三、農墾國有農場農業生產經營管理體制：集中還是分散？
自1950年代以來，農墾國有農場實行過兩種典型的農業生產經營管理體制，即以集中為特征的統一經營管理體制和以分散為特征的雙層經營體制。集中統一經營管理體制，有兩種類型。一類是1950—1978年代高度集中的統一經營管理體制，其高度集中表現為政府對企業（即國有農場，下同）實行集中統一經營管理和企業對農業生產實行集中統一經營管理。一類是2000年以后出現的公司制集中統一經營管理，政府不再對企業實行集中統一經營管理，但企業對農業生產實行集中統一經營管理。至于1979—1983年間實行的財務包干和多種形式的農業生產責任制，存在時間短暫，只是一種過渡，不能視為獨立的農業生產經營管理體制形態。國有農場財務包干，是國家對農場集中統一經營管理方式的內部調整；定、包、獎責任制和聯產計酬（承包）責任制，是農場對農業生產集中統一經營管理方式的內部調整。包干到隊、到人、到戶制度，真正突破了原有農業生產集中統一經營管理方式。當前，農墾國有農場農業生產經營管理體制呈現公司制集中統一經營（集中）與雙層經營（分散）共存特征。有些農場實行公司制集中統一經營，有些農場實行雙層經營，有些農場既有集中統一經營也有雙層經營。今后，這種集中與分散共存特征是否會長期存在？公司制集中統一經營（集中）會取代雙層經營（分散）嗎？
（一）國有農場三種農業生產經營管理體制的利、弊分析
1.高度集中的農業生產經營管理體制的利與弊
在農墾國有農場創辦初期，高度集中農業生產經營管理體制的最大好處是有利于集中有限的人力、物力、財力搞開發建設。1956—1966年間，國營農場數量和耕地面積快速增長就是這種體制優勢的最好表證。不過，高度集中的農業生產經營管理體制，對國營農場和農場干部職工缺乏激勵機制，難以調動二者積極性。第一，國營農場沒有生產經營自主權。生產什么、生產多少、產品如何處置等均由政府農場管理部門決定。第二，國營農場沒有改善經營管理積極性，致使農場非生產人員多、鋪張浪費嚴重。第三，實行固定工資制且工資水平較高，工資高低不與農業生產經營成果掛鉤，干多干少、干好干壞一個樣。第四，農場農業生產管理照搬工廠模式，采用八小時工作制、大禮拜小禮拜休息制，不符合農業生產分散性、季節性特點。1957年，鄧子恢同志在中共中央八屆三中全會上形象地講述了八小時工作制對農業生產的弊端：“有些農場正在打場，但場未打完，下班時間已到，工人一哄而散，半小時后暴雨一來，把麥子打掉，誰也不負責。”因此，盡管高度集中的農業生產經營管理體制可以快速建立起數量眾多的國營農場，但卻會妨礙國營農場的后續運營，難以產生良好經濟效果。從1950年至1978年的近30年里，農墾國營農場多數年份處于虧損狀態，特別是1967—1976年連續10年虧損，虧損總額達32億元。以河北中捷友誼農場為例，該農場從1956年建場到1976年的20年里，除三年盈利外，其余十七年均為虧損，累計虧損達2825萬元。
2.以分散為特征的農業雙層經營體制的利與弊
（1）職工家庭經營的利與弊。其利主要體現在三個方面。第一，與農村農戶家庭承包經營作用機理相同，職工家庭經營有利于提高勞動者積極性和勞動效率，提高土地產出率。林毅夫發現，農村家庭承包經營制度對農業產出增長貢獻率達48.6%；廖洪樂發現，農村家庭承包經營制度對糧食單產增長貢獻率達21.5%。第二，有利于穩定職工家庭就業預期和收入預期。第三，可以充分利用職工家庭臨時或閑散勞動力和勞動時間。不過，該項制度也引發了一系列問題和矛盾。據文獻記載，20世紀80年代實行職工家庭經營（即興辦職工家庭農場）引發了以下三個問題。第一，地塊劃小、渠系被破壞、農作物插花種植和水旱交錯現象，不利于機械化耕種收，不利于排灌，不利于病蟲害防治。第二，國有農場為職工家庭農場墊付的生產、生活資金難以收回，農場出現虧損掛賬。第三，國有農場與職工家庭農場權益關系失衡。要么管得過死，要么放得過多，有些農場承包費太高，職工負擔重。以江蘇省國營農場為例，職工家庭農場需要承擔四類費用，即共同生產性費用（水利費、造林費、排灌設施費等）、經營管理性支出（企業管理費、利息和資金占用費、積壓物資損失、呆賬損失等）、福利性支出（醫藥費、工會經費、勞動保險費、集體福利設施費等）和社會性政策支出（中小學經費補貼、民兵訓練費用、計劃生育費用、獨生子女補助、現役軍人家庭補助、糧油倒掛補貼等）。不少農場實行總場、分場、生產隊三級管理，每級都想籌集資金辦工商業，又在總場下達指標上層層加碼。目前，第一和第三個問題還部分存在，但表現形式有變化。比如，國有農場與職工家庭農場權益關系失衡，表現為部分土地承包租賃費太低、承包租賃費缺乏正常調整機制等。
（2）國有農場統一經營服務管理的利與弊。其利體現在兩個方面。第一，有利于解決職工家庭經營解決不了、解決起來不合算的事項。比如，國有農場統一進行農作物生產區域布局、統一組織農產品收儲加工等，可以降低交易費用和生產經營成本。第二，有利于促進農業規模經營，獲得規模效益。不過，國有農場統一經營服務管理也會引發問題和矛盾，突出表現為國有農場與職工和非職工家庭農場爭利。免費服務，國有農場無積極性；收費服務，職工和非職工家庭農場不愿意。
3.公司制農業集中統一經營體制的利與弊
公司制農業集中統一經營體制的利，體現在兩個方面。一是有利于推進農業規模經營，提高農業生產效率。二是有利于拓展農業產業鏈條，提高農業附加值。公司制農業集中統一經營體制的弊，體現在四個方面。一是降低農業勞動者積極性，損害農業勞動效率。二是體制轉換和運作成本較高。體制轉換和運作成本主要包括收回承包租賃土地所需要支付給職工或非職工農業從業人員的各類補償費用、農業規模經營所需要新增的機械設備或生產費用等。三是較高的市場風險。集中統一經營規模較大，其自然風險和市場風險較高。四是會出現機械排擠勞動，影響農業從業人員就業。
（二）土地承包租賃戶對農場集中統一經營的意愿分析
表2數據顯示，總體上，有55.6%的土地承包租賃戶不贊成農場收回土地實行集中統一經營，只有1/3的戶贊成農場收回土地實行集中統一經營。分農場看，榮軍農場絕大多數土地承包租賃戶贊成由農場集中統一經營，反對的比例很低；湖北3個農場反對收回土地由農場集中統一經營的比例明顯高于贊成的比例，龍感湖農場贊成的比例僅為5.4%。榮軍農場贊成集中統一經營的比例高，主要是因為榮軍農場以農地模擬股份制形式實行了農業生產統一經營核算。
表2. 土地承包租賃戶對國有農場收回承包租賃土地實行集中統一經營的意愿圖片
反對農場收回土地實行集中統一經營的理由主要包括：第一，農場非農就業機會有限，許多職工和非職工農業從業人員只會從事農業，農場收回土地集中統一經營，會出現機械替代勞動，引發就業難題，降低職工和非職工家庭收入水平。第二，農場集中統一經營無法監督勞動質量，偷懶和投機行為會嚴重影響作業質量和勞動效率。第三，農場集中統一經營成本高昂、難以盈利。比如，農業大中型機械都已歸個人所有，農場集中統一經營會面對高昂的機械租用成本和雇工成本；農場收回土地，相應地應當把承包租賃戶農業機械買回去，否則承包租賃戶不愿意；農場收回土地，必須補償承包租賃戶長期投資。第四，農場集中統一經營，會引發管理難題。比如，怎么給雇工定工資，工資定高了，農場受不了；工資定低了，雇工不愿意。
贊成農場收回土地實行集中統一經營的理由，主要包括：第一，土地使用權歸農場，農場有權決定如何使用土地；第二，農場種地可以實行規模化，會種得更好；第三，農場收回土地實行集中統一經營，自己可以外出打工。
（三）國有農場農業生產經營管理體制的發展趨勢
1.集中與分散農業生產經營管理體制會長期共存
高度集中的農業生產經營管理體制，是計劃經濟的產物，已經完成了其歷史使命。今后，公司制集中統一經營體制和雙層經營體制會長期共存于農墾國有農場。公司制集中統一經營農場（即公司農場）和雙層經營農場，都不可能回歸高度集中的農業生產經營管理體制。公司制集中統一經營國有農場，可以作為獨立法人、農墾集團分公司或基地從事農業生產經營。雙層經營體制國有農場，其農業生產經營管理體制會出現兩種演變路徑：即轉向公司制集中統一經營體制和完善雙層經營體制。公司制集中統一經營既有推進農業規模經營、提高農業生產效率和延長農業產業鏈、價值鏈等優勢，也會帶來勞動效率損失、體制轉換和運作成本高等問題。因此，由雙層經營體制轉換為公司制集中統一經營，至少必須同時具備以下三項條件。第一，農場多數農業從業人員非農就業機會多，其就業和收入不再主要依賴土地；第二，農場有較強經濟實力，可對農業從業人員和職工家庭的社會保障、長期投資給予合理補償；第三，農場有較高的農業生產經營管理水平。
2.雙層經營體制與農業適度規模經營并不矛盾
農墾國有農場有兩項重要職能，即保障國家糧食安全及重要農產品有效供給、示范推進中國特色新型農業現代化。履行好這兩項職能，需要實行農業規模經營。人們常常誤以為只有集中統一經營才能實現農業規模經營，雙層經營特別是職工家庭經營會妨礙農業規模經營。關于農業規模經營，有大量實證研究證明，農村集體農業經營規模有適度問題，規模過大或規模過小都不利于提高農業效率。有實證研究發現，我國農戶經營規模與土地產出率之間存在顯著倒U型關系，50畝以內的農戶土地產出率整體上稍高于50畝以上的農戶土地產出率；有實證研究發現，單個地塊規模大小與土地產出率也呈現顯著倒U型關系，即單個地塊過小或過大都不利于提高土地產出率。農業部農村改革試驗區1987—1993年曾在江蘇蘇南地區、浙江溫州、廣東南海等經濟發達地區探索土地適度規模經營，試驗發現：適度規模經營可以提高土地產出率、勞動生產效率、增加農業投入和農業勞動者收入。
同理，國有農場農業經營規模、職工家庭農業經營規模和單個地塊規模也有適度問題。比如，課題組在黑龍江水稻產區國有農場調研時發現，一些種植戶種植水田集中連片幾百畝甚至上千畝，這些集中連片的水田卻被劃成幾十甚至上百個小塊，每小塊8~10畝左右，小塊之間壘田埂隔開。將大片水田劃成小塊，主要是方便土地平整和后期水肥管理。地塊太大，地整不平，影響后期水、肥管理和水稻產量。從實地調研情況看，職工家庭經營可通過多種途徑實行適度規模經營，比如，承包租賃更多土地、組建聯戶農場、組建模擬股份制經營體、組建合作社、由國有農場統一組織生產經營服務管理等。已有研究發現，通過服務規模經營也可以實現農業的規模經營。因此，國有農場雙層經營體制并不必然與農業適度規模經營相矛盾。適度規模經營的“度”是個動態概念，不同農場、不同職工家庭、不同作物適度規模不同；同一農場、同一作物，配置不同功率和型號的機械，其適度規模也不同。
3.雙層經營體制有待完善的五大問題
（1）關于土地承包租賃主體。改革開放初期，國有農場土地承包租賃僅限于農場正式職工。經歷過知青返城、種植業結構調整（如旱改水等）、老職工退休和停止職工子女招工一系列事件后，國有農場土地承包租賃主體出現職工和職工子女、外來農業從業人員等非職工并存，且職工比例逐年下降，非職工比例逐年上升。比如，當前北大荒農墾集團下屬國有農場承包租賃人員中正式農業職工占比不到1/4，其他均為非職工從業人員。
（2）關于土地承包租賃期限。雖然政策規定土地承包租賃期限為“不超過退休年齡”，但實際執行中各農場的土地承包租賃期限情形多樣，不便于統一管理。
（3）關于兩田制。一方面，由于社保繳費基數剛性增長，有些農場職工從身份田獲得的收入難以彌補其個人繳費。另一方面，農場想通過降低身份田比例獲取更多收益。
（4）關于土地承包租賃費。一是缺乏正常調整機制。即使設定了調整機制（比如隔三年調整一次），也是只漲不降，承包租賃雙方都不滿意，農場認為承包租賃費過低，承包租賃方認為承包租賃費過高。二是對承包租賃費用途缺乏清晰、合理的界定。
（5）關于國有農場統一經營服務管理。有些國有農場基本不提供統一經營服務管理。提供統一經營服務管理的國有農場，存在統一經營服務管理事項不足、水平不高和國有農場與家庭農場爭利問題。
四、結論與政策建議
（一）結論
農墾國有農場農業生產經營管理體制有其自身特點，高度集中、公司制集中統一經營和雙層經營三種體制，各有利、弊，各有其適應性。今后，農墾國有農場農業生產經營管理體制安排，要基于國有農場基本特征特別是要服務于完成保障糧食安全與重要農產品供給、中國特色新型農業現代示范和安邊固疆等使命任務。綜合前文分析，可以得出以下結論：第一，農墾國有農場高度集中的農業生產經營管理體制，是計劃經濟的產物，已經完成其歷史使命，今后不必再回歸到這種體制。第二，當前農墾國有農場農業生產經營管理體制呈現公司制集中統一經營體制和雙層經營體制并存特征，這一特征會長期存在，兩種體制分別適宜不同區位、不同資源條件、不同經濟發展水平、不同經營管理水平的農場。第三，與農戶家庭經營一樣，公司農場和職工家庭農場的農業生產經營也存在規模適度問題。過小的規模或過大的規模都會妨礙農業生產效率提高。第四，雙層經營體制與農業適度規模經營和現代農業并不矛盾，可通過國有農場統一經營服務規模化實現農業適度規模經營。第五，國有農場農業統一經營服務管理水平，既與種植結構有關，也與農場農業生產經營管理型人才有關。第六，國有農場必須真正回歸企業或公司屬性，全面建立企業經營管理型人才招聘、考核評價和薪酬制度。第七，與職工家庭經營相關的承包租賃主體、承包租賃期限、承包租賃費調整機制等問題呈現多樣性和復雜性，需要進一步規范，職工家庭農場（經營）有逐步演變為家庭農場（經營）的趨勢。第八，雙層經營體制轉換成公司制集中統一經營體制，至少要同時具備非農就業機會多、農場經濟實力強和農場農業生產經營管理水平高三個條件。
（二）政策建議
1.全面啟動國有農場企業化、公司化改革
國有農場要真正回歸其企業或公司屬性，作為企業（公司）法人或者農墾集團公司分公司，實行獨立核算、自主經營、自負盈虧。重點要做好三方面工作：一要剝離國有農場辦社會職能。暫時剝離不出去的，可實行政府購買服務，待條件具備后再剝離；二要全面清產核資，分門別類處理各類債權、債務和資產；三要全面建立企業經營管理型人才選聘、考核和薪酬激勵制度。
2.制定科學、合理的國有農場農業生產經營考核辦法
根據國有農場承擔的使命任務，政府行業主管部門和國有資產管理部門要對國有農場耕地保護、糧食和重要農產品生產、國有資產保值增值和利潤等事項建立考核制度；國有農場內部要建立科學、合理的農業生產統一經營服務管理考核辦法。鑒于國有農場農業生產的公益屬性，利潤指標的考核比重不宜過高。
3.進一步規范職工家庭承包租賃經營制度
關于土地承包租賃主體。要高度重視非職工土地承包租賃人員權益保護，對已有法規和內部管理制度進行修改或清理，將非職工土地承包租賃人員納入管理范圍。比如，用家庭農場替代職工家庭農場；用農業從業人員替代農業職工等。
關于土地承包租賃期限。設定土地承包租賃期限，既要考慮承包租賃戶長期投資積極性，也要考慮土地的就業和收入保障功能。比較可行的辦法是將土地承包租賃期限規定為“不超過退休年齡”，承包租賃地塊長期固定不變，承包租賃費（含共同生產費）一年一繳。有經濟實力進行長期投資的農場，承包租賃期限可短一點；無經濟實力進行長期投資的農場，承包租賃期限應當長一點。個別情況特殊農場，參照農村土地承包辦法，也應當被允許。
關于兩田制。國有農場兩田制有其存在的合理性，其關鍵是要確定合理的兩田比例。各農場應綜合考慮土地資源條件、職工和非職工農業從業人員社保繳費等因素，確定合理比例。條件具備的農場，可推行身份田貨幣化。
關于土地承包租賃費。在土地承包租賃費調整方面，關鍵是要建立能升能降的調整機制。土地承包租賃費實質是地租，地租必須與土地產出純收益掛鉤，隨土地產出純收益同比例升降。收取比例可由農場自行制定，但須有上限限制。比如，不允許超過土地純收益的37.5%。在土地承包租賃費使用方面，要遵循取之于農、用之于農原則，即承包租賃費主要用于為農業從業人員繳納社保和農業長期投資等。
4.采用多種形式，促進農業適度規模經營
國有農場和家庭農場可以通過承包租賃更多土地、組建聯戶農場、組建模擬股份經營體、國有農場集中統一經營、國有農場提供統一經營服務等方式，實現農業的適度規模經營。國有農場提供農業生產統一經營服務管理，可以是單環節，可以是多環節，可以是全流程；可以面對農場職工和非職工家庭，可以面對包括小農戶在內的農村各類農業生產經營主體。
國有農場或農墾集團應設立專業部門、專業公司和薪酬分配考核制度，針對不同服務類型，設定合理服務價格、服務質量標準和投訴渠道，并向社會公開。
5.加強對雙層經營體制轉換為公司制集中統一經營體制的指導
雙層經營體制轉換為公司制集中統一經營體制，涉及諸如承包租賃土地收回、農業從業人員社保繳費和再就業、土地種植者當季作物補償、長期投入補償、農機具處置等問題，政府主管部門和國有農場需要制定相關的準則和流程，確保轉制平穩、有序開展。
責任編輯：經濟研究處
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