的提升。20世紀末，我國提出“新農村建設”戰略，主要從汲取和總結改革開放20年的經驗教訓出發，繼續深化農村體制改革，尤其針對農村發展中的制度短板進行相應的變革和創新。進入新世紀以來，我國開展從硬件到軟件的大規模新農村建設，推進農村基礎設施建設、農村金融變革、農村合作醫療改革、農村合作經濟組織建立、農村養老和社會保障體系建設等一系列舉措，促進了農村的迅猛發展。黨的十八大提出“鄉村振興戰略”，不僅關注農村發展，更將視角深入到更為廣闊的鄉村治理領域，通過農業合作化、農村集體經濟組織建立、村民自治體系完善、鄉村法治化建設和文化建設，進一步提高鄉村治理水平，為農村的長遠發展和全面發展提供可持續的動力基礎和機制基礎。2019年中央一號文件提出堅持農業農村優先發展總方針，黨的十九屆五中全會提出“優先發展農業農村，全面推進鄉村振興”，農業農村發展被提升到一個新的歷史高度，為“十四五”乃至未來更長時期的農業農村發展定下基調。此基調的核心即強調農業農村發展在中國經濟社會發展中的優先性、獨特性和重要性，必將引領國家發展戰略和政策框架進行一系列相應的重要調整。“優先發展農業農村，全面推進鄉村振興”意味著中國真正進入工業和農業、城市和農村統籌協調發展的嶄新時代，當前影響工農和城鄉一體化發展的制度桎梏必須加以革除，從而為中國未來更均衡更充分的高質量發展提供制度基礎。
中國不平衡發展在農業農村的體現。第一個不平衡是人與自然的不平衡。改革開放以來，我國經濟得到超常規的快速發展，在世界經濟體中一枝獨秀。中國長期以來是世界發展速度最快的經濟體，是全球經濟增長“引擎”。然而，高速經濟增長也造成人和自然關系的高度緊張。中國在高速經濟增長的同時過度消耗并透支能源、土壤和水資源等，造成代際間的能源、資源隱患和不公，致使中國整體生態環境、糧食、食品、空氣和飲用水等日常生存要素儲備與質量堪憂。長期以來，我國高速增長模式與粗放型發展模式造成人和自然關系的不平衡，目前突出表現在農業污染（包括土壤污染、農村飲用水污染、農業生產中過量使用化肥農藥所造成的農業污染和糧食食品安全問題等）、農業生態問題等方面，當務之急是轉變增長與發展方式，削減過剩產能，降低能源和資源消耗，解決人和自然的不平衡。
第二個不平衡是人和人之間的不平衡。改革開放以來，中國實施非均衡區域發展戰略，即梯度推移戰略，先發展東部，尤其是東部14個沿海開放城市，再發展中部，然后發展西部。區域發展戰略造成區域差距不斷加大，也加大了區域間人與人的差距。與此同時，城鄉差距也造成人和人之間的差距。城鄉二元結構一直是我國最核心的經濟特征之一，城鄉居民收入差距（參見圖1）和社會福利差距很大，一定程度上導致我國基尼系數長期處于高位。解決人和人之間的不平衡，關鍵在于解決區域、城鄉收入差距和社會保障非均衡問題，尤其要加大扶貧開發力度，大力消除貧困，重點扶持欠發達地區與邊遠民族貧困地區。近年來，我國農村與城市人均收入增速差距不斷縮?。▍⒁妶D2），這是一個可喜的趨勢，其中，2010年是一個轉折點，之后每年農村居民人均收入的實際增速均高于城市居民。
圖1 1979年～2019年我國城鄉居民人均收入比
資料來源：《中國統計年鑒》（《中國統計年鑒2019》第173、176頁，《中國統計年鑒2013》第378頁）。2019年數據來自國家統計局網站
圖2 2001年～2019年我國城鄉居民收入增速對比
資料來源：《國民經濟和社會發展統計公報》
第三個不平衡是人與自我的不平衡。一個社會的平穩發展，有賴于人和自然的平衡、人和人之間的平衡，更有賴于人自身的心理平衡，這就需要社會具有穩定的心理文化傳統和道德倫理結構。當今我國社會結構和文化巨變打破原有均衡的心靈和文化結構，導致國民心理結構和道德體系出現不平衡，致使社會出現倫理失調、文化失調，進而對我國長遠經濟社會發展產生消極影響。人與自我的不平衡在農村表現尤為突出，一些農村出現文化凋敝、倫理道德體系混亂、鄉村治理失序等問題。農村的經濟發展固然重要，但是文化建設、倫理道德建設、信仰建設更加重要，因為這是一切鄉村建設的基礎。
中國不充分發展在農業農村的體現。第一個不充分是城鄉社會福利和公共品供給不充分，特別是鄉村公共品供給不充分。雖然現在農村公共品供給已有很大改善，但是仍有很多鄉村地區在基礎教育、公共衛生、醫療、養老、文化等方面公共品供給嚴重不足。公共品供給不充分是影響我國城鄉協調發展的大問題，也是引發人和人之間不平衡尤其是城鄉收入差距的重要原因。
第二個不充分是一些地區的法治環境建設和依法治理不充分，農村尤其如此。中國是一個法治國家，我國法治環境和依法治理水平盡管已有極大改善，但仍需進一步改進和完善。尤其是農村的法治環境和依法治理仍很不充分，在涉及農村土地征用、農村城鎮化和農戶拆遷等問題上，其法治化水平需要大范圍提升，法治意識需要進一步增強。
第三個不充分是社會信用體系與社會倫理建設還不充分。部分農村社會信任、道德倫理問題突出，村風不良、鄉村治理混亂、村莊道德水平下降、鄉村社會失序等問題層出不窮，極大地影響了農村未來發展和社會穩定。
第四個不充分是公平普惠的社會機制構建尚不充分，從而因城鄉身份差異造成公民福利差異。改革開放以來，我國雖然經濟快速發展，但是社會公平正義仍有待提高。城鄉居民因身份差異導致所獲得的社會福利權利與待遇，如醫療條件、養老和其他社會保障條件、教育水平等差異顯著，直接導致人和人之間關系的不平衡。倡導城鄉一體化和城鄉社會保障均等化正是為了解決公平普惠的社會機制構建“不充分”的問題。
第五個不充分是文化建設尚不充分。我國目前已經是經濟大國，經濟規模和影響力與日俱增，但是我國的文化影響力與經濟影響力并不相稱，集中表現在文化傳統挖掘不足、具有競爭力和感召力的文化符號未被充分認知等方面?？傮w上我國文化軟實力與發達國家相比還有很大差距。農村文化建設是我國文化建設的重要組成部分，農村和農業是中國傳統文化的載體，農村文化的復興，必將帶來整個農村更進一步的發展。目前，農村文化建設嚴重滯后，嚴重影響農村長遠發展。
未來中國必將從不平衡不充分的發展，走向平衡充分的發展，實現“三個平衡”和“五個充分”：通過轉變增長方式實現人和自然的平衡，通過協調區域發展戰略和城鄉一體化發展實現人和人的平衡，通過心理和信仰建設實現人與自我的平衡；實現城鄉公共品的充分供給，實現法治和安全的充分供給，實現社會信任和倫理水平的充分提升，實現社會機制構建的充分發展，實現文化建設的充分完善。農業農村發展也將在“三個均衡”“五個充分”上大有所為。
系統動態平衡理論與中國未來農業農村發展戰略。系統動態平衡是從復雜、龐大的“大系統”角度出發，在事物運動中保持系統的、動態的平衡，既不追求絕對的平衡（事實上也不可能有任何絕對的平衡），也不追求絕對的不平衡。絕對的平衡不但于事物發展不利，反而會使事物處于一種能量衰退的境況之中，使其喪失發展的活力、動力和勢能；絕對的不平衡會使事物如同擺動幅度過大而超過限度的鐘擺一般，陷于崩潰狀態，從而使整個大系統難以維持基本穩定，進而進行自我的否定，以致喪失原有性質。因此，系統動態平衡理論所要追求的發展狀態，既要使事物保持一種相對的不平衡，以使其充滿活力、動力和勢能，使其處于一種生機勃勃的動態發展狀態之中，又要使事物本身保持一定的穩定性和平衡性，以保持整個事物性質的穩定。事物要從不平衡走向新的更高級的平衡，要以系統論為視角，在動態的發展過程中追求適度均衡發展。
從系統動態平衡理論出發，我國在農業農村發展戰略和頂層設計層面，既要保證農村發展戰略和制度框架的穩定性、連續性和承繼性，又要把握時機，通過系統性制度創新，對阻礙農業農村發展的制度痼疾進行及時革除。比如，在土地政策方面，既要保證農村土地政策和農村基本經營體制的相對穩定性和連續性，也要與時俱進，抓住歷史機遇，總結地方經驗，對土地制度進行相應的適度的調整與變革；在城鄉一體化進程中，既要保證農村社會保障體系、養老體系、健康和醫療衛生體系、教育和文化體系的相對穩定性，也要及時根據各地實際情況積極推動城鄉一體化和城鄉公共服務均等化，爭取在較短時間內改變中國城鄉二元結構，大幅度提高農村公共服務水平。需要強調的是，在制度調整和制度變革過程中，要注意動態發展過程，不要引起制度層面的過度震蕩和新的系統不平衡。
推動中國農業農村優先發展的頂層設計和制度框架。在未來一個較長的時期，農業農村發展要與“雙循環”新發展格局構建相結合，要與中國未來高質量均衡發展相結合。農業農村優先發展戰略是“雙循環”新發展格局中極為重要的組成部分，具有國家基本戰略意義。“雙循環”戰略下的農業農村優先發展，在頂層設計層面主要涉及三大協調。
第一，城鄉協調。要進一步促進城鄉統籌發展和城鄉一體化，尤其是促進城鄉公共服務均等化，提升農村居民的社會公共服務水平和社會保障水平，從而助力消除城鄉二元結構。
第二，工農協調。新技術發展（尤其是互聯網技術）給工業產業部門和農業產業部門協調互補、融合發展帶來前所未有的有利條件，鄉村新型工業化前景廣闊，農業產業轉型升級和一二三產業融合獲得空前歷史機遇。
第三，區域協調。中國各區域農業農村發展水平差異很大。重視邊疆地區、相對貧困地區、民族地區的農業農村發展，加大欠發達地區的扶貧開發力度，促進各要素從發達地區向不發達地區流動和配置，促進區域協調發展，縮小區域發展差距，對于中國經濟社會，尤其是農業農村的平衡發展意義重大。
從頂層設計層面看，“三大協調”的關鍵是促進要素在城鄉之間雙向流動和合理配置，促進金融要素和人才要素向農村回流，打破阻礙要素流動的各種體制機制障礙，使農村活力得以充分激發。因此，所有農業農村改革的制度政策框架都要以“三大協調”為基準進行設計。
從制度框架看，未來中國農業農村優先發展戰略主要包含三大制度板塊：第一，以新型城鎮化和土地制度創新為抓手，引導農村人口有序轉移，積極促進城鄉一體化發展和公共服務均等化，大力推動鄉村全面振興；第二，以“后脫貧時代”治理相對貧困為主要抓手，以“制度普惠”取代“制度二元”，推動欠發達地區整體發展和內生性發展；第三，以農村組織化和集約化經營為抓手，積極培育新型農業經營主體，加強農業社會化服務水平，推動農業現代化和農村現代化。
進一步釋放新型城鎮化紅利，消除阻礙城鎮化深入推進的各種制度壁壘。城鎮化是推動中國經濟社會發展最重要的動力源之一，也是推動農村經濟社會發展的核心力量，是決定農村大規模減貧的最關鍵因素。我國城鎮化進程在近二十年明顯加快（參見圖3），極大支撐了中國經濟的較高速度增長。城鎮化是解釋中國經濟增長奇跡的重要變量之一。城鎮化促進農村人口向城鎮轉移，極大地提升了農民的非農收入水平，改善了農村居民的收入結構。同時，中國的城鎮化沒有走其他發展中國家“大城市化”的老路，而是著重發展小城鎮，使農民“離土不離鄉”，從而避免“大城市化”過程中出現的“大城市病”和“貧民窟”等現象。中國的新型城鎮化著重于促使農民向“市民”轉化，強調“人的城鎮化”，強調城鄉居民公共服務的均等化，不僅推動了城鎮化的發展，為經濟增長提供了持續動能，而且極大地改善了農民財富水平，為中國減貧事業作出決定性貢獻。
圖3 2000年～2019年我國城鎮常住人口占全國總人口的比重
資料來源：國家統計局官方網站“年度數據”專欄，https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01
中國未來要堅持以“小城鎮建設”為核心發展新型城鎮化，促進縣域城市周邊“核心城鎮”的發展，通過“核心城鎮”的產業發展、公共服務的完善和人才積聚，使縣域周邊形成富有生機與活力、與農村經濟社會保持良好互動的經濟增長群和生活服務群。小城鎮建設要注重解決鄉村產業發展的核心問題，進而建立統籌城鄉公共服務、統籌城鄉產業發展、統籌城鄉治理的城鄉互動機制。進入小城鎮的農村人口一方面逐步享受與市民均等的社會保障和公共服務，一方面因自身與鄉村的天然聯系，在小城鎮和農村之間起到中介和橋梁作用，進而推動鄉村產業轉型、增強鄉村治理效能。
探索集體建設用地入市新模式，使農民分享城鎮化和鄉村工業化紅利。近年來，隨著城鎮化和農村經濟社會結構發生變化，我國很多地方在探索集體建設用地入市方面創造了新的模式，對城鎮化的深入推進、鄉村集體經濟發展、鄉村工業化、農民收入增長都起到重要作用。2015年2月27日第十二屆全國人大常委會第十三次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》，允許存量農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、入股，實行與國有建設用地使用權同等入市、同權同價。
城鎮化進程中，農民進入城鎮后出租、轉讓其農村宅基地的情況越來越普遍。同時，鄉村工業化發展也迫切要求鄉村經營性建設用地進入市場交易，以使農民充分共享城鎮化和工業化帶來的紅利。未來，為進一步推動集體建設用地入市和構建城鄉統一的建設用地市場，要進一步打破集體土地的種種限制，充分釋放農村集體土地要素活力，提高資源利用效率；要加強農村土地統籌規劃，優化用地結構和布局，發揮市場在資源配置中的決定性作用；探索農村土地產權交易所等形式，促進農村集體建設用地跨區域交易和市場化配置。
通過系統性的制度創新，推動各種要素回流農村農業。改革開放以來，數億農民工流向城市，推動了中國經濟發展和城市發展，但是大量農民工外流也導致農村空心化、鄉村治理真空等社會問題。同時，數十年來大量農村資金流向城市部門，導致系統性負投資現象。人力資本和金融資本由農村向城市的單向流動，支撐了中國的經濟發展奇跡和城市的快速發展，也固化了中國長期存在的城鄉二元結構。要改變這一趨勢，就要通過系統的制度創新，鼓勵人力資本和金融資本回流鄉村。具體而言，一方面通過制度引導與激勵，鼓勵優秀勞動力和人才回鄉；另一方面通過農村金融機構發揮積極作用，鼓勵資本回鄉為農村發展助力。同時，制度和政策還應鼓勵城市精英下鄉，使城市各類人力資源為農村帶來新的資金、技術和理念，進而盤活農村各種要素。唯有把原來農村向城市的單向要素流動轉變為城鄉之間的雙向要素流動農村和城市之間的藩籬才會被拆除，城鄉的協調發展才會實現。
當前，城市各種要素下鄉的趨勢已經非常明顯，城市資本下鄉和人才回流鄉村正逐步升溫。但是，要素回流鄉村需要系統性制度支撐，其中包括農村集體建設用地入市交易、農村宅基地改革等在內的土地制度創新最為關鍵，是吸引要素回流鄉村的基本制度條件。最近，浙江等地通過農村宅基地使用權的調整，吸引“新鄉賢”為家鄉建設貢獻力量，這些探索和嘗試對于推動各種要素回流鄉村，尤其是人力資本回流，有著積極意義。
消除絕對貧困為中國減貧和經濟增長提供了強大動力。大規模減貧是中國經濟社會均衡增長和可持續發展的關鍵，對于緩解區域發展不平衡、城鄉發展不平衡和解決貧困地區發展不充分問題起到重要作用。近年來，我國扶貧工作向縱深拓展。2014年，國務院扶貧辦確定全國有832個貧困縣，大約每三個縣中就有一個是貧困縣；涉及22個省區市，全國貧困縣的面積總和占國土面積一半，完全沒有貧困縣的省份只有9個。然而，截至2020年11月23日，全國832個貧困縣全部脫貧摘帽[1]，脫貧攻堅戰取得全面勝利。近十年來，我國貧困人口規模每年減少1500萬左右，貧困發生率由2010年的17.2%下降到2019年的0.6%（參見圖4），取得了舉世矚目的減貧成就，創造了世界減貧史上的奇跡。
圖4 2010年～2019年貧困人口規模及貧困發生率
說明：依據現行貧困標準（2010年標準）
資料來源：2019年數據引自《中華人民共和國2019年國民經濟和社會發展統計公報》，其余數據引自《輝煌70年——新中國經濟社會發展成就（1949-2019）》，中國統計出版社2019年版
大規模脫貧攻堅提高了貧困人群的收入水平，也提高了欠發達地區的整體收入水平。同時，隨著脫貧攻堅的推進，欠發達地區的交通和通信等基礎設施狀況、農村產業發展水平、教育和醫療設施等都有了顯著改善，東西部差距和城鄉差距進一步縮小，促進了經濟增長，提升了消費需求和投資需求。因此，從某種意義上說，扶貧既是重要的民生工程、民心工程，也是重要的“增長引擎”，故而民生就是增長，而且是“好增長”，是“可持續的增長”。
治理相對貧困的關鍵：從“制度二元”到“制度普惠”。2020年“貧困縣清零”意味著我國農村絕對貧困已經基本消除，也意味著中國下一步必須為治理相對貧困制訂新的扶貧戰略，扶貧的頂層設計和政策框架都要進行相應的深刻轉型和調整。
在消除絕對貧困的過程中，我國通過大規模的財政投入、廣泛的社會動員和對口扶貧、大力改善貧困地區基礎設施、對貧困戶精準識別和精準扶貧、對生態環境脆弱地區貧困人群進行易地搬遷等方式，極大減少了貧困人群的數量，為我國脫貧攻堅奠定了堅實基礎。這種人、財、物力大規模集中的扶貧模式在十四個集中連片貧困區（尤其是西北和西南欠發達民族地區）的脫貧中起到重要作用。但是，在絕對貧困基本消除之后，我國扶貧模式面臨轉型。相對貧困治理的關鍵，在于制度體系的深刻調整。
相對貧困產生的根源，往往是制度供給不足，而非單純的生態環境、生產生活條件、基礎設施等硬件不足。因此，治理相對貧困，需要更多地從完善和改善制度供給入手，通過制度創新和制度變革，產生持久的減貧效果，從深層挖掉產生相對貧困的“根”。為此，在頂層設計層面，思維理念必須從“制度二元”轉向“制度普惠”。
在傳統的“制度二元”思維下，城鄉被分成兩個截然不同的“結構”，分別適用兩種截然不同的政策框架，這就必然造成長期的城鄉二元發展格局，城市和鄉村在各種財政支出“盤子”里所占份額有明顯區別，城鄉公共服務的不均衡也被“制度化”。“制度二元”思維在經濟發展水平較低、財政力量尚處于相對不足的情況下，具有其歷史合理性和必然性。然而，當經濟發展達到一定水平、財政力量相對充足，“制度二元”思維就會成為高質量發展的桎梏，需要及時過渡到“制度普惠”思維，盡量保證各種財政支出政策的城鄉“普惠”、城鄉融合、城鄉一體，促進城鄉基本公共服務均等化，消除鄉村制度歧視。
“制度普惠”不僅對治理相對貧困至關重要，而且是激活農村基本消費需求、擴大內需、促進經濟可持續均衡發展的關鍵對策。為此，我們必須深入變革農村教育制度、農村合作醫療制度、農村養老和社會保障制度、公共衛生制度、鄉村社區管理的財政支持制度等，努力使城鄉公共服務實現均等供給、平衡供給，破除人為“制度二元”格局，爭取實現“制度普惠”。再者，隨著農村居民享受的社會保障和公共服務等逐漸與城市居民相同，城鄉社會保障與公共服務差距逐漸消失，我國在農村土地改革上的“后顧之憂”將大幅降低，土地所承載的“農村社會保障”功能將逐步消失。這為更深層次的農村土地制度變革、農地大規模流轉和集約化經營提供了制度基礎。
積極推動農村合作經濟組織、農村集體經濟組織發展壯大和升級。農村合作經濟組織和農村集體經濟組織在近十幾年有了長足發展[2]。這些規模化的新型農村經營主體，一方面，通過土地的集約化經營實現了農業產業化，提高了農業要素的配置效率，從而極大地提高了農民抗御農業自然風險和農業市場風險的能力，提高了其農業生產的邊際收益水平，對農民增收和農業發展貢獻極大；另一方面，顯著改善了農村的組織化水平，對鄉村治理、鄉村文化與倫理建設等起到明顯的提升作用。
當然，農村合作經濟組織和農村集體經濟組織的發展也面臨諸多挑戰。中國200多萬家農民專業合作社普遍存在規模較小、市場競爭力較差、產業鏈整合能力弱、管理運作和法人治理不規范、經營績效和盈利能力較差等問題，在全要素合作和全過程合作方面還有很大發展空間，亟待轉型和升級。從我國農村集體經濟發展的總體水平來看，大部分農村的集體經濟力量還很薄弱，在鄉村治理有效性、農村民主政治建設進程、村集體經濟管理者素質、農村集體經濟內部治理結構、農村集體企業對接外部市場效率等方面還存在比較嚴重的問題。例如，農村集體經濟因委托－代理問題所導致的管理上的道德風險普遍存在；農村經理人市場發育不足導致農村集體經濟的經營管理水平受到很大局限；農村集體經濟的內在激勵機制和約束機制缺陷導致其發展良莠不齊；農村集體經濟可持續發展機制的構建任重道遠。
未來農村合作經濟和集體經濟的轉型升級需要系統的政策支持框架。一方面，國家要完善合作經濟和集體經濟的法律制度框架，進一步改善其內部治理，明晰其產權結構和利益分配機制，規范其運作機制；另一方面，國家應通過各種形式進行市場開拓、產業鏈構建、基礎設施和農業技術、人力資本和管理能力等方面的扶持。同時，各地方政府應因地制宜，進行土地流轉和土地租賃等方面的制度創新，支持合作經濟和集體經濟組織獲得規模經濟效應，建立合作經濟和集體經濟與農民的土地交易和利益共享機制。
通過土地制度創新推動集約化經營，培育新型農村經營主體和現代化大農業集團。近年來，家庭農場、合作社、種養殖大戶、農業龍頭企業等新型農業經營主體迅猛發展，成為中國農業現代化的引領者，對我國農業轉型起到重要作用。但是，新型農業經營主體也有其不足之處，其中最突出的問題在于“小而散”。當前中國農業發展面臨農業市場全球化的嚴峻挑戰，國外巨型農業企業集團正以其絕對的壟斷優勢占領國內外市場，并對我國農業安全形成巨大影響。盡管2020年我國糧食生產在疫情沖擊下仍然實現“十七連豐”，但我國依然需要放眼全球糧食市場的激烈競爭，居安思危，繃緊糧食安全和農業安全這根弦。
十九屆五中全會提出“農業農村優先發展”，其中農業層面尤為重要，因為我國農業問題更為緊迫、任務更為繁重。我國目前以小農生產為主體的農業生產經營模式，在與全球農業巨頭的競爭格局中脆弱不堪。小農經濟不具備成本優勢、技術創新優勢和規模經濟優勢，依靠小農經濟守不住中國農業安全和糧食安全的底線。當前我國主糧進口明顯增加，大豆產業全面失守，形勢嚴峻。近兩年我國在糧食產業結構性調整方面下大氣力，并取得一定效果。未來我國應進一步深化農業土地制度改革，加快推動土地流轉，完善土地交易制度，促進農業規?；洜I，為現代化農業提供物質基礎；在制度層面鼓勵適度規?；募彝マr場和龍頭企業快速發展，尤其鼓勵農業產業鏈整合，培育大型農業企業集團，并使其能夠在整個產業鏈上具備全球競爭力；引入現代化農業生產組織形式和管理方法，提高農村經營主體的抗風險能力，提高農村經營主體適應市場需求的能力，為農業現代化提供組織載體。同時，我國還要積極借助農墾體系，發揮農墾作為農業現代化領軍者和國家隊的重要作用，通過國有農墾體系的技術創新和產業整合，打造中國自己的農業“航空母艦”。
未來三十年，也就是到2050年左右，中國將成為現代化強國，其中農業和農村現代化是“現代化”的最重要組成部分之一。
三十年后，中國農業產值在總產值中的比重將比現在還低，估計在5%左右，接近中等發達國家甚至某些發達國家的水平。農業產值占總產值比重的下降，意味著純農業部門在國民經濟增長中的貢獻較小，國家已經徹底實現現代化和工業化。但是，農業產值占總產值比重的下降，并不意味著農業重要性的下降。農業部門的貢獻已經不主要體現在產值方面，而體現在一個國家的農業安全方面。中等以上的人口大國尤其如此，沒有農業的基本自給，將時刻面臨國家安全問題。歐美發達國家重視農業的道理正在于此。
未來三十年，農業和農村人口占總人口比例將繼續大幅降低。屆時，中國的城鎮化率要達到韓國和日本的水平，即70%～80%的城鎮化率，比現在的城鎮化率提高大約25～35個百分點（當前我國戶籍人口城鎮化率僅為45%左右）；3～4億農村人口將轉為城鎮人口，每年大約有1000多萬農民轉為城鎮人口。這個轉換將撬動難以估量的社會需求與投資、消費，使整個國家的經濟結構、社會結構等發生重大變化。某種程度上，中國未來三十年的經濟增長，將基本依賴3億農民的身份轉換，換句話說，未來中國最大的增長紅利與增長潛力仍然在迅猛的城鎮化之中。
隨著農業產值占總產值比重的下降，農業產業形態也將發生深刻變化。未來三十年，中國農業的產業化和規?；潭纫约捌鋰H競爭力都將大為提高，一批優秀的、在全球占據重要地位的國際化農業企業將在中國崛起。與此同時，中國農業形態將轉變為高效農業、高附加值農業，與環境友好的生態農業將得到普及，進而極大降低水和土壤的損耗和占用，使中國土壤污染、水污染問題大為改觀甚至消失，使中國的生態環境得到極大改善。三十年后，中國五千年農耕文明將得到更高層次的重視和應用、繼承和發展。廣大草原、稻田、麥田以及其他農業設施將成為觀光農業的主要載體以及廣義文化產業的重要部分，其中蘊含的農業文明元素將異常豐富。中國未來幾代人將更加珍惜中國傳統農耕文化，更加懂得在現代農業發展中利用傳統農耕文化要素獲得更高回報。
隨著農村和農業人口數量的大幅降低，我國農村在未來三十年必將面貌一新，農村社會和文化形態必將發生深刻變化。農村不再是傳統意義上的農村，而是田園化的、更加文明的農村，是市民向往的居住地、旅游地、休閑地、修身養性之地。三十年后，我國城市和鄉村居民在社會保障和公共服務方面的差別將大為縮小，盡管城鄉差距不可能徹底消失，但在中國大部分地區，城市和鄉村居民的收入水平、社會福利水平將基本趨同，城鄉居民身份差異以及各種權利不平等將基本消失，城鄉一體化基本實現。屆時，農村集體化、農民組織化程度將進一步提升，鄉村治理與現代協商民主治理體制相對接，農村社會治理體系和組織結構將發生深刻變化。隨著農村民主化和組織化逐漸增強，我國社會主義民主政治建設也將呈現新的面貌。三十年后，新一代農民將成為知識素養更好、市民意識更強、社會參與意識更濃的農民。彼時的職業化農民將與今天的農民有本質區別，他們是現代化了的、擁有較高教育水平的、在身份和社會地位上與市民沒有任何差別的新型農民。
當前，我國將農業和農村發展置于重中之重，“鄉村振興戰略”和“優先發展農業農村”方針從國家戰略層面定位農業農村發展，在農業產業化和糧食安全、農民組織化、鄉村治理、鄉村生態環境、農村扶貧開發、鄉村文化建設和倫理建設等方面，引領全方位的新農村構建。未來中國要實現農業與農村現代化，需要在三十年里進行深刻變革，在農村制度創新和農業技術創新、組織創新上狠下功夫。城鄉一體化的背后，是深刻的制度變革，只有擁有改革的魄力和勇氣，才能破除農村發展的重重桎梏。未來三十年的糧食安全問題、城鎮化和農民工問題、城鄉一體化和農村社會保障問題、農村社會重建問題（以解決目前留守兒童與老人以及鄉村治理真空問題）、農業生態問題、農村反貧困問題（農村徹底消除絕對貧困后降低相對貧困人口）等，無一不是棘手、嚴峻的問題。唯有以非凡的智慧與勇氣堅持改革，才能真正實現鄉村振興。
注釋
[1]《全國832個國家級貧困縣全部脫貧摘帽》，新華網，http://www.xinhuanet.com/2020-11/23/c_1126776790.htm，2020年11月23日更新。
[2]農村合作經濟組織是農村集體經濟組織的初級形態，是一種由部分村民發起和運營的集體經濟組織，其產權屬于部分農村居民；農村集體經濟組織是由全體村民共同發起和共同運營的經濟組織，其產權歸屬于全體村民。
參考文獻
《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（2020年10月29日中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議通過）。
唐健、譚榮，2019，《農村集體建設用地入市路徑——基于幾個試點地區的觀察》，《中國人民大學學報》，第1期。
王曙光，2019，《中國論衡——系統動態平衡發展理論與新十大關系》，北京大學出版社，第2～3頁。
王曙光，2020，《中國扶貧——制度創新與理論演變（1949—2020）》，北京：商務印書館，第26～30頁。
作者：王曙光，北京大學經濟學院教授、博導，北京大學產業與文化研究所常務副所長。研究方向為中國農村發展與反貧困。
基金：教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“建設現代化經濟體系的路徑與策略研究”（項目編號：18JZD029）
來源：人民論壇·學術前沿,2020(24):40-51.
責任編輯：經濟研究處
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