深化耕地占補平衡改革 守牢耕地保護紅線
——《自然資源部農業農村部關于改革完善耕地占補平衡管理的通知》解讀
近日，自然資源部會同農業農村部印發《關于改革完善耕地占補平衡管理的通知》（以下簡稱《通知》），在調整完善占用耕地補償制度、改進占補平衡管理方式、強化補充耕地管理、嚴格補充耕地指標調劑和加強管理政策銜接方面，提出了明確規定和要求。圍繞《通知》出臺背景和主要考慮、具體細化措施、耕地“占優補優”、貫徹落實要求等問題，自然資源部耕地保護監督司有關負責人進行了解讀。
記者：《通知》出臺是基于怎樣的背景和考慮？
部耕地保護監督司有關負責人：習近平總書記高度重視耕地保護工作，多次發表重要講話、作出重要指示批示，強調耕地是我國最為寶貴的資源，要求采取“長牙齒”的硬措施保護好，絕不能有閃失。在工業化、城鎮化快速發展階段，非農建設占用是耕地減少的主要原因，我們主要通過實施耕地占補平衡制度彌補耕地流失。這項制度實施20多年來，有效彌補了非農建設占用耕地造成的損失，倒逼了各類非農建設盡量不占或少占耕地，對守牢耕地保護紅線發揮了不可替代的作用。隨著經濟社會不斷發展，耕地減少的原因日趨多元，特別是近年來，耕地與其他農用地之間轉換的平衡格局被打破，造林種樹和種果種茶等成為耕地減少的主要原因，耕地占用與保護的主要矛盾發生了重大變化。與此同時，經過多年持續開發，全國耕地后備資源日漸匱乏，一些地方接近枯竭，加之保護生態的剛性約束，通過開墾宜耕未利用地補充耕地難度越來越大。此外，一些地方執行政策走偏走樣，出現了占多補少、占優補劣甚至弄虛作假等情況。這些問題需要通過系統改革來解決。
對此，二十屆中央財經委員會第二次會議明確，改革完善耕地占補平衡制度，堅持“以補定占”，健全補充耕地質量驗收制度。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》明確，改革完善耕地占補平衡制度，各類耕地占用納入統一管理，完善補充耕地質量驗收機制，確保達到平衡標準。近日發布的《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于加強耕地保護提升耕地質量完善占補平衡的意見》（以下簡稱《意見》），對改革完善占補平衡制度作出系統部署，明確改革耕地占補平衡管理方式、完善占補平衡落實機制、加強對補充耕地主體補償激勵和健全補充耕地質量驗收制度等要求。為了貫徹落實黨中央、國務院決策部署，自然資源部以《意見》為指引，會同農業農村部研究出臺《通知》，進一步細化落實《意見》要求，推進占補平衡改革落地見效。
記者：圍繞占補平衡改革要求，《通知》提出了哪些細化措施？
部耕地保護監督司有關負責人：本次占補平衡改革旨在建立以省域耕地總量動態平衡為核心的占補平衡新機制，通過強化耕地總量管控和“以補定占”管理，穩步提升耕地質量，牢牢守住耕地保護紅線。《通知》聚焦《意見》明確的重大改革要求，細化明確17條政策措施，主要包括以下5個方面：
一是調整完善占用耕地補償制度。《通知》提出改進耕地轉為建設用地落實占補平衡、耕地轉為其他農用地落實進出平衡的管理機制，除個別國家規定的可不落實補充耕地的特殊情形外，各類占用耕地均應落實耕地占補平衡。考慮到占用耕地用途和主體之間的差異性，《通知》對補充耕地落實要求作出了不同規定：非農建設經批準占用耕地的，由占用耕地的單位或個人依法依規履行補充耕地義務，不能自行落實補充的，應按規定足額繳納耕地開墾費。造林種樹、種果種茶等造成耕地減少的，以及農田基礎設施、農村村民住宅建設依法依規占用耕地的，由縣級人民政府負責統籌落實補充耕地任務；其中，對工商企業等流轉土地并將耕地轉為其他農用地的占用耕地行為，要求各地依法嚴格審查審核，采取規劃管控、經濟調劑等手段進行科學引導。在補充耕地來源方面，《通知》明確在符合國土空間規劃和生態環境保護要求的前提下，國土調查成果中各類非耕地地類，均可作為補充耕地來源；要求各地以恢復優質耕地為主、新開墾耕地為輔，優先將從平原和低坡度耕地中流出的園地、林地、草地等其他農用地恢復為耕地，因地制宜推動園林地“上坡”、耕地“下坡”；堅持生態優先、以水定地，穩妥有序開發未利用地。
二是改進占補平衡管理方式。《通知》提出國家對各省（區、市）各類占用耕地與補充耕地實行年度“算大賬”，實施省級行政區域耕地總量動態平衡、質量穩定監督管理；強化非農建設占用耕地“以補定占”管控，以新一輪國土空間規劃確定耕地保護目標的基期年份（即2020年）的穩定利用耕地總量為基準，將省域內現狀穩定利用耕地凈增加量作為該省份非農建設“以補定占”管控規模上限，用于控制下年度非農建設允許占用耕地規模。為了做好與耕地保護缺口恢復的銜接，《通知》明確穩定利用耕地凈增加量可用于抵補缺口或作為非農建設“以補定占”管控規模，具體數量由各省（區、市）結合本地實際合理確定。此外，根據各省（區、市）耕地保護目標完成情況，《通知》提出實行非農建設占補平衡差別化管控，對新一輪國土空間規劃確定的耕地保護目標低于上一輪規劃確定的耕地保護目標的省份，強化過程管理，要求各地建立非農建設補充耕地儲備庫，在建設項目辦理農用地轉用審批時根據占用耕地規模相應掛鉤核銷補充耕地指標；對新一輪國土空間規劃確定的耕地保護目標高于上一輪規劃確定的耕地保護目標的省份，以及《全國國土空間規劃綱要（2021-2035年）》出臺前已批復新一輪總體規劃的省份，強化耕地總量管控，在耕地保護目標不突破的前提下，建設項目辦理農用地轉用審批時，可不實行掛鉤管理，但建設用地單位應按規定落實補充耕地義務。國土空間規劃中期評估調整后耕地保護目標發生變動的省份，按照上述管控原則，非農建設占補平衡管理方式相應調整。需要說明的是，實施非農建設占補平衡差別化管控，是根據耕地保護目標完成情況對占補平衡過程管理的差別化舉措，絕不意味著放松底線要求。
三是強化補充耕地管理。《通知》提出各類實施主體依法依規將非耕地墾造、恢復為穩定利用耕地的，均可作為補充耕地。補充耕地由自然資源主管部門核定補充耕地數量、農業農村主管部門開展補充耕地質量鑒定，符合條件的要及時劃入永久基本農田，逐步達到旱澇保收、高產穩產標準。同時，《通知》要求強化非農建設補充耕地報備管理，規定用于落實非農建設占補平衡的補充耕地，應為稟賦良好、集中連片、耕地質量達到上年度縣域內非農建設占用耕地平均質量等級的新增穩定利用耕地，并明確由自然資源主管部門會同同級農業農村主管部門按照縣級申報、市級審核、省級復核的程序，報備形成補充耕地指標。
四是嚴格補充耕地指標調劑。《通知》強調，堅持縣域自行平衡為主、省域內調劑為輔的原則，非農建設占用耕地進行跨地市調劑補充的，原則上應為省級以上重大建設項目；同時，明確對生態脆弱、承擔生態保護重點任務的地區和符合條件的重大建設項目，可通過國家集中開墾定向支持落實耕地占補平衡。《通知》還要求，各省（區、市）要從嚴規范省域內補充耕地指標調劑管理，制定指標調劑規則，嚴格規范調劑程序，合理確定調劑補償標準，嚴格管控指標調劑規模；補充耕地指標要統一納入省級管理平臺，實行公開透明規范調劑，調劑資金按規定納入預算管理。
五是加強管理政策銜接。為了做好新舊政策銜接，《通知》明確耕地占補平衡新管理方式實施后，原補充耕地儲備庫中尚未使用的補充耕地指標，可以繼續結轉使用。對建設項目報批時需要掛鉤補充耕地指標的省份，《通知》提出相關省份在完成省級耕地占補平衡管理平臺建設和非農建設補充耕地儲備后，即可按新管理方式申報建設用地。為落實“大占補”要求，做好與城鄉建設用地增減掛鉤的銜接，《通知》明確城鄉建設用地增減掛鉤中涉及耕地占用和補充的，統一納入耕地占補平衡管理，自然資源部將出臺專門文件進一步細化明確要求。
記者：在落實“占優補優”方面，《通知》如何考慮？
部耕地保護監督司有關負責人：嚴把補充耕地驗收關口、確保補充耕地質量是落實“占優補優”的關鍵。《意見》提出要健全補充耕地質量驗收制度，明確質量不達標的不得用于占用耕地的補充。對此，《通知》提出農業農村部建立統一的補充耕地質量鑒定方法和標準，強化剛性約束，確保補充耕地質量平均水平不低于各類占用耕地質量平均水平，納入非農建設補充耕地報備范圍的補充耕地質量不低于上年度縣域內非農建設占用耕地平均質量等級。
為了確保補充耕地質量可靠，《通知》明確縣級以上地方農業農村主管部門負責對補充耕地質量進行鑒定，鑒定結果作為非農建設補充耕地報備和補充耕地質量建設的依據。此外，為確保補充耕地長期穩定利用，《通知》明確要求將補充耕地后續培肥管護資金納入占用耕地成本，縣級人民政府要加強墾造和恢復耕地的質量建設，引導農村集體經濟組織或相關權利人持續耕種，組織補充耕地主體、經營主體對補充耕地持續開展地力培肥和后期管護，提升耕地質量。
記者：各地在貫徹落實《通知》要求、加強耕地占補平衡管理工作中應注意什么問題？
部耕地保護監督司有關負責人：改革完善耕地占補平衡管理，是黨中央、國務院根據耕地保護新形勢作出的重要決策部署。各地要高度重視、精心部署，科學制定貫徹落實措施，確保改革部署及時落地。
一是要深刻領會黨中央、國務院關于加強耕地保護提升耕地質量完善占補平衡的部署和要求，充分認識此次改革的重要意義，準確理解和把握《通知》政策規定。各地要根據占用耕地用途和主體，明確差異化的補充耕地落實要求；根據非農建設占用耕地區位、類型和質量等級，制定差別化的耕地開墾費標準。要探索編制耕地保護專項規劃，合理安排耕地和永久基本農田布局，科學安排補充耕地空間和時序。要對具備重要生態功能的水田實施嚴格保護，嚴格控制占用規模，在適宜水田耕種區域有序實施水田補充，保持省域內水田總量基本穩定。要嚴格規范做好耕地占補平衡管理工作，結合實際建立省級耕地占補平衡管理平臺。對建設項目報批需要掛鉤補充耕地指標的省份，要盡快明確補充耕地報備入庫的環節程序和操作方法，完成儲備庫建設。
二是要分級壓實責任，嚴格落實“國家管總量、省級負總責、市縣抓落實”的占補平衡落實機制。各省（區、市）加強對省域內耕地占用補充工作的統籌，確保耕地保護目標不突破、耕地質量不降低；除因經嚴格批準納入國家生態退耕等特殊情形造成耕地減少外，省域內現狀耕地面積原則上應不低于新一輪國土空間規劃基期年份的耕地面積。市縣要負責抓好落實，重點把握好從嚴管控耕地占用和補足補優耕地兩個方面。在從嚴管控耕地占用方面，要嚴格執行國土空間規劃和土地利用計劃管控要求，堅持節約集約用地，加強耕地用途轉用監督；嚴肅處置違法違規占用耕地問題，堅決防止未批先建、造林綠化隨意占用耕地、超標準建設綠色通道、挖湖造景占用耕地等行為。在補足補優耕地方面，要嚴格落實補充耕地要求，結合土地綜合整治、高標準農田建設、鹽堿地等未利用地綜合開發利用和耕地整改恢復等工作，積極穩妥推進耕地恢復，科學適度開發宜耕后備資源，加強墾造和恢復耕地的質量建設，持續熟化土壤、培肥地力、提升質量，確保各類占用耕地得到及時保質保量補充。
三是要強化部門協同配合。耕地占補平衡工作涉及自然資源、農業農村、財政、生態環境和林草等多個部門，需要大家在政府的統一組織領導下各司其職、密切配合。自然資源主管部門要主動加強與相關部門溝通協調，形成工作合力，共同推動占補平衡改革盡快落地見效。（趙婧）
責任編輯：經濟研究處
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