摘 要：“三權”分置改革的核心是通過放活土地經營權，促進土地規模經營和現代農業發展。近年來，在農村土地經營權流轉實踐中，部分地區的規模化流轉出現溢價已經成為基本事實。農村土地經營權規模化流轉溢價雖然能夠增加流轉農戶的收入，保障承包戶的財產權利，但也會制約土地規模經營，不利于現代農業發展。從來源性質來看，土地經營權規模化流轉溢價可分為規模溢價、風險溢價和投資溢價。不同性質溢價的生成機理和應對思路不盡相同，應當加以區分對待。土地經營權規模化流轉價格的形成及其調控應以有利于保障糧食安全和土地適度規模經營、促進農業現代化、保障農民的合理利益為原則。在政策導向上，應保護農村土地經營權規模化流轉的規模溢價，規范風險溢價，并重構投資溢價。
“三權”分置改革是繼家庭聯產承包責任制后農村改革的又一重大制度創新，其核心要義是放活土地經營權，實現土地資源的優化配置。農村土地經營權流轉能夠有效增進交易雙方福利、提高農業生產效率、轉變農民的生活方式，對農業適度規模經營、實現農業現代化具有重要意義。伴隨著“三權”分置改革的逐步深入，土地經營權流轉日益頻繁。土地流轉已經成為實現農業適度規模經營和現代農業發展的重要手段，土地經營權流轉的趨勢不可逆轉。然而，在農村土地經營權快速流轉的過程中，部分地區土地經營權流轉價格尤其是規模化流轉價格已經存在過度上漲現象，因過高流轉費用而產生的諸如“毀約棄耕”“棄包跑路”“非農化”“非糧化”等新聞頻頻見諸報端。土地經營權規模化流轉溢價問題已經對糧食安全、農業長期投資和土地適度規模經營產生不利影響。本文以農村土地經營權規模化流轉溢價為研究對象，從理論角度解析產生農村土地經營權規模化流轉溢價的根源，這對于促進農村土地有序流轉、增強農業適度規模經營能力，具有重要的理論意義和現實意義。
一、文獻綜述
土地流轉價格是農村土地流轉交易中的核心影響因素，是實現農村土地經營權有序流轉的基礎和農村土地經營權流轉機制建設的重要內容。土地流轉價格因其事關農村土地經營權流轉效率、土地流轉規模和農民權益保護等重大問題而成為理論研究的熱點。學術界對土地流轉價格的合理依據作了深入探討。按照價值規律理論，土地經營權流轉價格應以價值為基礎，并受市場供求影響，而這里的價值就是指生產要素在價值創造過程中所作的貢獻，要依據各種要素貢獻的質的評價進行定價。全世文等根據要素分配理論，認為農業生產所能承擔的合理流轉價格應取決于土地投入對農業產值的貢獻率。只有土地流轉價格機制有效，價格預期明確合理，流轉才能有序順暢。現實中，因受到土地等級質量、耕地區位條件等自然因素，土地產權清晰程度、農產品價格及產值、農村社會保障是否完善等經濟因素，宗族網絡、人情社會等社會因素的影響，土地流轉價格時常偏離土地的實際價值貢獻，以致產生土地流轉價格失真問題。
現有大量文獻強調農地流轉中的實際交易價格低于應然價格的問題，并指出產生該現象的原因主要包括：一是農村土地經營權產權的不完整和流轉主體“虛置”，導致土地經營權的價值低估；二是農村宗族網絡、人情社會的社群特征使土地流轉價格隱性化，甚至導致土地流轉零租金現象；三是土地流轉市場交易結構導致價格失真，分散經營的農戶缺乏談判能力和認知水平，導致土地流轉市場的失靈。此外，鄧大才、黃麗萍、馬元等學者也從各自的研究視角分析了農村土地流轉價格過低的主要原因。近年來，隨著農地“三權”分置改革的推進，農戶的土地承包權得以強化，經營權的產權性質進一步明確，各項支農惠農政策持續推出，農戶對土地價值的認知更加理性，農村土地經營權流轉價格日益攀高。有研究表明，2009—2014年，土地經營權流轉價格年均增幅超過25%，遠超同期主要糧食作物價格增幅，流轉價格過低問題逐步在一定程度上得以化解。
與流轉價格過低問題不同，實踐領域出現了另一個方向上的土地經營權流轉價格失真現象，即流轉價格高于應然價格，表現為溢價的狀態。尤其是在規模化流轉過程中，土地經營權流轉溢價問題更是普遍存在。但從現有研究成果來看，僅朱雋、杜挺等、全世文等探討過土地流轉價格虛高的問題。與價格過低通常發生在小規模農戶間流轉不同，土地經營權流轉溢價通常與規模化經營相伴發生，對適度規模經營的影響更為直接1。土地經營權規模化流轉溢價一定程度上會抑制土地適度規模經營，阻礙資本流向農業部門，不利于農業生產服務的社會化。極端條件下甚至導致“非糧化”和“非農化”，造成“反公地悲劇”現象，產生農業經營風險加劇等一系列問題。因此，理論研究應當對農村土地規模化流轉中的溢價現象予以足夠重視。
二、農村土地經營權規模化流轉溢價的客觀事實
本文所指的農村土地經營權規模化流轉溢價是指農村土地經營權從承包戶流轉至規模化新型農業經營主體的過程中，承包地經營權流出方要價高于土地的邊際價值貢獻，致使實際流轉價格高于市場合理價格。根據上述定義，判斷農村土地經營權規模化流轉中是否存在溢價的標準是流轉價格是否明顯超過土地用于農業生產的合理要素回報水平。基于這一標準，本文從以下兩個方面著手：一是結合已有的學術研究和社會調查的數據展開分析，二是結合對吉林省實際情況的調研進行印證。
土地規模化流轉價格在不同地區與不同年份存在較大差異。2014年以來，多數調研數據顯示，土地規模化流轉費用超過600元/畝，且多數學者認為土地規模化流轉費用存在上漲趨勢，土地規模化流轉費用上漲有利有弊，但過快的、非理性的上漲應受到抑制。
從全國性的社會調查來看，也存在類似結論。土流網2017年對全國98個產糧大縣（區、市）土地規模化流轉費用的統計數據顯示，土地流轉費用為769.32元/畝，而土地流轉費用超過800元/畝的占比接近50%，且近幾年規模化土地流轉費用上漲趨勢不減。經濟日報調研組所發布的《新型農業經營主體土地流轉調查報告》顯示，2017年底新型農業經營主體轉入土地時支付的平均流轉價格為858.08元/畝，這個數據顯著高于普通農戶轉入土地時支付的平均土地流轉費用368.59元/畝。如以普通農戶間流轉為參照，規模化流轉存在明顯的溢價現象。
依據要素分配理論，作為農業要素的土地所應承擔的合理流轉價格取決于土地投入對農業產值的貢獻率。黨的十八大以來，我國科技進步對農業增長的貢獻率在53%以上，2019年農業科技進步貢獻率更是達到59.2%。除此之外，農業各要素貢獻研究的結果顯示，在土地、勞動和資本三種要素中，資本投入對農業增長的貢獻率大于勞動投入和土地投入。無論是上述理論研究和社會調研數據結果，還是土流網等機構的抽樣數據，均顯示土地經營權規模化流轉價格已經大幅超過農業生產所能承擔的合理水平。結合糧食畝產及價格來看，當前我國農村土地經營權規模化流轉存在溢價現象已成為客觀事實。
吉林省作為農業大省，承擔著“爭當現代農業建設排頭兵，率先實現農業現代化”的歷史重任，以吉林省為例研究我國農村土地經營權流轉溢價具有典型意義，可以作為全國層面事實的補充印證。為深入了解吉林省土地規模化流轉溢價的情況，課題組對吉林省洮南市、公主嶺市、永吉縣、梅河口市和敦化市5個現代農業示范區開展了新型農業經營主體經營狀況調研。調研數據顯示，在租賃耕地超過800畝的22家新型農業經營主體中，2017年度土地流轉的平均價格為460.82元/畝，平均收益為1250.72元/畝，土地流轉平均價格占農業產值的比重為36.84%。22個樣本中，土地流轉價格占農業產值最高的為48.50%，占比最低的為20.23%。以某專業大戶玉米種植為例，每畝成本投入920元，其中，播種20元，種子50元，灌溉20元，化肥110元，除草劑、殺蟲劑、葉面肥等80元，收獲、運輸及秸稈粉碎等100元，脫粒20元，烘干10元，土地流轉費510元；每畝產出約1216元；每畝盈余296元。土地流轉費用占糧食作物產值的比重為41.94%。
結合調研數據我們了解到，吉林省流轉規模在800畝以上的新型農業經營主體土地流轉平均價格占農業產值的比重為36.85%。多數新型農業經營主體均反映從農戶手中流轉土地的價格高于農戶間流轉的價格，規模化經營主體在與土地承包戶的談判中處于相對劣勢。由此可見，吉林省土地經營權規模化流轉價格已經大幅超過農業生產所能承擔的合理水平，存在規模化土地經營權流轉的溢價現象。
土地經營權規模化流轉溢價雖然短期內能夠增加農戶的財產性收入，促進流轉農戶收入水平的提升，一定程度上保障了農戶的利益，但從長期來看，會產生諸多不利影響，主要表現在：第一，土地經營權規模化流轉溢價不利于適度規模經營，增加了土地流轉的成本，抑制了適度規模經營的需求。尤其是在三產融合的背景下，阻礙了工商資本流入農業經營領域，對現代農業產業體系和經營體系都形成了一定程度的抑制。第二，土地經營權規模化流轉溢價不利于農業長期投資。作為土地經營權流入方，新型農業經營主體支付了更多的土地租金，顯著抬高了其財務成本。為最大化其收益，土地流入方一般不會對土地進行長期投資，而是盡力使土地經營權收益短期化。流出土地的農戶收到較高的租金后理應對農業進行長期投入，但由于其預期未來回收土地自我耕種的可能性下降，加之短視傾向，其對土地的長期投資也在弱化。對土地長期投資不足，會降低土地未來的生產能力，威脅糧食安全。第三，土地經營權規模化流轉溢價會導致土地流轉期限短期化。土地經營權的資本化過程受阻，其抵押價值下降，導致金融資金無法順利投入。土地流轉價格波動大，流出農戶與流入新型主體都會承擔更大的風險，容易引起糾紛。
三、農村土地經營權規模化流轉溢價的結構性特征
土地經營權規模化流轉溢價是市場自發形成的結果，雖然過高的流轉價格可能導致一系列問題，但價格形成本身仍然是市場供求結構的體現。為此，在承認溢價問題存在的前提下，對其性質、成因和結構進行探討是進一步完善土地經營權流轉市場機制、保護承包戶合理利益，并促進土地適度規模經營的基礎。
（一）土地經營權規模化流轉溢價的解構
土地經營權規模化流轉溢價的本質是在土地家庭承包體制下分散化的承包戶與集約化新型農業經營主體間利益分配博弈的均衡結果。它是承包戶分享適度規模化集約經營產生的勞動生產率提升、規模經濟、資本存量增長、價值鏈整合等多重紅利的直接途徑，是承包戶失地風險與新型主體投資風險在兩者之間分配的結果。同時，溢價的形成也與土地經營權流轉市場的交易結構相關，如市場結構、談判過程等。在此，不考慮此類結構性因素的影響，僅從溢價的價值屬性角度來討論其結構。我們認為，土地經營權規模化流轉溢價主要有三種：規模溢價、風險溢價和投資溢價。
一是規模溢價。規模溢價由土地集中流轉所產生的規模經濟引致。新型經營主體通過規模化的土地經營權流轉，集中開展經營，有利于生產要素集聚，減少單位土地生產過程中勞動力的投入，使勞動生產率顯著提高；適度規模經營可以提高經營主體在供應鏈和價值鏈中的議價能力，降低生產資料采購成本，提高產品銷售價格，顯著提高農業的資本回報率；適度規模經營便于采用先進技術和優良品種，有利于大型農業機械的使用，提高農業的資本化程度，顯著提高農業全要素生產率。另外，適度規模經營還會進一步產生范圍經濟的收益，有助于拉伸農業產業鏈條，促進一二三產業融合發展，提高農業的附加值。規模溢價是承包戶分享上述規模經濟紅利的方式，是農民共享農業農村改革成果的體現。本著有利于保護農民土地財產權利、堅持農民利益不受損的農業農村改革的基本原則，應當在農村土地經營權規模化流轉中保護規模溢價。
二是風險溢價。土地經營權規模化流轉的風險溢價是指在土地流轉過程中流轉農戶為了應對流轉所帶來的不確定性而要求的風險補償。在“三權”分置的制度框架下，集體所有權只提供底層權力框架，更具象征性意義，而承包權被決策層進一步強化穩定，經營權則從承包權中獨立出來并可以流轉。農戶的承包權擁有準所有權的地位，理論上是有利于穩定農戶預期的。但實踐中，將經營權流轉用于規模經營，原有承包地在未來若干年中的用途就具有了不確定性，甚至地塊的位置都會因為規模生產而模糊不清，降低了農戶未來取回土地重新經營的預期。風險溢價得以實現的條件是農戶對經營權所具有的制度性特許壟斷、農戶的議價結構、談判能力等。針對風險溢價，應當不斷完善風險補償機制、健全土地流轉機制、完善農村社會保障機制，使風險溢價保持在相對合理水平。
三是投資溢價。這部分溢價主要源自耕地生產能力的可持續性要求。在土地流轉過程中，由于流轉合同多為短期合同，流入經營權的新型經營主體從最大化收益的角度考慮，不愿意對土地進行長期投資，因而可能造成土壤肥力下降、農田基礎設施老化、農業生產環境惡化等問題。即使流轉合同是長期的，缺少承包權保護的新型經營主體也會缺乏對土地進行長期投資的動力。在土地流轉博弈中，土地流出農戶會預期到新型經營主體的行為傾向，從而采取反制措施，將土地資產折舊部分納入土地流轉價格之中，從而使實際價格高于農戶間的土地流轉價格。新型經營主體會意識到其支付的價格中包含了土地的折舊，這進一步降低了其長期投資的意愿，形成了博弈均衡。針對土地經營權規模化流轉的投資溢價，應當重構耕地保護和農業投資關系，構建農業長期投資體制機制，將政府、社會與土地流轉主體均納入共同投資的框架體系，通過重塑關系、明晰權責，保障耕地生產能力的可持續，促進循環農業發展，保障農業生產投入的穩定。
（二）土地經營權規模化流轉溢價的形成機理
第一，土地資源的稀缺性是形成溢價的制度基礎。土地經營權流轉本質上是產權的交易，而產權流轉是需要花費一定的成本和代價的。承包地流出方可以通過交易土地經營權獲得合法收益。2016年10月中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》明確規定：農民可通過流轉從土地承包經營權派生出的經營權中獲取合法收益。而黨的十八屆三中全會在進一步強調“穩定農村土地承包關系并保持長久不變”的同時，提出“落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權”。土地資源的稀缺性和長期穩定性是農村土地經營權流轉溢價的重要原因。
第二，土地在農業生產中的資本屬性的強化是產生溢價的價值來源。土地是特殊的生產要素，尤其對農業而言，其作為基礎的生產條件發揮著決定性作用。但由于土地并非完全是勞動價值的凝結，因而并非完全意義上的資本。當然，在幾千年來的農業生產中，人類勞動不斷投入土地中，改良耕地土壤，改善耕地的利用環境，致使土地也具有了部分資本屬性，這種資本屬性在土地交易中體現為交易價格。在集體所有制下，不存在不同主體間的流轉交易行為和價格，土地只是生產資料，并無資本性質。隨著家庭聯產承包責任制下土地流轉的出現，特別是“三權”分置改革之后，土地經營權產權逐步明晰、交易得到保護、價格得到承認，土地的資本屬性不斷強化。在資本要素的交易價格中，既要體現要素消耗所產生的折舊，又應包括資本邊際貢獻所帶來的價值增值。土地資本化的過程也包含著折舊和要素貢獻，特別是流轉給規模化經營主體時，折舊與要素邊際貢獻都顯著地高于農戶間的流轉，這種差異應體現在價格中，形成溢價現象。
第三，土地流轉中風險在不同主體間再配置是產生溢價的動力機制。在傳統承包經營體制下，農戶是農業自然風險和市場風險的承擔主體。在適度規模經營機制中，風險在不同的主體之間進行重新配置。新型經營主體承接了農戶隨土地經營權一同轉移來的農業生產風險，而流出土地的農戶將承擔諸如土地價值受損、土地未來價格提升、土地保障功能退化、自身轉入非農就業后收入不確定的新型風險。相較于小農戶，新型經營主體由于經營規模大、市場參與度高、議價能力強等優勢，可以比較充分地利用多元化種植、農業保險、農產品期貨、農產品訂單等多種形式對沖或分散風險，因而可以從整體上降低農業生產風險。相反，流出土地的農戶所面臨的新型風險缺乏分散和對沖工具，主體仍是由農戶自身承擔。在這種風險配置結構下，流出土地的農戶就會傾向于要求提高土地流轉價格，作為其承擔新型不確定性風險的補償。
第四，土地流轉市場的交易結構和談判方式是溢價產生的市場條件。土地流轉市場存在兩種主要交易結構：一種是一對一的農戶間流轉，多發生在宗族村社內和親友熟人、鄰里鄉親之間，其交易結構呈現多樣化，價格形成比較復雜。另一種交易結構是一對多的規模化流轉，多發生在農戶向新型經營主體流轉土地的情況下。這種交易結構是中心化交易結構，一個流入主體（如種糧大戶、家庭農場）要與數量眾多的農戶進行分別的談判，且處于信息不對稱的弱勢一端，交易成本較大。在此條件下，新型經營主體若想流轉足夠多的連片土地，實現集約化經營，只能在土地流轉價格上作出讓步。根據不同土地質量和談判順序先后來差異化定價的談判策略難以奏效，越后流轉土地的農戶其談判的籌碼越高，而先談判的農戶出于攀高心理，會要求流入主體支付所有合約中的最高價格，因而土地流入主體最優的出價方式是一次性給出大幅度高于平均程度的流轉價格，從而實現規模經營。
此外，盡管土地流轉價格由市場因素決定，但農戶對土地經營權流轉價格的漲幅和政府惠農政策的預期普遍較高，尤其是在糧食生產者補貼等惠農政策刺激下，農戶對土地規模化流轉價格的上漲預期不斷強化。加之近年來國際糧食價格持續低位運行，我國糧食價格已經觸碰價格“天花板”，居高不下的土地經營權規模化流轉價格和過低的糧食價格漲幅空間更加凸顯了土地經營權規模化流轉溢價的問題。
四、應對不同類型農村土地經營權規模化流轉溢價問題的政策取向
土地經營權規模化流轉溢價分為規模溢價、風險溢價和投資溢價。不同的溢價生成機理和應對思路不盡相同，應對的政策取向也不同，要加以區分對待，并給出不同的應對之策。
（一）保護農村土地經營權規模化流轉的規模溢價
土地經營權規模化流轉的規模溢價主要由耕地規模經營所獲得的規模效應引致，是農戶分享適度規模經營紅利的正常途徑，因而是應當被保護和提倡的。在尊重市場規律、遵從市場機制的前提下，應鼓勵新型經營主體通過多種形式同土地流出農戶分享規模經營帶來的價值。可以在測算產值增量的基礎上，因地制宜地制定各地區土地規模化流轉的指導價格，給土地經營權流轉雙方提供詢價談判的價格錨。鼓勵新型經營主體同農戶間建立更加緊密的合作關系，通過優惠價格的生產服務、統一的農資農機采購、集中產品銷售服務等形式，實現通過非土地流轉價格途徑來分享規模效益。健全完善農村土地流轉市場，提升交易效率及綜合服務能力，降低土地流轉交易中的信息不對稱和交易成本。通過不斷放大土地經營權的權能釋放效應，擴大規模效益，讓新型農業經營主體和流轉農戶都能享受規模效應帶來的好處。另外，應輔之以完善適度規模經營和綠色生態為導向的農業補貼制度，提高農業補貼政策的指向性和精準性；探索建立土地經營權流轉擔保基金機制，促進土地經營權有序流轉；不斷完善農村社會保障體系，通過農村大災補償、大病醫療和商業養老保險等保障制度的健全，逐步釋放農業的社會保障功能，解決農戶后顧之憂。
（二）規范風險溢價
風險溢價中既包含因土地流轉所直接產生的風險，又包括因集中規模經營所派生出來的其他風險，因而并非所有的風險溢價都是合理的。與土地流轉直接相關的部分，如土地價值受損、土地未來價格提升的風險等風險是應當由土地流入方予以價格補償的，但諸如土地社會保障功能弱化、農戶城鎮化轉移等方面產生的風險則與土地流轉并不直接相關，而是由附著在土地上的社會功能所致，因而應納入承包權的經濟功能中，而非體現在經營權價格中。應當建立和完善土地流轉價格增長指導機制和土地流轉風險保障機制，降低流轉農戶對流轉耕地預期的不確定性，規范風險溢價。可在土地確權的基礎上，依托土地經營權流轉交易市場體系對流轉土地實施等級劃分與評定，結合土地收益、政府補貼、耕種意愿、土地自然條件和市場供求關系等因素厘定不同的土地流轉指導價格，作為土地經營權流轉的定價依據。完善土地流轉合同期限機制，鼓勵長期穩定土地流轉關系，規范土地經營權流轉合同執行，降低不確定性預期。確定土地流轉價格動態增長機制，穩定農戶與新型經營主體土地流轉價格的增長預期，切實保障農民的利益不受損失。探索保險機制介入的多種方式，以降低土地流轉過程中的不確定性風險。
（三）重構投資溢價
投資溢價是土地資本折舊在流轉價格中的體現，是規模化流入主體支付給流出農戶的長期投資補償。但實踐中，在收到這部分溢價補償后，作為承包權人的農戶并無太大意愿對土地進行長期投資，結果導致流轉雙方對土地長期投資都不足，土地生產能力下降。針對這種狀況，應重構耕地保護、農業長期投資和經營權流轉間的關系，構建將投資溢價從土地流轉價格中剝離的機制，探索建立諸如農業長期投資補償基金等形式的農業長期投資和農地保護體系。將政府、社會以及土地流轉主體均納入其中，形成權責清晰、成本共擔、利益共享的土地長期投資補償機制。在具體運行中，一要發揮政府在農業投資基金成立及運行過程中的主導作用，通過倡導基金成立、管理基金運行、財政資金注入等一系列政策舉措奠定基金創立和運行的基礎；二要發揮社會組織和土地流轉雙方的作用，通過積極參與基金運行，共同遵守基金章程，并在實際的耕地保護中認真履行權利和義務，切實提高耕地保護的數量和質量，促進耕地生態的可持續發展。
作者簡介： 祝國平，吉林財經大學吉林農村金融研究中心執行主任、教授； 郭連強，吉林省社會科學院副院長、研究員； *李新光（通信作者），吉林財經大學吉林農村金融研究中心講師。
基金： 國家社會科學基金項目“社會資本變遷、成員異質與農村合作金融發展路徑研究”（18BJY154）; 吉林省科技廳軟科學項目“吉林省農業資本回報率問題研究”（20190601037FG）;吉林省科技廳科技戰略與規劃研究項目“吉林省農業資本存量估算與資本下鄉最優組織模式研究”（20200101038FG）;
來源：改革. 2021,(01) 第125-133頁
責任編輯：經濟研究處
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