《中共中央國務院關于進一步推進農墾改革發展的意見》指出，農墾是國有農業經濟的骨干和代表，是推進中國特色新型農業現代化的重要力量。甘肅農墾集團積極響應國家方針號召，按照新時期農墾改革發展的總體要求，逐步深化農墾管理體制和經營機制改革，不斷加快推進農墾現代農業發展，已取得初步成效。
2021年10月，中國社會科學院工業經濟研究所成立調研組前往江蘇農墾調研，江蘇農墾五統一做法和經驗得到了充分肯定，但調研組也有疑慮，作為中國經濟發達省份之一，江蘇農墾的實踐經驗能否供其他地區借鑒？
2023年4月，調研組赴甘肅農墾考察其所屬的五個農場和一個專業化公司（亞盛股份）。這五個農場分別是條山農場、黃羊河農場、黑土洼農場、金昌農場和勤鋒農場。其中，條山和黃羊河農場情況較好；黑土洼和金昌農場情況屬于中等水平；勤鋒農場近兩年剛剛扭虧為盈，在甘肅農墾排名靠后。
除了農場，甘肅農墾還有一些牧場，這些牧場主要集中于甘肅西部，近兩年由于肉類價格下跌，牧場經營績效低迷。此外，甘肅農墾還有亞盛股份、莊園牧場、莫高股份三個上市公司。
調研之初，調研組原以為甘肅作為中國人均GDP最低的省份，甘肅農墾的經營業績并不突出，思想相對保守，但是通過本次調研，調研組認為甘肅農墾很多經營理念與做法值得各地農墾企業學習借鑒。
一、甘肅農墾改革發展實踐
第一，培育主導產業。無論是集團公司還是農場，甘肅農墾都在不斷培育主導產業，相繼培育壯大了種業、葡萄酒、馬鈴薯、甜糯玉米、食葵等從田間到餐桌的全產業鏈龍頭企業。
例如，受當地氣候和土壤等自然條件影響，玉米和馬鈴薯已成為甘肅農墾的主導產業。玉米制種推進了當地現代農業發展,帶動職工及周邊農民增收；馬鈴薯因其生長周期相對較短、品質較好，相對于小麥用水量少，也成為特色優勢產業。
第二，延長產業鏈，將增值環節留在農墾。甘肅農墾黃羊河農場與美國樂事公司合作，針對馬鈴薯種植成立合作公司，農場每年增收三四千萬元，該模式理念來自中央倡導的強化產業鏈。甘肅農墾的成功實踐驗證了該模式的有效與可行，這讓調研組看到甘肅農墾在培育主導產業上的決心和成果。 為了延長主導產業的全產業鏈，甘肅農墾于2021年收購了民營企業莊園牧場，完成甘肅省首例落地的國資并購民營上市公司項目。通過并購，甘肅農墾集團立足奶制品終端市場銷售，從產業鏈協同效應出發，持續推動相關農場加快統一經營步伐，調整優化自有耕地和流轉耕地的種植結構，擴大牧草種植面積，壯大奶牛養殖規模。甘肅農墾集團在打造國內最大的高產優質苜蓿草生產企業的同時，也為莊園牧場提供了充足的高品質飼草料，實現了從種植到養殖、從加工到銷售的全產業鏈發展，既促進了集團種植業高質量發展，又提升了集團奶業發展水平和綜合抗風險能力。
第三，農業技術應用和研發水平處于較高水準。甘肅農墾旗下的科技公司和研究院通過標準化種植技術、節水技術等提高經濟效益與生產技術水平，并在特種藥物的機械化上取得重大突破。如甘肅農墾金昌農場與武漢某大學合作共同研發了割漿機器人。
第四，生態文明建設走在前列。與同類型農業企業相比，甘肅農墾一直面臨水資源匱乏等不利因素，因此其從各方面加大節水技術研發，促進節水灌溉技術的革新，包括滴灌和噴灌技術，以及水肥一體化等。
在勤鋒農場，調研組發現該農場地膜使用期限可達兩年，不僅降低了種植成本，還降低了資源投入量。可以說，甘肅農墾非常注重利用科技創新提高經濟效益，推動了現代農業綠色發展。
第五，促進共同富裕。一是先進種植技術與品種對當地農戶有一定帶動作用。二是農場大量用工需求一方面可促進當地農民就業，另一方面拓寬了農民增收渠道。三是農業基礎設施（如冷庫）對當地產業可持續發展有支撐作用。
二、從甘肅農墾看國有農業企業統一經營
雖然甘肅農墾還有一些土地是職工或者外來人員承包，但甘肅農墾一直注重統一經營程度的提升。調研組發現注重統一經營的農場經濟效益通常更好。如黃羊河農場就是一個成功案例，其統一經營程度在甘肅農墾中最高，經濟效益也最好。
統一經營程度的提高可進一步使企業發揮自身的品牌作用，對其經濟效益提升有較大幫助。
比如，黃羊河農場與美國樂事公司成立合作公司負責馬鈴薯種植，在種植前就明確銷售渠道。每年樂事公司需支付一定的租金，土地面積約為2.5萬畝，每畝約1000元；種植成本由樂事公司和黃羊河農場各承擔一半。
如果該年度種植情況與經濟效益較好，農場可與樂事公司分成。除馬鈴薯之外，黃羊河農場所屬食品公司也銷售鮮食玉米，并成功簽約麥當勞，成為該品牌玉米粒中國供貨商。
調研組還發現農場的每一種產業，無論是辣椒、玉米還是馬鈴薯，都有較好收益。全國各地農墾企業都有各自的優勢與不足，但發展較好的農場共同之處在于能抓住市場機遇，找到穩定的銷售渠道，以市場作為促進統一經營的抓手，確保長期收益。
為什么統一經營后就更加有可能找到像樂事公司這樣的國際企業合作？原因當然是多方面的，其中一個關鍵農業技術問題是輪作，也就是不同的作物需要在不同的土地上輪換種植。
以黃羊河農場與樂事公司的合作為例，黃羊河農場擁有大約10萬畝土地，每年與樂事公司合作種植的馬鈴薯分布在不同地塊，同一地塊根據種植的作物（玉米、馬鈴薯或辣椒）進行輪換。
農場與樂事公司的合作，需要每年與實際種植者進行協調。若沒有實現統一經營，樂事公司將很難協調與農戶的關系，無法有序開展技術指導，產品質量最終無法保證。
由于黃羊河農場抓住了市場銷售這一關鍵環節，不僅經營風險小而且經濟效益高，在協調內部的經營主體時也較為容易，使經營主體認同并按其指揮棒運轉。近兩年，勤鋒農場有近四千畝地實行統一經營，已經實現扭虧為盈。總體來看，統一經營程度越高的農場，效益越好。
當然，甘肅農墾能不斷提高統一經營的程度，也與甘肅農墾強調“改革永遠在路上”有關。調研中，調研組被甘肅農墾不斷改革的精神所感動。
自20世紀80年代起，甘肅農墾就啟動了改革，并一直不斷調整適應市場變化。甘肅農墾的干部絕大部分已經按照企業化方式進行了身份轉換，這使得甘肅農墾在應對市場變化時更具靈活性和主動性。由于較早完成了企業改制，甘肅農墾的干部精神飽滿，積極向上，在面對困難時展現出堅韌不拔的精神，積極改革，尋求出路。
盡管甘肅農墾的自然條件、經濟條件并不優越，土地資源相對有限，但甘肅農墾在爭取資源和實施策略上都展現出較高的主動性和智慧。即使經營效益不太好的勤鋒農場，農場負責人也在積極思考如何改善條件，爭取更多資源，提升工作效率；地處高海拔地區的黑土洼農墾每年仍然能實現上千萬元的利潤，就連調研組中的老農墾人都十分驚嘆。
三、國有農場發展中存在的問題
1. 如何因地制宜，平衡經濟效益和農墾的四大使命
2015年11月27日，中共中央、國務院印發《關于進一步推進農墾改革發展的意見》提出，農墾是保障國家糧食安全和重要農產品有效供給的國家隊，是中國特色新型農業現代化的示范區，農墾是農業對外合作的排頭兵，是安邊固疆的穩定器。
農墾是農業企業，必須要做到能自我發展。在甘肅，國有企業最重要的考核指標是經濟效益，如何平衡經濟效益和國有企業的使命？ 不根據各地實際，簡單按國家有關部委要求層層分解任務指標，會存在不少問題。比如受自然地理條件限制，甘肅農墾更適合種植馬鈴薯和辣椒，而不是小麥。然而在考核制度中，馬鈴薯并不被計入糧食安全考核指標，而是強制要求種植小麥，小麥的種植又需要大量水資源，甘肅西部地區不僅資源條件難以支持，經濟效益也不好。
2. 如何解決任期制和農業長效機制之間的矛盾
目前國有企業負責人都是任期制，若任期制時間較長，對企業的長遠發展較為有利，但實際任期往往較短，造成政策延續性不強，影響了企業長遠發展。這不僅是農墾企業面臨的問題，其他國有企業也可能面臨，但在農業企業中尤為明顯，因為農業往往需要更長的投入時間才能看到明顯效果。所以，有時候會看到前任領導栽下的“樹”卻由后任領導來“乘涼”。在最近幾年的調研中調研組了解到有的農場種植了果樹；新的領導班子就任后，將即將掛果的果樹砍掉，轉而進行其他農業活動。農業需要以“年”為單位的投入期才可能進入收獲期，但領導的任期相對較短，這兩者之間的矛盾如何解決？
3. 如何處理社會穩定與經濟發展的關系
20世紀80〜90年代，由于農業經營效益不好，加上當時的經濟和技術水平低，農場為了穩定生產，讓職工承包土地，目前大部分農墾都形成了以職工家庭農場為基礎的雙層經營體制。在農業景氣度提升與經濟技術水平變化的雙重影響下，相當多的農場看到了統一經營的好處，傾向加大統一經營力度時，如何處理好職工利益與農場可持續發展關系是目前更多農場面臨的問題。另外，同時期相當多的農場還引進了外來務工人員，他們已經在農場工作近四十年。例如，勤鋒農場為了有足夠的人種地，在20世紀80年代接收約八百名水庫移民，他們不是農場職工，也沒有職工相應的社會保障。勤鋒農場有統一經營的動力，但如何正確協調與這些移民的利益關系，保證社會穩定的同時，實現更好的經濟效益？不僅甘肅農墾有這一問題，其他地區的大部分農墾不同程度上也有類似的問題。在經濟欠發達地區，職工子女往往沒有更好的就業渠道，也希望通過承包土地來獲得穩定的經濟來源，這使得處理此類問題難度更大。
四、國有農場未來發展的思考與建議
總體來說，農墾系統面臨著諸多問題，包括領導任期與農業長效機制的沖突，經濟效益與四大使命的協調，經營管理機制的改革，以及如何處理職工和外來人員的問題等。解決這些問題需要綜合考慮各方面的因素，以實現農墾系統的穩定和可持續發展。
第一，協調好農業的長周期性和短期的經營決策，加強針對農墾改革方向的戰略性研究，做好頂層設計。在經濟學中，常常通過蛛網模型分析農業，因為農業是一個長周期行業，每年都有波動，且長期存在周期性。我們在過去解決農墾經營困難時所采取的措施，如承包經營、職工包地等，可能已經變成了現在問題的源頭，因為農業經濟周期發生了變化，國家農業政策也有所調整。
第二，建立完善的經營管理機制，處理好理論邏輯、歷史邏輯和實踐邏輯。理論邏輯主要解決的是應然問題，也就是應該如何去做。習近平總書記一直強調“兩個毫不動搖”，我們需要準確把握未來農業發展方向，同等重視實踐邏輯和歷史邏輯。比如，考慮到部分外來務工人員在農場工作二三十年，不能簡單依據法律不再讓這些人員承包土地，既要做到合法，也要做到合情合理。
第三，協調政策統一與因地制宜的關系，杜絕“一刀切”。在一些外來人口較少、市場經濟相對發達的地方，比如安徽農墾按法律法規清退外來承包人員，提升統一經營程度，這樣做或許可行。但甘肅農墾不能用安徽農墾的方式對待外來人員，否則可能引起社會的不穩定。要結合具體情況，尤其是每個農墾區的具體情況制定政策。政策原則性越強越好，各地方根據自己的實際情況制定更具體的措施，讓各個農場的負責人有主動工作的動力。總體來說，應該給農墾一個方向，然后讓各農墾根據本地實際情況決定具體路徑。
第四，強化對農墾企業社會化服務功能的考核。1959年4月29日，毛澤東同志就機械化等六個問題寫了一篇《黨內通信》，提出“農業的根本出路在于機械化”的著名論斷，為我國農業發展之路指明了方向。目前全國農墾企業的機械化程度已經很高，下一步農墾不僅要提升自身機械化程度，還要積極開展對周邊農戶社會化服務，既可以降低自身機械化的成本，又可以解決周邊農戶機械化成本，解決“誰來種地”的難題。條山農場在冷庫有富余能力的情況下，積極為當地水果種植戶提供服務，不僅增加了收入，而且使果農在豐年有一個好收入。黃羊河農場周邊農民跟隨黃羊河農場種植馬鈴薯，已經形成事實上的“技術溢出”，下一步農場應主動利用自己的技術優勢，提供農技服務，帶動農戶增收。農墾企業社會化服務不僅應成為其考核的指標，相關部門也應出臺政策，對其進行鼓勵與支持。
第五，帶動當地不斷探索包容性綠色發展道路。目前農業污染及大量使用農藥、化肥所帶來的高排放已經成為中國綠色發展的難題；在有些地區，農業的高強度用水也是地區可持續發展的難題。由于水資源缺乏，甘肅農墾十分注意節水技術，大量農田使用節水滴灌技術，甚至黃羊河農場還成立生產滴灌設施的工廠。農場農業技術水平較高，可以根據當地的自然條件，選擇更加合適的農作物進行種植。黃羊河農場選擇種植馬鈴薯，不僅比種小麥效益好，而且節水；農場還完善了水肥一體化技術，精準施肥，減少化肥使用量。農作物選擇及標準化的種植技術被當地農戶學習，對當地生態可持續發展產生了積極影響。
第六，處理好國有農場土地資產化與證券化。目前全國國有農場土地確權工作基本完成，土地（特別是耕地）是國有農場事實上最重要的資產。因而有些理論與實際工作者積極探索土地資產化與證券化的路徑。
江蘇農墾和甘肅農墾在土地經營模式方面有所不同：江蘇農墾土地資產在集團公司，集團公司將土地通過長期租賃合同交給集團控股的上市公司經營；而甘肅農墾的部分土地資產在改革發展過程中通過定向增發、資產置換等形式重組到集團控股的上市公司亞盛集團。
調研組認為，在目前情況下，應該嚴格控制土地資產化與證券化，不鼓勵國有農場將土地抵押貸款、入股等資產化與證券化的方式，以防國有農地的流失。
作者單位 中國社會科學院工業經濟研究所
責任編輯：經濟研究處
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