黨的十一屆三中全會后，農墾開啟了改革發展的新篇章。海南農墾作為承擔國家天然橡膠基地建設、屯墾戍邊使命的國有企業，40年來一直堅持企業化方向探索改革，先后經歷了組建農工商聯合企業公司、實行省部共管體制、中央直屬墾區全面下放海南省管理、推進墾區集團化與農場企業化等不同階段的改革。改革提升了海南農墾可持續發展能力，增強了內生動力、發展活力和整體實力。
一、改革發展幾個重要節點和重大舉措
回顧海南農墾改革開放40年，大體可分為三個階段：
（一）1980年成立農工商聯合企業公司，1988年組建海南農墾總公司。根據1979年7月23日國務院轉發農墾部《關于盡快把國營農場辦成農工商聯合企業的座談紀要》的精神，廣東省編制委員會1980年12月批復同意海南農墾局、通什農墾局分別成立農墾農工商聯合企業公司。兩個農墾公司分別與兩個農墾局為兩個牌子，一套人馬。
這一階段農墾改革開放的主要內容和成效是：實行農工商綜合經營，改變了國有農場單一經營種植業、單純生產原料和多數產品自給性比重大的狀況，第一產業所占比例逐漸下降，第三產業發展迅速，1990年比1978年增長了7倍多，開始走上農林牧漁副全面發展、農工商綜合經營、以商品生產為主的發展道路；實行財務包干，解決企業吃國家“大鍋飯”的問題；興辦職工家庭農場，解決職工吃企業“大鍋飯”問題；推行場（廠）長、經理負責制，解決對企業經營者管得過死的問題；推進住房制度改革，實現職工住房商品化。農墾打破封閉格局，逐步走向開放。
1988年，海南建省辦特區，農牧漁業部決定廣東、海南兩省農墾的計劃、財務、物資等項業務和干部工作分開管理。1988年3月，海南省（籌建）農墾總公司正式成立。同年5月，成立海南省農墾總局，與海南省農墾總公司兩個牌子，一套人馬。同年12月，海南農墾下放海南省領導，實行中央和省雙重領導、以省為主的管理體制，而海南省實際只管理海南省農墾總局領導班子成員。
這一階段農墾改革開放的主要內容和成效主要有4個方面：
一是20世紀90年代末，國家實行“抓大放小”“國退民進”政策，海南農墾在農業實行個人承包經營的基礎上，將國有小型場辦工業企業全部退出國有資本，實行民營化經營；將大部分直屬獨立核算的工業企業，實行租賃、兼并、破產拍賣。
二是在堅持全民所有制經濟為主體的基礎上，大力倡導各種經濟成分的發展，逐漸形成多形式、多成分的所有制結構。其中，形成了職工自營經濟，它成為海南農墾經濟的一支重要力量，也是職工增加收入的主要來源之一。
三是根據國家關于現代企業制度改革的要求，探索墾區生產經營責任制新路子和辦法，先后在4個農場開展“集團公司”方式的企業改組試點和“有限責任公司”的企業改組試點。在基層單位擴大股份合作制試點，先后誕生包股結合、折價擴股、租股結合、職工合股、產權轉讓、公司＋農戶6種股份合作制模式。
四是2004年開始醞釀組建成立海南天然橡膠產業集團股份有限公司（以下簡稱“海膠集團”），并在4個農場進行改制重組試點。2005年3月，海膠集團正式成立，對墾區天然橡膠生產實行統一管理，明晰產權關系，規范法人治理結構，推行統分結合的職工家庭承包方式和將開割膠園長期承包到職工家庭戶的辦法，為海膠集團走向資本市場奠定了良好的基礎。
海南農墾這兩次企業化改革主要是農墾內部管理機制改革和所有制結構、產業結構的調整，并沒有觸動體制機制。實際管理中，發揮作用的是農墾總局，實行的是行政化計劃管理，農工商聯合企業公司和農墾總公司沒有發揮出應有的作用。
（二）2008年海南農墾由省部共管下放海南省全面管理，推動以政企分開、社企分離、建立現代企業制度為重點的改革。海南建省后，經濟尤其是二三產業加快發展，而以農業為主的海南農墾由于改革滯后，地位和經濟實力逐年相對下降。1988年，海南農墾的GDP占全省的1/3，到了2006年，僅占全省的7％。海南農墾在海南的發展大潮中逐漸被邊緣化，民生欠賬多，職工群眾生活水平低，各種矛盾和問題日益凸顯，成為海南省經濟社會發展的拖累。2005—2007年，儋州墾區爆發了上萬人的大規模群體事件，要求退出農墾。“退場風波”波及160個并場隊、5.6萬多名職工。影響了農墾乃至全省的社會穩定，引起了海南省委省政府和中央領導的高度重視。2007年1月，海南省委省政府正式向國務院建議將海南農墾下放給海南省全面管理，實現管人、管事、管資產三統一。2008年6月18日，國務院常務會議研究了海南農墾管理體制改革問題，決定把海南農墾下劃給海南省全面管理，并明確了改革方向。
這一階段改革的主要內容是：政企分開、社企分離、建立現代企業制度，通過體制改革、機制創新，實現海南農墾體制融入地方、管理融入社會、經濟融入市場。這一階段主要做了4件事。
一是集中精力、財力解決民生欠賬問題，為農墾改革發展創造良好的環境。集中解決了40萬人的安全飲水問題；集中修建了4000多公里的場區道路，惠及人口83.2萬人；集中完成了電網改造，電價從每度1.28元降到0.6元；建成保障性住房14萬套；將墾區職工養老保險納入省級統籌，原來以農場為保險單位的醫保納入地方統籌。通過一系列民生工程建設，較好地化解了影響穩定的12類主要問題。
二是推進海南農墾政企分開、社企分離。將墾區493所中小學校、27個氣象臺站、五項社保、民政職能移交地方管理。
三是按現代企業制度要求，推進內部機制改革。推行以“定量上繳、剩余歸己、統一收購、市價結算”為核心的國有開割膠園職工家庭長期承包，大幅度調整分配比例，膠工所得從原來占橡膠產值的21％提高到54％。推行扁平化管理。92家農場合并重組為49家，海南橡膠分公司由84家整合為25家，直屬工商企業由42家整合為4家。同時對紀檢監察、審計、財務監督力量進行整合，監督機構從85個減少到8個。通過重組，減少管理層次，降低了行政成本。按照現代企業的要求，對企業人財物管理系統進行流程再造，建立了人力資源、財務預算、信息管理、供應鏈系統，并建立了獎懲機制，實行了資金集中管理；在農場開展清土地、清人力、清資產和控制費用開支的工作。通過內部機制改革，企業管理水平明顯提高。
四是依托優勢資源，轉變發展方式，加快產業發展。2010年9月，海南省農墾總公司與海南省農墾總局分開獨立運作并于10月改制成立海南省農墾集團有限公司（以下簡稱“農墾集團”）。按照現代企業制度要求，建立和完善公司法人治理結構，加快產業發展，形成了以天然橡膠、熱帶現代農業、旅游及旅游地產、金融服務四大產業為主導的發展格局。2011年1月，農墾集團旗下的海南橡膠正式在上海證券交易所掛牌上市，成為中國上市公司農業板塊市值最大的公司。2012年4月，成功并購了全球最大橡膠貿易公司之一的新加坡R1公司。2011年12月，中國農業企業第一家財務公司——海南農墾集團財務公司掛牌成立。2013年和2014年，農墾集團兩次進入中國企業500強。實踐證明，國務院作出關于推進海南農墾管理體制改革的決定是完全正確的。
海南農墾有60多年的歷史，沉淀了很多歷史遺留問題。雖然這一階段的改革力度大，也取得了積極成效，但海南農墾農場仍然承擔著大量應由政府或其他社會機構承擔的辦社會職能，耗費了農場大量人力物力財力。海南農墾還存在企業市場化運行落后遏制農墾經營效率、管理體制缺陷造成部分企業虧損嚴重、產業結構單一致使整體抗風險能力不強等問題。
（三）2015年至今，推進以墾區集團化、農場企業化為主線的改革。海南農墾上一輪改革雖然取得了階段性成效，但是體制不順、機制不活、管理不嚴、分配不公、產業不強、人才不強等問題一直沒有得到很好解決，影響了海南農墾事業乃至海南省經濟的健康發展。受天然橡膠價格持續低迷等不利因素影響，2015年，海南農墾企業虧損高達12億元。在《中共中央國務院關于進一步推進農墾改革發展的意見》文件出臺后不久，2015年12月16日，海南省委省政府在全國率先出臺《關于推進新一輪海南農墾改革發展的實施意見》，搶抓機遇啟動新一輪農墾改革，并作為“一把手工程”予以強力推動。
這一輪改革的主要內容是：以推進墾區集團化、農場企業化改革為主線，圍繞理順體制、激活機制、公平分配、做大產業、改善民生、精強人才，實施“八八”戰略，加快海南農墾改革發展，把海南農墾打造成海南經濟新的增長極和國家熱帶特色農業示范區。這一階段全面完成了中央新一輪農墾改革兩“個三年”任務和12項專項試點，歸納起來主要做了5件事。
一是完成墾區集團化改革，實現去行政化和體制機制轉換。針對原農墾總局和農墾集團“兩張皮”，相互掣肘、資源難以整合的突出問題，取消原海南省農墾總局的實體機構，在原農墾總局和農墾集團的基礎上，組建海南省農墾投資控股集團有限公司，作為省政府直屬國有獨資企業，省國資委經授權對其履行出資人職責，并建立以管資本為主的農墾國有資產管理體制，海南農墾結束了“政企合一”的歷史。
二是全面完成國營農場轉企改制。注重將農場轉企改制、二級產業集團組建、八大園區建設三位一體相結合，探索總結出4種模式：產業稟賦和基礎較好的農場單獨改制成公司；與園區建設相結合，將農場改制成園區建設主體運營公司；與產業集團發展相結合，按產業集團需要推進農場改制并劃歸產業集團管理；以市縣為區域同步推進農場轉企改制與重組整合，形成發展合力。全面完成墾區38家農場轉企改制，成立26家農場公司和5家產業集團。改制后的農場公司積極性得到激發，當年即實現全面盈利。
三是完成社會管理屬地化改革。在全國首創設“居”，政府通過委托授權或者購買服務的方式承接原農場承擔的22大類106小項的社會管理和公共服務職能，實現社企分開；完成墾區農場醫療衛生機構、公安及協警、公辦學前教育機構、水庫安全、住房公積金等單項職能移交工作，順利平穩移交環衛、道路養護、公共照明、供水排水、市場管理等職能和各類人員；墾區脫貧攻堅、危房改造、小城鎮建設、美麗農場建設、市政基礎設施等民生事項納入全省統籌。
四是強力清理農場土地“三過”。通過外業測量、內業整理摸清土地資源底數，通過調整地租標準增加農場土地租金收入，通過實行階梯地租合理調控承包地規模，通過土地或土地收益再分配增加無地、少地職工收入，通過合同換簽規范土地承包行為，通過確權、調處等方式收回被侵占土地，較好地解決了土地承包租金過低、租期過長、面積過大“三過”問題。
五是改革創新規范土地資產資源管理。推進農墾國有土地使用權確權登記。按照中央農墾改革發展文件關于強化農墾土地權益保護，用3年左右時間，基本完成農墾國有土地使用權確權登記發證任務的要求，推進農墾國有土地使用權確權登記發證。截至2018年年底，完成權籍調查面積達100％、發證率95.7％，超過國家要求90％的工作目標。推進農墾土地資產化資本化。通過實施土地劃轉變更登記并入賬管理，完整顯現企業土地資產價值，增加了企業有效資產總量。研究提出土地作價出資轉增資本金后作為產業項目用地；土地作價出資后注入上市公司用于上市公司土地證券化運營；土地評估作價后實施企業融資等三種資本化模式。探索多種方式的土地規模化整合，形成土地作物銀行的運營模式。整合5400畝碎片化土地用于規模化種植，與海南省農業農村廳、省農發行合作探索出“政府牽頭、企業主體、銀行支撐、政策扶持”的南繁科研用地流轉模式，有效解決南繁科研育種用地面積不足、租賃關系不穩定等問題。實施紅光耕地開墾項目，實現保障全省耕地占補平衡、推進土地規模化整合、墾區規模化產業基地建設一舉多得。
這一階段改革取得了顯著成效，徹底破解了制約海南農墾發展的體制問題，海南農墾成為真正意義上的企業集團。但是仍然存在機制不活、企業經營積極性和員工主動性沒有被充分調動、產業發展質量不高、產業整體實力和企業可持續盈利能力不強、缺少“拳頭”產品、市場占有率低和缺乏市場競爭力等問題。
二、改革開放的主要成效及啟示
2017年3月，農業部在海口召開全國農墾改革現場推進會，總結推廣海南農墾改革的經驗，并高度評價“海南農墾改革為全國樹立了一個標桿”，特別是在辦社會職能改革上大膽探索，創造了改革的典型。2018年7月，海南農墾國有農場辦社會職能改革工作第三次名列全國第一。特別是習近平總書記在“4·13”重要講話中，充分肯定了新一輪海南農墾改革取得的重大成效。
（一）建成了我國最大的天然橡膠生產基地。2018年，海南農墾天然橡膠種植365萬畝，同比1978年增加123萬畝，累計向國家提供橡膠760多萬噸，創造了多項處于國內先進水平甚至達到世界先進水平的橡膠栽培技術和生產管理技術，6次榮獲農業產業化國家重點龍頭企業稱號。先后并購了全球大型天然橡膠貿易企業的新加坡R1公司和印度尼西亞最大的橡膠加工企業KM公司。同時還在橡膠種植技術、種苗、管理等方面支持地方農民，帶動地方橡膠種植面積420萬畝，干膠年產量17萬噸。
（二）建起我國最大的熱帶農業生產基地。截至2018年，海南農墾熱帶農業及熱帶作物種植面積360多萬畝，主要種植芒果、荔枝、胡椒、茶葉、檳榔、龍眼、香蕉等，年產量120多萬噸。整合墾區芒果產業資源，成立果業集團，芒果面積30多萬畝，產量20多萬噸，均占全省的37％，“神泉”牌芒果獲得“中國果王”“中國果后”稱號；整合茶葉資源，成立茶業集團，其已成為海南省最大的茶業龍頭企業，面積和產量均占全省的85％以上，2018年企業營收比2016年成立當年增長了35％，榮獲“2018中國茶葉百強企業”稱號，是海南省唯一上榜的茶業企業和全國農墾排名第一的茶業企業；整合荔枝產業，成立荔枝產業集團，荔枝種植面積逾10萬畝，占全省的34％，產量6萬多噸，占全省的41％；咖啡產業集團生產的“母山咖啡”在第十六屆中國國際農產品交易會上榮獲中國農墾展團“十佳優質農產品”第一名。
（三）企業整體實力明顯增強。通過深化改革和加快發展，海南農墾企業經營狀況持續向好，整體實力和發展活力明顯增強。1978年和1988年，海南農墾各行業國民收入生產額分別為3.4億元和7.3億元。2017年，海南農墾實現營業收入211億元，同比增長28％，利潤總額4.08億元，與改革前的2015年相比，大幅增盈約16億元，實現利稅總額10.6億元。2018年，海南農墾實現營業收入222億元，同比增長5.21％；利潤總額5.97億元，同比增長44％，增速比全省國有企業平均增速快32個百分點。2019年上半年，實現匯總營業收入110.3億元，同比增長4.5％；利潤總額3.5億元，同比增長265％。
（四）土地資源活力被激活。經過多輪的土地清理特別是2017年3月啟動的涉及重大利益調整的“爆破式”改革——農用地規范化管理，全面激發了海南農墾“沉睡”的土地資源活力。經過墾區各單位承包租賃合同換（補）簽，土地承包租金單價大幅度提高，與規范管理實施前的前3年土地平均年租金相比較實現翻兩番。清理收回土地62萬畝，調整出約30萬畝土地通過土地換就業的方式，解決了墾區大部分并場隊、歸難僑居民的就業問題，維護了墾區社會總體穩定，取得了良好的社會效益和經濟效益。
（五）改革成果惠及職工。改革開放40年來，堅持以人民為中心，讓改革發展成果惠及墾區職工，墾區職工群眾的獲得感、幸福感不斷增強。按照中央統籌城鄉發展的決策部署，以鄉村振興戰略為統領，推進人口向農場場部集中、產業向園區集中，以產業發展為重點，以美麗鄉村建設和危房改造為抓手，加快推進職工住房改造和改善居住環境。2007—2016年，共建設各類保障性住房17萬多套，惠及職工群眾50多萬人；通過實施暢通公路項目和膠園道路項目建設道路5800多公里；職工收入大幅提高，不少職工還蓋起了“芒果樓”“荔枝樓”“檳榔樓”，2017年、2018年墾區在崗職工年平均工資兩年平均增長26.2％。
（六）參與海南自貿區（港）建設取得積極進展。一是發起成立海南農墾產業發展股權投資基金和海南農墾農業產業投資基金，成為海南省貫徹落實中央12號文件任務清單中第一個落地的項目。二是創造性提出了農墾土地資源資產化和資本化模式和實施路徑，2018年完成2萬多畝國有劃撥土地40％權益作價出資轉增資本金10多億元，在自貿區建設土地極其珍貴的背景下，探索出一條不改變土地所有權屬、通過做實企業資產獲得發展資金的路子。三是成立海南國際熱帶農產品交易中心，發布新華.海南農墾系列價格指數。四是積極打造大宗商品交易所。海墾旗下大宗商品交易中心自2012年成立以來，累計在線交易成交量2000多萬噸，成交金額1.4萬億元；海南國際熱帶農產品交易中心自2018年年底成立以來，共組織各類橡膠產品網上交易成交量達400多萬噸，交易金額600多億元。五是勇于推進機制創新、商業模式創新，天然橡膠價格（收入）保險、國際熱帶農產品交易中心兩項金融創新工作入選2018年“中國（海南）自由貿易試驗區制度創新八大案例”。六是積極探索推進海南農墾土地承包金收益權資產證券化融資，用于支持墾區重點產業培育和骨干項目建設。
回顧40年走過的歷程，海南農墾改革能取得以上成績，主要得益于以下幾方面：一是中央和國家部委、海南省委省政府高度重視、強力推動，精準發力抓改革。習近平總書記等中央領導多次到海南農墾視察工作，對海南農墾的改革發展成績給予高度評價，特別是在“4·13”重要講話中，習近平總書記充分肯定了新一輪海南農墾改革。農業農村部主要領導3次率部有關負責同志來海南實地現場調研指導改革工作，在海南召開現場推進會推動農墾改革；國家發展改革委員會等部委給予有力支持；海南省委省政府把貫徹中央農墾改革發展文件精神作為推進海南農墾改革發展的重大戰略機遇，在全國第一個出臺了貫徹實施意見，采取堅決有力措施狠抓落實，為改革順利推進提供了強有力的政治保證。二是各方面通力配合、全力支持，齊心協力打總體戰。在貫徹中央文件過程中，海南省委省政府明確任務分工，壓實責任主體，統籌各方力量，凝聚各方智慧，全省上下都把農墾改革作為分內的事情，服從大局，主動作為，形成改革合力。三是有改革創新、敢于啃硬骨頭的勇氣，盡心竭力解難題。突出問題導向，聚焦體制頑疾，以壯士斷腕的勇氣，對癥下藥逐一加以研究解決。如探索首創在農場設“居”的改革辦法，以相對較低的改革成本取得了較好的改革成效。四是基礎工作深入細致、扎實牢靠，不遺余力做功課。對農場公司化改造、清理規范土地承包等觸及深層利益的重要改革，對社會職能移交、歷史債務化解等需要拿出真金白銀的重點任務，從省到市、縣都沒有“等、靠、要”，而是深入一線摸情況、找辦法，探索出可行的改革路徑。五是加強黨對國有企業的領導，切實發揮黨組織把方向、管大局、保落實的核心作用。落實管黨治黨主體責任，把黨建工作總體要求納入公司章程，實現黨委書記、董事長一肩挑，狠抓基層黨組織建設，馳而不息糾正四風，努力營造忠誠、干凈、擔當的干事創業氛圍。六是堅持以人民為中心的發展理念，凝聚最廣泛的改革力量。推進農墾改革，涉及多方面利益調整，改革始終把維護廣大職工的合法權益放在首位，妥善處理好改革中的各種矛盾和問題，穩妥推進機構調整和人員分流，對歷史遺留的問題進行分類處置，讓職工享受更多改革紅利，凝聚共識，支持改革。
三、今后的展望
2016年，習近平總書記在黑龍江考察時強調，要深化國有農墾體制改革，建設現代農業大基地、大企業、大產業。《中共中央國務院關于進一步推進農墾改革發展的意見》提出，要努力把農墾建設成為保障國家糧食安全和重要農產品有效供給的國家隊、中國特色新型農業現代化的示范區、農業對外合作的排頭兵、安邊固疆的穩定器。海南省委省政府《關于推進新一輪海南農墾改革發展的實施意見》提出，要努力把海南農墾打造成海南經濟新的增長極和國家熱帶特色農業示范區。2018年，海南啟動建設自由貿易區（港），更是為海南農墾的發展帶來了千載難逢的機遇。
海南農墾將認真貫徹落實習近平總書記“4·13”重要講話和中央農墾改革發展文件精神，充分把握海南建設自由貿易試驗區和中國特色自由貿易港這一千載難逢的機遇，結合農墾的實際，謀劃發展旅游業、現代服務業和高新技術產業等新的產業，圍繞構建海南現代產業體系三大領域、五大平臺、十二個重點產業，扎實推進“八八”戰略。在天然橡膠產業方面，高標準建設核心膠園，加大科技創新力度，加強與“一帶一路”沿線國家交流合作，深度布局天然橡膠全球化產業鏈，增強天然橡膠全球話語權。在南繁育種產業方面，加快推進南繁科技城和南繁科研育種專區建設，探索建設種子期貨中心和交易平臺，打造集科研、生產、銷售、科技交流、成果轉化為一體的服務全國的“南繁硅谷”。在草畜產業方面，推進全省養殖產業向集約、高效、綠色的方向轉型升級，并且為豐富全省人民的餐桌、保供穩價作出貢獻。在特色高效農業方面，加大產業整合力度，推進農產品精深加工，打造“一條龍”產業鏈。不斷引進和推廣種植市場反應好、經濟效益佳的熱帶水果和附加值高的經濟作物。全力推進“菜籃子”工程建設，為全省人民提供質量保證、價格穩定的農產品。在探索新產業發展空間方面，下大力氣調整產業結構，在旅游、金融、醫療健康、會展、大宗商品交易、碳排放權交易、南繁育制種等產業中尋求新的發展空間，謀劃產業發展新亮點、增長點，為建設美好新海南作出更大的貢獻!
責任編輯：經濟研究處
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