耕地是糧食生產的命根子，是中華民族永續發展的根基。新中國成立以來，黨和政府高度重視耕地資源開發保護與利用，千方百計新增耕地面積穩定耕地總量平衡，確保18億畝紅線不突破，提升耕地質量，為我國糧食總產量由1950年的1.32 億噸，提高到1980年的3.21億噸、2020年6.7億噸及2023年6.95億噸發揮了重大支撐作用，為保障國家糧食安全奠定基礎，也為滿足城鄉多樣化食物需求起到了重要保障作用。
全國耕地總量時空變化
耕地數量年際變化大。從1949年到2023年耕地面積變化總體情況看，全國耕地總量總體上維持在20億畝左右，但年度間增減變化大。從階段看，耕地數量的年際變化主要可以分三個階段。耕地持續大面積增加階段，即1950—1957年，8年凈增加2.09億畝，增幅達14.25%。主要原因是新中國成立后，推行并完成土地改革，建立了土地農民所有制，有關部門出臺多個文件，鼓勵農民開荒復墾。同時，國家有組織地舉辦軍墾農場（如新疆生產建設兵團），大規模開墾耕地。耕地面積連續減少階段，主要有四個時段。一是1958—1963年，主要是由于“大躍進”大煉鋼鐵等無序占用耕地。二是1967—1977年，主要是受當時社會環境影響，農村集體耕地開墾積極性低，土地管理工作處于癱瘓狀態，各類建設占用隨意。三是1980—1989年，主要是各項建設力度加大，特別是鄉鎮企業快速發展占用耕地多，土地管理也不嚴格。四是1997—2006年，主要是經濟快速增長，城鎮化、工業化快速發展占用等。耕地面積大體平衡階段，主要是2007年以后，由于實施強有力的耕地管控政策，特別是強化耕地占補平衡管理，17年間耕地面積進出大體平衡略有增加。2023年耕地面積比2006年增加10236萬畝，特別是2020年起實施耕地“非農化”“非糧化”整治以來，2021—2023年連續3年耕地面積增加。
耕地空間分布北移明顯。基于三次土地利用現狀調查數據，1996—2019年，耕地總面積基本穩定，但省際間變化差異大，耕地面積北增南減，重心北移明顯。北方16個省份（京、津、晉、冀、蒙、遼、吉、黑、魯、豫、陜、甘、寧、青、新、藏）耕地面積占全國總面積的比例分別由57%上升到65%。東中西部地區耕地面積都減少，東北大幅度增加，13個糧食主產省耕地總面積增加，占全國耕地面積比例達到71%。此外，耕地面積凈增加的省份只有內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、西藏、甘肅、新疆7個，其他24個省份全是凈減少。耕地空間分布的北移也影響糧食生產格局。從糧食播種面積、總產量變化看，北方16省份糧食播種面積、總產量增幅明顯，占全國的比重都上升到59%。特別是耕地面積增加多的東北三省，糧食播種面積及產量增幅較大，占全國的比重較高。而南方15省份糧食播種面積與產量下降趨勢明顯。據統計，1985年以前南方、北方省份糧食產量占比大體在60%、40%，到1996年南北方基本平分秋色，到2019年后轉變為北方占60%、南方占40%。此外，13個糧食主產省耕地面積增加，糧食播種面積和總產占全國的比例分別達到77%、82%，糧食生產集中度進一步提高。
耕地質量建設持續推進
從耕地滿足農作物生長需求角度看，影響耕地質量最核心的因素有三個：田間灌排設施完善程度、耕層厚度及土壤肥力、土地平整程度。因此，耕地質量建設著重從加強農田水利建設、改良和培肥土壤等來展開，同時通過平整土地和調整農業結構，提高耕地利用效益。
加強農田水利建設，提高耕地有效灌溉率。新中國成立以來，國家高度重視水利建設。1949—1978年，大興水利，興建了大量的水庫。灌溉面積的持續增加，提升了耕地質量，帶來糧食總產和單產的提高。全國糧食總產量由1957年的19505萬噸提高到1978年的30475萬噸，其中小麥、玉米、稻谷的單產也由1957年的57、96、180公斤提高到1978年的123、187、265公斤。1979—2012年，大中小型水利工程配套逐步完善，國家強化了以流域規劃為重點的大中型水利工程建設，南水北調工程、跨流域引水工程、大中型灌區建設等持續推進。2012年，耕地有效灌溉面積達9.46億畝。2012年以來，農田水利建設法治化。2011年中央一號文件《關于加快水利改革發展的決定》聚焦水利建設與改革發展，為水資源開發利用和農田水利建設指明了方向。2016年，第一部關于農田水利的法規《農田水利條例》出臺，使整個農田水利建設管理、運維保障等有法可依。同年還修訂了《中華人民共和國水法》，為依法管理水資源提供了遵循。2020年耕地有效灌溉面積達到10.37億畝。
建設高標準農田，提升耕地高產穩產能力。一是建設目標持續加大。從規劃目標看，2013年，國務院批準《全國高標準農田建設總體規劃（2011—2020年）》，明確到2020年全國累計建成高標準農田8億畝。2021年9月，國務院批復農業農村部《全國高標準農田建設規劃（2021—2030年）》，明確到2025年建成10.75億畝、到2030年建成12億畝高標準農田。按照《全國國土空間規劃綱要（2021—2035年）》，永久基本農田保有目標是15.46億畝。從實際建成面積看，截至2022年，實際建成高標準農田10.16億畝，占耕地面積的52.97%，占永久基本農田面積的65.53%。二是建設投入及標準逐步提高。從建設投入標準看，2019年前，盡管《全國高標準農田建設總體規劃（2011—2020年）》明確了平均每畝投資標準為1500元。2019年以來，不少省份出臺政策，或加大財政支持，或引入金融資金和社會資本，逐步加大了投入標準。2024年起，中央財政補助標準已有提升，據已安排國債1254億元支持高標準農田建設5400萬畝看，平均每畝2322元。從各級政府投入看， 2011—2018年，各級政府投入高標準農田建設資金4600多億元，2019—2022年，各類資金投入高標準農田建設近6340億元（其中中央財政投入3830億元），近4年投入是前8年的1.37倍。三是建設成效明顯。保障了糧食增產。從各地實際情況看，建成后的高標準農田抗災減災、旱澇保收能力明顯增強。據評估，高標準農田耕地質量平均提高1個等級，糧食產能平均提高10%—20%（畝均糧食產量提高約100公斤）。截至2022年底全國已建成高標準農田10億畝以上，為我國糧食總產連年穩定在1.3萬億斤以上提供了重要支撐。推動了農業生產方式轉型升級。通過集中連片開展田塊平整、土壤改良，推動丘陵山區農田小塊并大塊，促進農業規模化、標準化、專業化經營，提升農業機械化率，推動了農業經營方式、生產方式、資源利用方式的轉變，提高農業綜合效益和競爭力。拓寬了農民增收渠道。高標準農田建設后，田塊變大變平了，機械化率提高了，耕地流轉費用提高了。同時，可以推進水肥一體化等新技術應用，既節本增效，又提高單產和品質，綜合效益明顯。
實施改土培肥，提升耕地地力。我國傳統農業是種養循環用地養地的綠色農業。新中國成立以來，黨和政府高度重視耕地改良與培肥，先后實施了大規模的鹽堿地治理等退化耕地治理、種植綠肥、施用有機肥、秸稈還田等改土培肥政策，持續提升耕地地力。一是治理鹽堿耕地，提升地力。20世紀70年代起，各地開始通過洗鹽排鹽等治理鹽堿地，取得積極成效。進入21世紀后，國家持續推進鹽堿地治理。一方面，積極采取工程措施，通過鹽堿耕地綜合治理試驗示范等，防治耕地土壤鹽堿化。另一方面，不斷完善鹽堿地治理政策。出臺《關于加強鹽堿地治理的指導意見》《關于推動鹽堿地綜合利用的意見》等。經過長期持續治理，我國黃淮海平原鹽堿地治理成效顯著，其鹽堿耕地面積從20世紀80年代的5000萬畝減少到目前只有零星分布，已成為重要的糧食主產區。東北地區旱改水治堿成效顯著，吉林省西部鹽堿地開發水田面積已超過500萬畝，鹽堿危害基本消除。西北地區“以種適地”與“以地適種”相結合成效顯著。新疆、內蒙古、甘肅等地大規模開展灌溉排水工程建設，因地制宜推進節水灌溉、水肥一體化等措施，治理鹽堿地。二是防治黑土地退化，穩定黑土肥力。近60年來，黑土耕作層土壤有機質含量下降了1/3。針對這一問題，中央和東北四省（區）政府實施了系列政策。國家出臺《東北黑土地保護規劃綱要（2017—2030年）》《東北黑土地保護性耕作行動計劃（2020—2025年）》《國家黑土地保護工程實施方案（2021—2025年）》《黑土地保護法》等，東北四省（區）也出臺了保護條例等耕地質量管理法規規章。穩步推進高標準農田建設，實施小流域綜合治理、坡耕地綜合整治和東北黑土區侵蝕溝綜合治理等，探索工程與生物、農機與農藝、用地與養地相結合的綜合治理模式，協調推進黑土地保護利用并形成長效保護機制。三是實施有機質還田，培肥地力。新中國成立以來，黨和政府高度重視種養循環、用養結合的耕地利用優良傳統，提出因地制宜積極發展各種綠肥作物，并且把城鄉的糞便，可作肥料的垃圾和其他雜肥盡量利用起來。積極發展細菌肥料。2015年以來，全國累計實施果菜茶有機肥替代化肥、秸稈綜合利用、耕地質量保護與提升等項目面積超過3億畝次，輻射帶動面積超過10億畝次。進入21世紀以來，由于養殖規模化發展，各種商品有機肥生產應運而生，多種多樣的商品有機肥大量施用于經濟作物和園藝作物，提升了耕地土壤有機質。據第三次全國土壤普查試點縣檢測，與第二次土壤普查相比，40多年來60%以上的試點縣耕地土壤有機質都有增加，全部88個試點縣土壤有機質平均達到2.2%以上，處于中等偏上水平。
土壤普查與耕地保護
新中國成立以來，耕地資源的開發保護利用在不同的歷史時期有不同的側重點，從初期面對人口眾多耕地面積少的實際，有計劃地大規模開墾，到之后逐步把開墾新增與改造培肥結合，既保證一定的數量，又不斷提升質量，滿足增產增收和保障農產品供應安全需求。
土壤普查。新中國成立以來共開展三次土壤普查。第一次全國土壤普查（1958—1960年），以土壤農業性狀為基礎，總結廣大農民群眾識土改土用土經驗，提出了全國第一個農業土壤分類系統，完成了《土壤圖》《土地利用現狀圖》《土壤改良分區圖》《土壤養分圖》等，摸清了耕地資源分布與土壤基本性狀，為農田基本建設和農業生產提供了支持。第二次全國土壤普查（1979—1996年），五年多時間內，全國動用20余萬人，挖取觀測土壤剖面500多萬個，采集檢測土壤樣品200多萬個，后期經過10年的數據整理，形成了《中國土壤》《中國土種志》《土壤養分圖》《土壤改良利用分區圖》等系列資料和圖件，全面查清了我國土壤資源的類型、數量、分布、基本性狀等。第三次全國土壤普查，2022—2025年開展，普查對象包括全國耕地、園地、林地、草地等農用地和部分未利用地，普查內容包括土壤性狀、類型、立地條件、利用情況等。
土地利用現狀調查。新中國成立以來開展了三次土地利用調查。第一次土地資源調查（1984—1996年），由于當時采用航空影像為主，并采用傳統技術進行勾繪圖、量測面積等。這次普查查清耕地面積達19.5億畝，比統計數據14.3億畝多5.2億畝。第二次全國土地調查（2007—2009年），以2009年10月31日為時間節點，全國耕地面積為20.31億畝。第三次全國土地調查（2017—2019年），以2019年12月31日為節點，耕地面積為19.18億畝，比2009年減少1.13億畝。
耕地管理法治化。新中國成立以后，耕地管理的法治化是逐漸完善的過程。一是圍繞土地所有和經營制度改革出臺。1950年《中華人民共和國土地改革法》“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民土地所有制”要求“土地改革完成后，由人民政府發給土地所有證，并承認一切土地所有者自由經營、買賣及出租土地的權利”。1961年《農村人民公社工作條例（草案）》及一系列文件，正式確立了三級所有（公社、大隊、生產隊）為基礎的農村土地集體所有制。1978年黨的十一屆三中全會后，隨著農村家庭聯產承包責任制的逐步推行，以及人民公社制的廢除，農村土地集體所有農戶經營的制度逐步形成。2003年《農村土地承包法》頒布實施，明確規定了農村土地集體所有農戶承包經營，以及農民對承包地享有占有、使用、收益的權利，允許采取出租、轉讓、互換、入股等方式流轉土地承包經營權。2016年《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，進一步明確了農村承包地所有權承包權經營權三權分置的制度。二是圍繞加強耕地保護出臺。1981年《國務院關于制止農村建房侵占耕地的緊急通知》提出了保護耕地，節約用地，不允許亂占濫用耕地。1998年修訂《土地管理法》和《基本農田保護條例》，明確了土地用途管制、基本農田保護、耕地占補平衡制度。2004年、2019年全國人大又兩次修訂《土地管理法》，耕地保護作為單獨一章列于其中。2017年《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》進一步明確耕地占補平衡實行占優補優制度。2024年《關于加強耕地保護提升耕質量完善占補平衡的意見》明確將建設占用和其他農用占用耕地統一實行占補平衡。三是圍繞提升耕地質量出臺。2017年《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，2024年《關于加強耕地保護提升耕質量完善占補平衡的意見》都有耕地質量建設專門內容。但一直沒有出臺專門的耕地質量建設法律法規，《土地管理法》《農村土地承包法》《土地復墾條例》《農田水利條例》等都有少量條文強調耕地質量建設，《黑土地保護法》《糧食安全保障法》《土壤污染防治法》等法律中耕地質量建設條文多一些。2024年國務院立法計劃已明確將《耕地保護與質量提升法》列入。
（作者單位：陳順宇系農業農村部規劃設計研究院；陳章全系農業農村部農田建設司原一級巡視員）
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